Решение № 7639 от 5.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 13329/2013 г.

Решение № 7639 от 5.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 13329/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Пламен Калоянов Поюков, съдебен адрес гр. София, бул. "Шипченски проход" № 18, бл. Д, ет. 1, офис 107 срещу решение № 4951 от 17.07.2013 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 7916/2010 г.

С обжалваното решение съдът, на основание чл. 33, ал. 2 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, отнел в полза на държавата сумата от 19 795,39 лв. получена от Поюков като възнаграждение за длъжността директор на Държавно ловно стопанство "Дикчан" в периода 1.01.2009 г. - 8.10.2010 г.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че видно от проведените осем открити съдебни заседания е пасивното поведение на ответника, както и желанието му спорът да се реши при наличните по делото доказателства. Допуснатата по искане на ответника съдебна експертиза не установила нито конкретна облага, нито нейния размер. Сочи, че за да е налице конфликт на интереси, е необходимо да е налице частен интерес по смисъла на чл. 2, ал. 2 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ), както и облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ. Счита, че в случая не са налице каквито и да било доказателства за наличие на частен интерес и свързаната с него облага, а са налице доказателства за законосъобразно и съвестно изпълнение на възложени дейности. Липсата на конкретна облага води до липса на частен интерес, а това означава и липса на конфликт на интереси. Сочи, че съдът няколкократно отменял хода по същество и давал указания на ответника и на трето, неучастващо по делото лице, да предоставят доказателства, с което нарушил принципа на състезателното начало и еднаквите процесуални права на страните по делото. Съдът не напътил страните при събиране на доказателствата, а иззел техните задължения и сам събирал доказателства.

Съдът не изложил мотиви досежно процесния период, за който е установен конфликт на интереси. Приетият от съда период противоречи на събраните по делото доказателства, а и не е ясно как е определен. Счита, че обжалваното съдебно решение е немотивирано. Съдът не се позовал на събраните по делото доказателства, в т.ч. и приетата съдебна експертиза, използвал общи фрази, от които не може да бъде направен извод за основателността и правилността на акта му. Счита, че съдът превишил правомощията си като постановил решение, с което е налице несъответствие на приетото от него правно положение между страните и действителното такова, което прави обжалвания съдебен акт порочен.

Моли съда да отмени обжалваното решение. Касаторът се представлява от адв. Яника Апостолова, Софийска адвокатска колегия.

Ответникът по касационната жалба - изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по горите, не взема становище.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно определил предмета на съдебното производство с оглед на диспозитива на съдебното решение от 11.10.2011 г. на Върховния административен съд, с което делото е върнато за разглеждане и произнасяне по мерките по чл. 33, ал. 2 и 3 ЗПУКИ. Съдът събрал релевантните доказателства и предвид влязлото в сила съдебно решение правилно определил приложимостта на чл. 33, ал. 2 ЗПУКИ и определил размера на подлежащото на отнемане възнаграждение. Съдът спазил разпоредбата на чл. 171, ал. 4 АПК и установения принцип на служебното начало. Заключението на приетата по делото съдебна експертиза е неотносимо към предмета на спора и съдът правилно не го е обсъждал.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на ожалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. В периода 1.01.2009 г. - 8.10.2010 г. Пламен Калоянов Поюков бил директор на Държавно ловно стопанство "Дикчан" - договор за управление № КУ-181 от 7.05.2008 г. сключен с директора на Държавната агенция по горите. Договорът е със срок 13.02.2011 г. Размерът на възнаграждението, съгласно чл. 3, ал. 1 от договора, се определя при условията и реда на Инструкцията за реда за образуване на средствата за работна заплата в държавните ловни стопанства.

1. С решение № 1128 от 19.10.2010 г. изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по горите установил, че Пламен Поюков, директор на Държавно ловно стопанство "Дикчан", осъществил конфликт на интереси и нарушил чл. 8 ЗПУКИ като за периода 1.01.2009 г. до датата на издаване на решението, като лице, което заема публична длъжност съгласно чл. 3, т. 23 ЗПУКИ, сключил дванадесет договора за продажба на дървесина със свързано лице - втора степен по сватовство, брат на съпругата му Пламен Светлозаров, действащ като едноличен търговец с фирма "Пламен Светлозаров".

1. С решение № 1528 от 31.03.2011 г., постановено по административно дело № 7916/2011 г., Административен съд, София град, отменил решение № 1128 на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по горите.

1. С решение № 12841 от 11.10.2011 г., постановено по административно дело № 7190/2011 г., Върховният административен съд отменил решение № 1528 от 31.03.2011 г. на Административен съд, София град, и вместо него постановил друго, с което отхвърлил жалбата на Пламен Калоянов Поюков против решение, рег. № 1128 от 19.10.2010 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по горите, наложил на Поюков за нарушение на чл. 8 ЗПУКИ, административно наказание глоба в размер на 5 000,00 лв. и върнал делото на Административен съд, София град, за ново разглеждане и произнасяне по прилагане на мерките по чл. 33, ал. 2 и 3 ЗПУКИ.

1. По делото ответникът представил доклад, изх. № ИАГ-3253 от 18.10.2010 г., за извършена за периода 6.10.2010 г. - 8.10.2010 г. проверка в Държавно ловно стопанство "Дикчан"; протокол от 8.10.2010 г. за извършена в Държавно ловно стопанство "Дикчан" проверка и доклад, изх. № 2300 от 12.10.2010 г. до изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по горите.

1. По искане на ответника съдът допуснал съдебна експертиза със задача да определи размера на облагата с оглед на разликата между определените от Поюков продажни цени, съответно сключени договори с Пламен Светлозаров, действащ като едноличен търговец с фирма "Пламен Светлозаров", и цената на същите асортименти дървесина в съседни стопанства за същия период. Експертизата установила, че Пламен Светлозаров, действащ като едноличен търговец, заплащал закупената от Държавно ловно стопанство "Дикчан" дървесина на цени еднакви или по-високи от цените, на които други търговци са закупували дървесина. Заключението на експертизата не е оспорено от страните по делото и е прието от съда.

1. По делото ответникът представил два броя служебни бележки, в които посочил полученото за периода 1.01.2009 г. - 8.10.2010 г. възнаграждение от Поюков по договора за управление - 19 795,39 лв.

При така установените по делото факти и задължителното за съда решение на Върховния административен съд, с което е установено, че Поюков в периода 1.01.2009 г. - 8.10.2010 г. реализирал конфликт на интереси, съдът приел от правна страна, че по делото не е установено Поюков или свързано с него лице да е получило материална облага, за да може нейната равностойност да се присъди в полза на държавата. С оглед на това направил извод за неприложимост на разпоредбата на чл. 33, ал. 3 ЗПУКИ. Приел, че са налице представките на чл. 33, ал. 2 ЗПУКИ и въз основа на това направил извод за отнемане в полза на държавата на полученото от Поюков възнаграждение по правоотношението като директор на Държавното ловно стопанство "Дикчан". При така приетото от фактическа и правна страна съдът отнел в полза на държавата сумата от 19 795,39 лв. получена от Поюков като възнаграждение по договор за управление на Държавно ловно стопанство "Дикчан".

Изводът на съда е неправилен.

Безспорно е, че чрез разпоредбите на чл. 33, ал. 2 и 3 ЗПУКИ законодателят цели да премахне неблагоприятните за обществото последици от установения конфликт на интереси. Възстановяването на правното положение, съществувало преди извършването от лицето, което заема публична длъжност, на действие при конфликт на интереси, е част от политиката на държавата, чрез която тя цели да гарантира изпълнение на задълженията на лицата, които заемат публична длъжност, при условията на чл. 4, ал. 1 ЗПУКИ, т.е. в интерес на обществото, честно, почтено, отговорно и безпристрастно. Логиката на установените с чл. 33, ал. 2 и 3 ЗПУКИ правни последици е да не се допусне получаване в частен интерес на облага в резултат на действие, извършено при условията на конфликт на интереси. За да гарантира постигането на тази цел, законодателят е формулирал в чл. 33, ал. 2 и 3 ЗПУКИ правомощието на компетентния орган - до влизане в сила на изменението на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, публикувано в Държавен вестник, бр. 97 от 10.12.2010 г., в сила от 1.04.2011 г., това е Върховният административен съд, а след това - председателят на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, да отнема в полза на държавата или на общината възнаграждението, получено от правоотношението или деянието, породило конфликт на интереси, и материалната облага, получената от лицето, заемащо публична длъжност, или от свързано с него лице.

По делото съдът приел, че не е установено получаването на материална облага, поради което не приложил мярката по чл. 33, ал. 3 ЗПУКИ. В тази част съдебното решение не е обжалвано и е влязло в сила, поради което касационната инстанция не може да се произнася. С оглед на това спорът по делото е само досежно постановеното от съда отнемане на възнаграждение по реда на чл. 33, ал. 2 ЗПУКИ.

Съдът приел, че възнаграждението по смисъла на чл. 33, ал. 2 ЗПУКИ е получаваното от лицето, заемащо публична длъжност, възнаграждение по правоотношението, по което се осъществява дейността на публичната длъжност. Така извършеното от съда тълкуване и прилагане на чл. 33, ал. 2 ЗПУКИ е неправилно.

Разпоредбата на чл. 33, ал. 2 гласи: "Възнаграждението, получено от правоотношението или деянието, породило конфликт на интереси за периода, през който конфликтът на интереси е бил укрит, се отнема в полза на държавата. "

Анализът на правната норма сочи следното:

Първо, нормата установява една от предвидените в чл. 33 ЗПУКИ правни последици от установен конфликт на интереси. В алинея 1 законодателят е предвидил общата възможност за прекратяване на правоотношението, по силата на което лицето упражнява съответната публична длъжност. Алинея 3 предвижда възможността получената от всяка от страните по конфликтното правоотношение материална облага да бъде отнета в полза на държавата. Алинея 4 изрично установява публичност на влезлия в сила акт, с който се установява конфликт на интереси. Процесната алинея 2, подобно на алинея 3, установява правната възможност да бъде отнето получено възнаграждение. Следователно установената в чл. 33, ал. 2 ЗПУКИ последица, както и установените в цялата норма последици имат санкционен характер.

Второ. Санкционният характер на алинея 2 налага нейното тълкуване да бъде извършвано stricto senso.

И трето. Предмет на отнемането е възнаграждение, което законодателят не е индивидуализирал чрез получателя, а чрез вида на правоотношението, по което е получено. Това налага да се установи кое е правоотношението, по което следва да се установи получено ли е възнаграждение, за да бъде то предмет на отнемане.

Безспорно е, при липсата на изрична легална дефиниция на употребеното от законодателя понятие "възнаграждение", и с оглед на чл. 36, ал. 1 и чл. 37, ал. 1 и 2 от Указ № 833 от 24.04.1997 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, че възнаграждение е нещо, което се получава за положен труд, извършена работа, отплата, благодарност за направено добро (виж Български тълковен речник, Наука и изкуство, София, 2008, с. 119).

Според чл. 33, ал. 2 ЗПУКИ това възнаграждение е получено от правоотношението или деянието, породило конфликт на интереси. Правоотношението или деянието, породило конфликт на интереси, не е правоотношението, по което лицето, заемащо публична длъжност, я изпълнява. В случая правоотношението, по силата на което касаторът изпълнява заеманата от него публична длъжност, е възникнало много преди периода, в който е установен конфликт на интереси - договорът за управление е сключен на 7.05.2008 г. Страни по това правоотношение са държавата, в лицето на органа по назначаването, и лицето, което изпълнява публичната длъжност. Само по себе си това правоотношение не поражда конфликт на интереси за лицето, което се назначава на публичната длъжност, а и не би могло да породи такъв, тъй като не това лице реализира власт при собственото си наемане. Правоотношението, което поражда конфликт на интереси, е това, което води до частен интерес по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ, който може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията или задълженията по служба на лицето, което изпълнява публичната длъжност.

В случая правоотношението, което е породило конфликт на интереси, е това по което касаторът, като лице, което заема публична длъжност, е сключил договор със свързано по смисъла на § 1, т. 1 ЗПУКИ лице. Именно това е правоотношението, което поражда конфликт на интереси. Ако това правоотношение не беше възникнало, правоотношението, по което касаторът изпълнява заеманата публична длъжност не може само по себе си да породи конфликт на интереси. Без да се породи това второ правоотношение, което да се намеси в съществуващото правоотношение по изпълнение на публичната длъжност, конфликтът на интереси в случая не би могъл да възникне. Следователно конфликтуващото правоотношение, това, което поражда конфликта на интереси, е не правоотношението по изпълнение на публичната длъжност, а това по сключените договори със свързаното лице.

Като приел, че правоотношението, което поражда конфликт на интереси, е правоотношението, по което касаторът изпълнява заеманата от него публична длъжност, съдът неправилно тълкувал и приложил материалния закон. Това негово тълкуване е в пряко противоречие и с чл. 16 и 48, ал. 1 и 5 от Конституцията. Член 16 от Конституцията установява основно конституционно начало, че трудът се гарантира и защитава от закона. Той "изразява значимостта му на условие за нормално и достойно човешко съществуване, предпоставка за удовлетворяване на естествени човешки потребности." - решение № 14 от 23.11.2000 г. на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 12/2000 г. И макар посоченото решение на Конституционния съд да е постановено по повод на искане за обявяване на противоконституционност на законова норма, която има пряко отношение към трудовото възнаграждение, даденото в него тълкуване на съдържанието и значението на конституционната норма, която с оглед на чл. 5, ал. 2 от Конституцията има непосредствено действие, е задължително.

Конституционният съд приема, че "систематичното изнасяне на този принцип сред основните конституционни начала изразява значимостта му на условие за нормално и достойно човешко съществуване, предпоставка за удовлетворявате на естествените човешки потребности. В съвременните условия основна цел на почти всеки труд е получаването на трудово възнаграждение, което е от първостепенна, може да се каже биологическа, важност за отделния човек. За това правото на "минимално трудово възнаграждение" е посочено изрично сред основните права на гражданите - чл. 48, ал. 5 от Конституцията." Наред с това Конституционният съд изрично сочи, че "интересите на обществото не могат да служат като основание за ограничаване на основни конституционни права дори на един отделен гражданин (изключенията от това правило са изброени изчерпателно и изрично в чл. 57, ал. 3 от Конституцията)."

Видно от изложеното конституционните норми и даденото им от Конституционния съд тълкуване, както и визираното в чл. 46, ал. 1 от Закона за нормативните актове задължение за тълкуване на разпоредбите на нормативния акт в съответствие с целта на тълкувания акт и на основните начала на правото, не дават основание да се приеме за правилно даденото от съда тълкуване на чл. 33, ал. 2 ЗПУКИ. Пораждащото конфликт на интереси правоотношение е не това, по което лицето упражнява публична длъжност по смисъла на чл. 3 ЗПУКИ, а това, което води до частен интерес по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ. Правоотношението, по което лицето упражнява публичната длъжност е правомерно възникнало и правомерно съществуващо правоотношение, а правоотношението, което води до частен интерес е това, което намесвайки се, вмъквайки се във вече съществуващото правомерно правоотношение по упражняване на публичната длъжност, поражда конфликт.

С оглед на това не възнаграждението, получено по правоотношението, по което касаторът изпълнява публичната длъжност, подлежи на отнемане, а възнаграждението, получено от лицето, което заема публична длъжност, по конфликтуващото правоотношение. Противното би довело до лишаване от основно човешко право, каквото е правото на минимално трудово възнаграждение по смисъла на чл. 148, ал. 5 от Конституцията, а съгласно чл. 57, ал. 1 от Конституцията основните права са неотменими. Разбира се, чл. 57, ал. 2 от Конституцията забранява злоупотребата с права, както и тяхното упражняване, ако то накърнява правата или законните интереси на други, но при конфликт на интереси злоупотребата не е с основното право, а с предоставената от държавата на лицето, което упражнява публичната длъжност, власт.

Поради изложеното постановеното от първоинстанционния съд отнемане на полученото възнаграждение по договора за управление се явява неправилно, постановено в нарушение на материалния закон.

Касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение е постановено при допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила. В подкрепа на това отменително основание сочи извършената от съда няколкократна отмяна на хода по същество, даването на указания на ответника и на трето, неучастващо по делото лице, да представят доказателства, както и ненапътването на страните по делото при събиране на доказателства, а изземване на техните задължения. Тези доводи на касатора са неоснователни. Преди всичко следва да се посочи, че съдът не е ограничен във възможността да отменя определението си за даване на ход по същество и да продължи съдебното дирене. Основната цел на съдебното производство е установяването на истината и това е задължение на съда, което следва пряко от чл. 121, ал. 2 от Конституцията. Именно за да може да установи истината, законодателят е предоставил на съда възможността - чл. 253 ГПК във вр. с чл. 144 АПК, да отменя определението си за даване на ход на делото по същество и да възобновява съдебното дирене. Колко пъти ще стори това съдът няма отношение към правилността на съдебния акт. Разбира се съдът е длъжен да осъществи правосъдната си компетентност при максимално възможна бързина, но това не трябва да става за сметка на установяването на истината. Не максималната бързина, а установяването на истината в разумен срок е конституционното изискване за реализиране на правораздавателната власт на съда.

Неоснователен е и доводът на касатора за съществено нарушение на съдопроизводствените правила изразяващо се в дадени няколкократно указания на ответника да представи доказателства. Соченото от касатора не само че не е нарушение на съдопроизводствените правила, но е и пряко тяхно изпълнение. Съгласно чл. 171, ал. 4 АПК съдът е длъжен да укаже на страните, че за някои обстоятелства от значение за делото не сочат доказателства. Неизпълнението на това негово задължение винаги е съществено нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като пряко рефлектира върху доказването и следователно върху установяването на истината. С оглед на това доводът на касатора за дадените няколкократно указания на ответника, които довели до нарушаване на принципа на състезателността, е неоснователен.

Неоснователен е доводът на касатора, че съдът иззел задълженията на страните по събиране на доказателства и сам събирал такива. Видно от доказателствата по делото съдът много прецизно установил фактите по делото, както и тези, които ответникът, с оглед на принципа за разпределение на доказателствената тежест - чл. 170, ал. 1 АПК, не доказал, и в изпълнение на задълженията си по чл. 171, ал. 4 АПК му дал подробни указания за фактите и обстоятелствата от значение за делото, за които по делото не са ангажирани доказателства. Това не е изземване на задълженията на страните по делото, а изпълнение на законово определените задължения на съда.

Неоснователно е и твърдението на касатора за необоснованост на обжалваното съдебно решение. В случая, видно от мотивите на обжалваното решение, съдът подробно обосновал фактическите си и правни изводи. Неправилността на съдебното решение не е поради необоснованост, т.е. поради допуснати от съда грешки, които водят до неистинност на фактическите му констатации, а поради неправилно тълкуване и приложение на материалния закон.

Що се отнася до доводите на касатора свързани с наличието на частен интерес по смисъла на чл. 2, ал. 2 ЗПУКИ и в тази връзка с наличието на конфликт на интереси касационната инстанция, с оглед на влязлото в сила съдебно решение № 12841 от 11.10.2011 г. на Върховния административен съд, не може да ги обсъжда.

С оглед на горното обжалваното съдебно решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. В хода на съдебното производство съдът не е допуснал нарушение на съдопроизводствените правила и актът му не е необоснован, поради което и с оглед на чл. 222, ал. 1 АПК касационният съд следва да реши делото по същество. От събраните по делото доказателства е видно, че касаторът не е получил възнаграждение по правоотношението, което е породило конфликт на интереси, в рамките на установения период на укриване на конфликта, поради което не е налице обект на отнемане по смисъла на чл. 33, ал. 2 ЗПУКИ. С оглед на това съдът следва, вместо отмененото съдебно решение, да постанови друго, с което да постанови неприложение на чл. 33, ал. 2 ЗПУКИ.

Страните по делото не са поискали присъждане на направените разноски, поради което съдът не следва да се произнася по дължимостта им.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд