Решение № 350 от 12.1.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9962/2023 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Държавно предприятие Национална компания Железопътна инфраструктура(НКЖИ), гр. София, срещу Решение 5544 от 07.09.2023 г. на Административен съд София-град по административно дело 3326/2023 г. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на НКЖИ срещу Решение ФК-9 от 16.03.2023 на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Транспорт и транспортна инфраструктура 2014-2020 за определяне финансова корекция в размер 39 376,39 лв. за нарушение на чл. 18, ал.3 от Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина (Наредбата за командировките), представляващо нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) във вр. § 70 от Преходните и заключителните разпоредби на ЗУСЕФСУ, обн. ДВ, бр. 51/01.07.2022 г. Касационният жалбоподател счита, обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Посочва, че съдът неправилно е приел, че е извършено нарушение на чл. 18, ал.3 от Наредбата за командировки, предвид че в документацията на обществената поръчка възложителят изрично е посочил, че ограниченията по чл. 20 от Наредбата за командировки не се прилагат. Излага доводи и защо понятието от посочената разпоредба приемаща страна е неприложило и потвърждава извода, че ограничението не се прилага. Счита, че предвид съдържанието на разпоредбата на чл. 17, ал.1 от Наредбата за командировки работодателят има право да определи размери на дневните пари различни от определените в приложение 2 съм същия нормативен акт, поради което счита че при изплащането на дневни разходи на служителите в командировка не е извършено в противоречие с действащата нормативна уредба и следователно не е налице фактическо основание за определяне на финансова корекция на основание чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕФСУ. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да се отмени Решение ФК-9 от 16.03.2023 РУО за определяне на финансова корекция, както и да присъди разноски по делото. Касаторът се представлява от юрисконсулт Д. Луканова. Ответникът по касационната жалба ръководителят на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Транспорт и транспортна инфраструктура 2014-2020 счита същата за неоснователна. Претендира направените разноски и се представлява от юрисконсулт И. Йорданов. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е основателна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Предмет на съдебното производство е Решение ФК-9 от 16.03.2023 г. на РУО на Оперативна програма Транспорт и транспортна инфраструктура 2014-2020, с което на НКЖИ е определена финансова корекция в размер 39 376,39 лв. за нарушение на чл. 18, ал.3 от Наредбата за командировки, квалифицирано изрично като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕФСУ във вр. § 70 от Преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) от закона за изменение и допълнение (ЗИД) на ЗУСЕФСУ, обн. ДВ, бр. 51/01.07.2022 г. РУО приема, че от фактическа страна, финансовата корекция се обосновава от нарушение свързано с неправилно определяне на размерите на дневни пари (завишаване), изплатени на командировани служители от НКЖИ по конкретно посочени междинни плащания по договор 5931/29.11.2017 г. с изпълнител Българска консултантска организация ЕООД, което представлява нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕФСУ във вр. § 70 от Преходните и заключителните разпоредби на ЗУСЕФСУ, обн. ДВ, бр. 51/01.07.2022 г. Първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното Решение за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган и при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с установената в чл. 59, ал. 2 АПК писмена форма, и при правилно приложение на материалния закон и неговата цел. Приема, за безспорно доказано нарушение при определяне на размерите на дневните пари при командировка на служители при осигурено от приемащата страна изхранване и съответно наличие на фактическо основание за определяне на финансова корекция. С тези съображения първоинстанционният съд отхвърля жалбата на НКЖИ срещу Решение ФК-9 от 16.03.2023 г. на РУО на Оперативна програма Транспорт и транспортна инфраструктура 2014-2020. Решението е валидно, допустимо, но неправилно. Правилно първоинстанционният съд приема, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, с посочване на правните и фактическите основания за издаването му и при спазване на административнопроизводствените правила. Съгласно § 70 ПЗР на ЗИД ЗУСЕФСУ До приключването на програмите за програмен период 2014 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Няма данни Оперативна програма Транспорт и транспортна инфраструктура да е приключила към датата на издаване на оспореното решение за финансова корекция 16.03.2023 г., поради което приложима към разглеждането на настоящия спор е редакцията на закона към ДВ бр. 52 от 09.06.2020 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г. Съгласно чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ финансовата корекция се определя по основание и по размер. Националният законодател е дефинирал лимитативно основанията за определяне на финансова корекция в чл. 70, ал. 1 ЗУСЕФСУ. Съгласно чл. 70, ал.1, т. 10 ЗУСЕФСУ (ред. бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) за друга нередност, съставляваща нарушение на приложимото право на Европейския съюз и/или българското законодателство, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция. По съществото си така дефинираното основание преповтаря съдържанието на понятието за нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 Регламент 1303/2013 г., респ. чл. 2, б. р от Регламент 1198/2006 г., поради което и самият административен орган сочи, че квалифицира нарушението на чл. 18, ал.3 от Наредбата за командировки, извършено от бенефициера НКЖИ чрез действие като нередност. Налице е бланкетен характер на нормата относно конкретната нередност, за която се определя финансова корекция, поради което управляващият орган е длъжен да посочи точно каква нередност на Съюзното или на българското законодателство е допусната, чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства на ЕСИФ. Без тази разпоредба да е обвързана с точно установено нарушение на правото на Съюза или на националното право, разпоредбата е неприложима, защото в този си вид тя би позволила на органа да субсумира под нейния фактически състав всяко едно деяние, което реши, че е нарушение на правото на Съюза или на националното право като нередност, а това е противоречие с изискванията за предвидимост и правна сигурност. В своята практика Съдът на Европейския съюз изрично сочи изискването правната уредба да бъде ясна и точна, така че правните субекти да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях Решение от 3 юни 2008, Intertanko, С-308/06, EU: C: 2008: 312, точка 69. Както и че това изискване се налага с особена строгост, когато се касае за акт, който може да съдържа финансови последици, за да се даде възможност на заинтересованите лица да се запознаят с точност с обхвата на задълженията, наложени им от него - Решение от 22 януари 1994 г., Opel Austria v Council, Т-115/94, EU: T: 1997: 3, точка 124. С оглед на горното дотогава, докогато законодателят не е обвързал нередността по точка 10 с конкретно нарушение, то не би могло да бъде годно правно основание за определяне на финансова корекция. Нарушенията, представляващи нередности, за които се определят финансови корекции, следва да бъдат изрично посочени в нормативен акт. Противното би означавало, че всяко нарушение на бенефициера би могло да бъде основание за определяне на финансова корекция, а това несъмнено застрашава правната сигурност. Само нередност, която е нормативно установена, може да бъде основание за определяне на финансова корекция на бенефициерите. С финансовите корекции се засяга неблагоприятно правната сфера на бенефициерите, поради което за тях, като участници в процедурите по предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, трябва да бъде установено нормативно предвидимо поведение и правни последици. В заключение касационната инстанция приема, че административният орган не е изпълнил задължението си да посочи ясно, точно и обосновано фактическите и правните основания за определяне на финансовата корекция, което е довело до постановяване на административния акт в противоречие с материалноправните разпоредби. Предвид гореизложеното липсата на нарушение на правото на Съюза и на свързаното с него национално право, което да се определя като нередност прави определената финансова корекция лишена от основание и следователно незаконосъобразна. Размерът на корекцията може да се определи само при наличие на законосъобразно основание по смисъла на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕФСУ. Видно от горното изводът на първоинстанционния съд за годно правно основание за определяне на финансова корекция на бенефициера на основание чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕСИФ е неправилен. С оглед на изложеното доводите на касатора за неправилност и необоснованост на изводите на първоинстанционния съд относно Решение ФК-9 от 16.03.2023 г. на РУО на Оперативна програма Транспорт и транспортна инфраструктура 2014-2020 са основателни. РУО не е интерпретирал правилно установените факти и не е успял да издири и приложи правилно материалния закон към тях, като по този начин е постановил незаконосъобразно решение. Като не е установил този порок на оспорения пред него административен акт и е отхвърлил жалбата срещу него, административният съд е постановил неправилно съдебно решение, което следва да бъде отменено, а по същество оспореният административен акт отменен като незаконосъобразен. С оглед на изхода от спора, направеното от касатора искане за пресъждане на разноски е основателно и съгласно чл. 143, ал. 3 АПК съдът следва да осъди Министерство на транспорта и съобщенията юридическото лице, в чиято структура е органът издател на акта, да заплати на НКЖИ направените по делото разноски за две инстанции. Същите са доказани в размер държавна такса пред първоинстанционния съд 315 лв, държавна такса пред касационния съд - 315 лв. и юрисконсултско възнаграждение за всяка инстанция в размер на 200 лв., определено на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ или общо разноски 1 030 лв. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, АПК, Върховният административен съд, седмо отделение