Решение № 4207 от 4.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1433/2017 г.

Решение № 4207 от 4.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1433/2017 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл.). Образувано е по касационна жалба, подадена от министъра на външните работи, представляван от ст. юрк. Шуманова, против решение № 12377 от 15.11.2016 г., постановено по адм. дело № 7982/2015 г. по описа на Върховния административен съд, тричленен състав на пето отделение, в частта, с която е отменена издадената от него основание чл. 12, ал. 1 ЗДСл, заповед № Т-586 от 18.06.2015 г. за прекратяване на служебното правоотношение на Ю. И. А., считано от 19.06.2015 г. за длъжността "Директор" в Дирекция "Сигурност" в Министерството на външните работи (МВнР), с ранг V старши. По поддържаните оплаквания за неправилност на обжалвания съдебен акт, поради нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата. Касаторът счита за незаконосъобразен извода на тричленния състав за липса на материалноправните предпоставки по чл. 12, ал. 1 ЗДСл за едностранно прекратяване на служебното правоотношение между страните. Оспорва заключението, че Ю. И. А. е бил служител в Министерството на вътрешните работи (МВР) до м. ноември 2012 г., като твърди, че подобен извод не следва от представеното Удостоверение за класиране и пенсия № 14/06.11.2012 г., издадено от ръководителя на Дирекция "Планиране и управление на бюджета" в МВР. Позовава се на подписана декларация по чл. 111, ал. 2 ЗДСл, в която лицето е декларирало, че постъпва за първи път на държавна служба. Съпоставяйки предметния обхват на ЗДСл и ЗМВР касаторът поддържа, че ЗМВР въвежда различен режим по отношение на държавните служители от системата на МВР. Моли обжалваното решение да бъде отменено, като претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. Ответникът - Ю. И. А., чрез пълномощника си по делото, ангажира становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на адвокатско възнаграждение, съгласно представен списък на разноските по чл. 80 ГПК. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано становище за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав, като обсъди данните по делото и доводите на страните, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна, имаща право и интерес от обжалването. Разгледана по същество е неоснователна. За да отрече законосъобразността на разпореденото с отменената заповед прекратяване на служебното правоотношение в хипотезата на чл. 12, ал. 1 ЗДСл, тричленният състав на ВАС е формирал решаващ извод за противоречие на атакуваната заповед с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Като обстоятелство, компрометиращо законосъобразността на волеизявлението на органа по назначаването за прекратяване на служебното правоотношение, съдът е посочил факта, че до м. ноември 2012 г. лицето е било държавен служител в структурите на МВР, съгласно представено от ведомството Удостоверение за класиране и пенсия. Преценявайки, че назначаването на Ю. И. А. в МВнР не е първото му поред назначаване на държавна служба, съдът е извел заключение за неправомерно уволнение на държавния служител. Решението е валидно, допустимо и правилно. По делото не е било спорно, че със заповед № Т-2533 от 04.11.2013 г. на министъра на външните работи Ю. И. А. е бил назначен на длъжност "главен експерт" в отдел "Политически и институционални въпроси на ЕС" в дирекция "Политики и институции на Европейския съюз" към МВнР. Впоследствие със заповед № Т-2714 от 10.12.2013 г. служителят е преназначен на основание чл. 82, ал. 1 ЗДСл на длъжност "главен експерт" в отдел "Защита на информацията" в дирекция "Сигурност" на същото ведомство. Със заповед № Т-1675/17.07.2014 г. служебното му правоотношение е прекратено на основание чл. 103, ал. 1, т. 1 ЗДСл, считано от 17.07.2014 г. и на същата дата е издадена заповед № Т-1676/17.07.2014 г., с която на основание чл. 9, ал. 1, чл. 10, ал. 1, във връзка с чл. 12, ал. 1 ЗДСл А. е назначен на длъжност "директор" на Дирекция "Сигурност" към МВнР, считано от 17.07.2014 г. Тази длъжност служителят е заемал до 18.06.2015 г., когато със заповед № Т-586/18.06.2015 г., предмет на спора пред тричленния състав, министърът на външните работи е прекратил служебното правоотношение с Ю. А. на основание чл. 12, ал. 1 ЗДСл - в срока за изпитване, считано от 19.06.2015 г. С жалбата пред първоинстанционния съд оспорващият е представил удостоверение за класиране и пенсия, издадено от ръководителя на Дирекция "Планиране и управление на бюджета" при МВР, в което е посочено, че със заповед № К-11919/29.10.2012 г., на основание чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР, е прекратено служебното правоотношение с Ю. И. А., считано от 06.11.2012 г. С документа е удостоверено, че служителят има прослужено време в структурите на МВР на длъжности за държавен служител (в т. ч. офицерски, сержантски или като държавен служител - гражданско лице) - всичко трудов стаж: 30 г. 09 м. 05 дни. При така установеното откъм фактическа страна, решаващият състав е формирал извод за незаконосъобразност на оспорената заповед, като издадена от компетентен административен орган, в изискуемата форма и при спазване на процесуалните правила, но в нарушение на материалноправните норми. Между страните липсва спор относно факти. Спорът е правен и се свежда до правилното тълкуване и прилагане на разпоредбата на чл. 12, ал. 1 ЗДСл, в чиито текст законодателят е установил самостоятелно основание за едностранно прекратяване на служебното правоотношение от страна на органа по назначаването. Нормата дава възможност, когато кандидатът се назначава за първи път на държавна служба, в едногодишен срок, считано от датата на встъпване в длъжност, органът по назначаването да прекрати служебното правоотношение без предизвестие. В случай че правоотношението се измени преди изтичането на срока, срокът за изпитване продължава да тече при следващото служебно правоотношение. Основните въведени с касационната жалба спорни въпроси касаят доказано ли е със съответните писмени документи (визира се горепосоченото удостоверение от МВР), че до м. ноември 2012 г. Ю. И. А. е бил назначен на държавна служба в структурите на МВР и при положителен отговор на този въпрос - доколко служебното правоотношение в МВР отрича приложимостта на текста на чл. 12, ал. 1 ЗДСл, изискващ "назначаване за първи път на държавна служба", респ. изпълнението на държавна служба в структурите на МВР субсумира ли се в понятието "държавна служба" по смисъла на чл. 2, ал. 1 и чл. 12, ал. 1 ЗДСл. Противно на доводите на касатора, назначаването на Ю. И. А. в МВнР (през м. ноември 2013 г.) не е първото му поред назначение на държавна служба. Обосновано първоинстанционният състав е изградил изводите си в обратен смисъл въз основа на представеното от жалбоподателя удостоверение от МВР, което не е било оспорено от процесуалния представител на административния орган по реда на чл. 193 ГПК, вр. чл. 144 АПК и неговата доказателствена стойност законосъобразно е била зачетена от съда. Същото съдържа данни, от които следва обосновано заключение относно служебния характер на правоотношението между Ю. А. и МВР за периода 11.02.1982 г. - 05.11.2012 г. Разглежданият документ съставлява доказателство за наличие на юридически факт, имащ правоизключващо правно значение относно проявлението на цитираната материалноправна предпоставка за прекратяване на служебното правоотношение с А. Не намира нормативна подкрепа тезата на касатора за наличие на различен режим по отношение на държавните служители и осъществяваната от тях държавна служба по смисъла на ЗДСл и специалния по отношение на него ЗМВР. С изменението на чл. 192, ал. 1 ЗМВР (ДВ, бр. 29 от 7.04.2000 г.) е въведена организация на личния състав на МВР, приравнена на организацията на държавната администрация. Нормативно е установено, че личният състав на МВР се състои от държавни служители, които могат да бъдат офицери, сержанти и граждански лица, и лица, работещи по трудово правоотношение. Съобразно създадената правна уредба, прослуженото време на А., считано от изменението на ЗМВР до пенсионирането му през м. ноември 2012 г. е време, прекарано на държавна служба. Аргумент в подкрепа на този извод е текстът на § 110 ПЗР към ЗИД на ЗМВР (ДВ., бр. 68 от 2008 г.), съгласно който с влизането в сила на този закон заварените служебни правоотношения на държавните служители се запазват съгласно чл. 87а ЗДСл. А според § 3 ПЗР на ЗМВР (отм.) (ДВ, бр. 44 от 12.06.2012 г., в сила от 1.07.2012 г.) служебните правоотношения със заварените на служба държавни служители - офицери, сержанти и граждански лица в МВР, не се прекратяват, а се преобразуват, считано от датата на влизане в сила на закона, като държавните служители се назначават на длъжностите, които заемат към момента на преобразуване на правоотношенията. При тази законова регламентация касаторът погрешно счита, че служебното правоотношение на лицата, изпълняващи длъжност в органите на МВР е различно от това, създадено по ЗДСл. Такова разграничение не е налице. Съгласно чл. 2, ал. 1 ЗДСл държавен служител е лице, което заема платена длъжност в администрацията, както и лице, на което специален закон предоставя статут на държавен служител. Именно такъв статут е бил предоставен на офицерите, сержантите и гражданските лица със специалния ЗМВР. В опровержение на тезата на касатора е изложеното в мотивите на Тълкувателно решение № 2 от 26.02.2014 г. на ВАС по тълк. дело № 2/2013 г., където се сочи, че: "Фактът, че правният статус на държавните служители в МВР е регламентиран в специален закон, не означава, че по същността си те са някаква категория служители на държавата, различна от останалите, които изпълняват държавна служба. Държавните служители в МВР са част от конституционното понятие държавен служител и с оглед на това смисълът на относимите към служебното им правоотношение правни понятия, както и възникването, съдържанието и прекратяването на това правоотношение, с оглед на чл. 37 от Указ 833 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА, е в съответствие със ЗДСл, при отчитане на специфичните изисквания на специалния ЗМВР. Поради това, независимо от липсата на изрична правна норма, която да разпорежда, че служебното правоотношение на служителя в МВР възниква по силата на акта за назначаване - чл. 182, ал. 6, във вр. ал. 4 ЗМВР, както е в ЗДСл - чл. 6, ал. 1, във вр. с чл. 9, във вр. с чл. 10д, ал. 4 ЗДСл, не са налице основания за придаване на друг характер на служебното правоотношение по ЗМВР от този, който законодателят е придал на служебните правоотношения по ЗДСл. И в двата случая това са административни правоотношения, които възникват от административния акт за назначаване". Анализираната нормативна уредба и тълкувателно приложимата практика на ВАС по горецитираното Тълкувателно решение № 2/2014 г., в контекста на установените по делото фактически обстоятелства, обосновават възприетия от съда извод, че Ю. А. не е постъпил за първи път на държавна служба при назначаването му за главен експерт в МВнР. Обратен извод не следва и от представената декларация по чл. 111, ал. 2, изречение второ ЗДСл, на която неоснователно се позовава процесуалният представител на касатора. Наличието на подобен документ не освобождава органа по назначаването от задължението да провери обективирани ли са материалноправните предпоставки на чл. 12, ал. 1 ЗДСл. за постановяване на конститутивния индивидуален административен акт, прекратяващ служебното правоотношение между страните. След анализ на представените по делото доказателства и независимо от възприетото досежно характера на стажа на А. в МВР, настоящата инстанция счита, че проверяваната заповед на министъра на външните работи е незаконосъобразна и на друго основание. В контекста на предписанието на чл. 12, ал. 1 ЗДСл, основание за прекратяване на възникнало служебно правоотношение е кумулативното наличие на следните предпоставки: 1) лицето за първи път да заема държавна служба; 2) да не е изтекла една година от първото му назначаване на държавна служба и органът по назначаването да прецени, че желае в рамките на този едногодишен срок да прекрати служебното правоотношение с държавния служител, без да дължи отправяне на предизвестие и излагане на мотиви за това свое решение. Приложимостта на законовата норма следва от формираната отрицателна преценка на органа по назначаването, която намира обективен израз в едностранното волеизявление на легитимираната страна за упражняване на потестативното право на прекратяване на служебното правоотношение. Това правомощие може да бъде упражнено от органа по чл. 108 ЗДСл в рамките на установения от закона едногодишен срок, който започва да тече от датата на встъпване в длъжност (удостоверено по реда на чл. 14 ЗДСл) и изтича на 12-тия месец на същото число, на което е станало встъпването в длъжност, освен ако не са налице условията за прилагането на чл. 12, ал. 3 ЗДСл. С изтичането на срока за изпитване се погасява самото право на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение, т. е. този срок е преклузивен. В конкретния случай първото назначение на Ю. И. А. в МВнР е извършено със заповед № Т-2533 от 04.11.2013 г. на министъра на външните работи, по силата на която е заел длъжност "главен експерт" в отдел "Политически и институционални въпроси на ЕС" в дирекция "Политики и институции на Европейския съюз" към МВР. От тази дата е започнал да тече едногодишният изпитателен срок на служителя по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. По аргумент от чл. 12, ал. 1, изр. 2-ро ЗДСл срокът е продължил да тече и при настъпилото изменение на служебното правоотношение на служителя съгласно заповед № Т-2714 от 10.12.2013 г., впоследствие и със заповед № Т-1675/17.07.2014 г. и е изтекъл на 04.11.2014 г., когато А. е изпълнявал длъжността "директор" на Дирекция "Сигурност" към МВнР. Процесната заповед на министъра на външните работи е издадена на 18.06.2015 г., т. е. повече от седем месеца след изтичане на преклузивния едногодишен срок, в рамките на който органът по назначаването би могъл да упражни правомощието си по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. Поради това заповедта е незаконосъобразна и на това основание. Неоснователно е твърдението на касационния жалбоподател за нарушени съдопроизводствени правила при първоинстанционното разглеждане на делото. Касационната проверка констатира, че при постановяване на решението не са допуснати съществени процесуални нарушения. Фактите по делото са точно установени. Съдът е преценил събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност съобразно тяхната допустимост и относимост. Формирал е съответни на доказателствения материал изводи по релевираните от страните доводи, обсъдил е фактите от значение за предмета на спора и приложимото към тях право. Налице са достатъчно и годни за установяване на релевантните факти доказателства. Решението е постановено в изискуемата съгласно чл. 172а АПК форма след цялостна служебна проверка на административния акт в изпълнение на изискването на чл. 168, ал. 1 АПК и при излагане на мотиви, обуславящи постановения от съда правен резултат. По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав, счита, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което оспореното решение следва да бъде оставено в сила. При този изход на делото и на основание чл. 143, ал. 4, вр. с чл. 228 АПК, касаторът следва да бъде осъден да заплати на Ю. И. А. направените разноски в претендирания размер от 500 лв., съгласно представения списък по чл. 80 ГПК и договор за правна помощ, доказващ реално заплатен адвокатски хонорар. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,