Решение № 11289 от 22.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 296/2019 г.

Решение № 11289 от 22.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 296/2019 г., V о., докладчик председателят Милка Панчева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Национална агенция за приходите (НАП), подадена чрез процесуалния му представител юрисконсулт Е. Еленова, срещу решение № 2198 от 15 ноември 2018 година, постановено по адм. дело № 1822/2018 година по описа на Административен съд – Варна, с което е отменена заповед № 35-1452/25 май 2018 година на Изпълнителния директор на НАП – София. В касационната жалба се поддържат оплаквания за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Развиват се подробни съображения в подкрепа на твърдяното касационно основание. Твърди се, че длъжността заемана от С. Стойчев не е запазена като система от функции, задачи и отговорности. Иска отмяна на оспореното решение и в частта на присъдените разноски. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. Ответникът - С. Стойчев, чрез процесуалния му представител адвокат Д. Русева, оспорва касационната жалба и моли съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Производството пред Административен съд – Варна е образувано по жалба на С. Стойчев срещу заповед № 35-1452/25 май 2018 година на Изпълнителния директор на НАП - София, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) поради съкращаване на длъжността, е прекратено служебното правоотношение на С. Стойчев, заемащ длъжността "Главен инспектор по приходите в ТД на НАП – Варна, дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", изнесено работно място (ИРМ) - Търговище, считано от 05 юни 2018 година. Съдът е приел, че в конкретния случай не е налице намаляване на общата щатна численост на длъжностите, както в ТД на НАП - Варна, така и в ЦУ на НАП, а напротив е налице увеличение на щатната численост на ЦУ на НАП съгласно Постановление № 309/20 декември 2017 година на Министерски съвет и то с 200 щатни бройки. Приел е, че функциите на съкратените длъжности "Главен инспектор по проходите" в отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП - Варна са прехвърлени в отдел "Оперативни дейности" - Варна, сектор "Мобилни групи", дирекция "Оперативни дейности", главна дирекция "Фискален контрол" при ЦУ на НАП, поради което не е възможно да се обоснове извод, че е извършено реално съкращаване на длъжността "Главен инспектор по приходите" в сектор "Оперативни проверки" ТД на НАП - Варна. Съдът е сравнил длъжностните характеристики на "Главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки", дирекция "Контрол" в ТД НАП - Варна и "Главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни дейности", сектор "Мобилни групи", главна дирекция "Фискален контрол", ЦУ на НАП и е приел, че основната трудова функция за двете длъжности съвпадат, не е налице премахване на длъжността като система от функции, задачи и отговорности. Освен това в отдел "Оперативни дейности" при ЦУ НАП е налице увеличаване на числеността на отдела с 27 бр. и няма намаляване на числеността и в ТД на НАП. Съдът е приел, че е налице неспазване на принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, както и че в случая е приложима разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл, според която при преобразуване на администрацията в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, служебното правоотношение с държавния служител не се прекратява. Закриването на администрацията, в която е бил назначен жалбоподателят, в структурата на ТД на НАП - Варна и преминаването на длъжностите в структурата на ЦУ на НАП - София, налага извод според съда, че в конкретния казус не е налице съкращаване на длъжността по смисъла чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и е налице основание за отмяна на заповедта, като незаконосъобразна. Решението е неправилно. Главният инспектор по приходите, съгласно чл. 7, ал. 1, т. 4 от ЗНАП, е орган по приходите на Национална агенция по приходите, наред с изпълнителния директор и неговите заместници; териториалните директори и техните заместници; директорите на дирекции, началниците на отдели и сектори и служителите, заемащи длъжност "държавен експерт по приходите", "държавен инспектор по приходите", "старши експерт по приходите", "експерт по приходите", "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" като правомощията са подчинени на функциите и правомощията на агенцията, посочени изрично в чл. 3 от ЗНАП. Поради това като орган по приходите главният инспектор по приходите не може да бъде премахнат по реда на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. "Държавен инспектор по приходите в Националната агенция за приходите" е посочен като длъжност в администрацията в т. 80 от Класификатора на длъжностите в администрацията. Като нормативно определена позиция длъжността е запазена. Спорният момент е дали е продължила да съществува като система от функции, задължения и изисквания и критерии за заемането й, утвърдени с длъжностна характеристика. С. Стойчев е заемал длъжността "Главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" в Дирекция "Контрол" на ТД на НАП - Варна с ИРМ - град Търговище. В дирекция "Контрол" в ТД на НАП съществуват и отдели "Проверки", "Ревизии", "Селекция" с определена цел във функционалната характеристика на дирекцията, ефективен и ефикасен данъчно-осигурителен контрол, целящ намаляване на рисковете от неспазване на данъчното и осигурителното законодателство и противодействие на данъчните и осигурителните измами. Органите по приходите осъществяват в отдел "Проверки" проверки за прихващане или възстановяване на надвнесени суми, възстановяване на надвнесени ДДС на дипломатически представителства, консулства, членове на техния персонал, по възстановяване на ДДС на чуждестранни ЮЛ, за установяване на факти и обстоятелства, за издаване на удостоверения за платени данъци на чуждестранни лица, за наличие прилагане на СИДДО, за поправка на ОФГ, за установяване на основание за ползване на режим по чл. 173 от ЗДДС, по спазване на приложимо законодателство, за установяване на публични вземания по АПК, събиране на доказателства и доказателствени средства чрез проверки по делегация или насрещни проверки, установяване на административни нарушения, идентифициране на стопански рискове и други изрично посочени. Отдел "Оперативни проверки" осъществява данъчно-осигурителен контрол чрез оперативни проверки за установяване и наблюдение на оборотите в търговските обекти, проверки за спазване на осигурителното законодателство, за установяване на налични активи, за спазване на валутното законодателство. Следователно функциите на отделите на дирекция "Контрол" в ТД на НАП, макар и подчинени на общата функция на дирекцията са разпределени, а това обуславя и различни преки задължения и дейности по длъжностната характеристика на длъжностите в съответните отдели. Длъжностната характеристика на длъжността "инспектор по приходите, старши инспектор по приходите и главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП е приложена на л. 51 от делото и същата показва разлики с длъжностната характеристика на инспектор по приходите, старши инспектор по приходите и главен инспектор по приходите" в отдел "Проверки" в ТД на НАП. Същите са налице както в областите на дейност, така и в преките задължения и планиране на работата и вземане на решения. Инспекторите по приходите в отдел "Оперативни проверки" планират собствената си работа изцяло и вземат решения във връзка с организиране на дейността си, докато инспектор по приходите в отдел "Проверки" макар да планира работата си изцяло, взема самостоятелни решения само относно мотивирането на издавания от него акт и доказателствата, които събира в хода на проверката. Следователно закриването на целия отдел "Оперативни проверки" в дирекция "Контрол" в ТД на НАП обосновава извод, че като система от функции и задачи длъжността не съвпада с тази на главен инспектор по приходите в отдел "Проверки" при ТД на НАП. Видно от длъжностно разписание на ТД на НАП - Варна към 01 май 2018 година, одобрено със заповед № ЗЦУ-560/23 април 2018 година на ИД на НАП - л. 58, числеността на администрацията на ТД-НАП-Варна е 1146 бр. По делото са приложени поименни разписания на длъжностите на ТД на НАП - Варна от 05 юни 2018 година и 01 юли 2017 година. Видно е, че към 01 юли 2017 година числеността на администрацията на ТД НАП - Варна е общо 1179 бр. Главен инспектор по приходите - ИРМ Търговище, отдел "Оперативни проверки" са 1 бр. (заета), а гл. инспектори по приходите ИРМ - Търговище отдел "Проверки" в ТД НАП – Варна са 1 бр. (заета). Според поименно щатно разписание на ТД на НАП - Варна от 05 юни 2018 г. общо числеността на администрацията е 1146 бр., т. е. има намаляване на администрацията. Главен инспектор по приходите отдел "Проверки", дирекция "Контрол" при ТД НАП - Варна ИРМ - Търговище са 1 бр., като отдел "Оперативни проверки" към ТД на НАП - Варна не съществува. Следователно дори да се приемеше за вярно посоченото от административния съд, че има запазване на длъжността поради съвпадане на задължения и дейности, то отново се налага извод за реално съкращаване на щата и спазване на принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК поради намаляване на числеността на администрацията в ТД - НАП и преструктурирането й по начин, който да позволява осъществяване на дейност за извършване на проверки от инспектори по приходите с по-малко на брой служители в ИРМ - Търговище. Необосновано съдът е приел, че няма съкращаване в щата поради пълно съвпадане на система от функции, задачи и изисквания на длъжността "Главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" в дирекция "Контрол" при ТД на НАП-Варна и в отдел "Оперативни дейности", дирекция "Оперативни дейности", главна дирекция "Фискален контрол", ЦУ на НАП. По целесъобразност и с оглед постигане на публично заявена цел за издигане имиджа на агенцията чрез препятстване на възможностите за корупционни практики е одобрено от Управителния съвет (УС) на НАП изменение в организационно управленската структура на ЦУ на НАП и ТД на НАП София, Пловдив, Бургас, Варна и В. Търново с решение № РМФ-21/23 март 2018 година на УС на НАП, считано от 01 април 2018 година и с Решение № РМФ-67/22 април 2018 година. Организационно управляваната структура е съвкупност от отделни елементи, които са йерархично подредени и взаимодействат помежду си за реализиране на поставената цел, като целта е ефективност на структурата. В случая мотивите за изменението са в предложението на Изпълнителния директор на НАП от 28 декември 2017 година до УС на НАП – (л. 121), за преобразуване на дирекция "Фискален контрол", функционираща от 2014 година и с одобрена функционална характеристика от 15 април 2014 година (л. 103), в главна дирекция "Фискален контрол" с две дирекции – "Анализ и последващ контрол" и "Оперативни дейности" с пет отдела с изнесено работно място в петте дирекции на НАП и подобряване по този начин на непосредствения контрол, по-добро разпределяне на задълженията, правата и задълженията в главна дирекция "Фискален контрол", подчинени на задачата за предотвратяване на злоупотребата с ДДС чрез ефективен контрол върху движение на стоките с висок фискален риск. Поради това в длъжностната характеристика на "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите", "главен инспектор по приходите" в сектор "ГКПП" и "Мобилни групи" в отдел "Оперативни дейности", дирекция "Оперативни дейности", главна дирекция "Оперативни дейности" в преките задължения е включено и извършване на проверки и оперативни проверки в търговски обекти по смисъла на § 1, т. 41 от Допълнителните разпоредби на ЗДДС при подчиняване обаче на целта на дирекцията за контрол върху движението на стоките с висок фискален риск. Увеличаване обема на дейността има за последица повишаване на броя на служители в сектор "Мобилни групи" и "ГКПП". От данните по делото е видно, че при съпоставка от длъжностно разписание от 01 февруари 2018 година и 10 април 2018 година на ЦУ на НАП, администрацията на Главна дирекция "Фискален контрол" от 654 бр. се увеличава на 824 бр., на дирекция "Оперативни дейности" от 635 бр. на 802 бр., а на отдел "Оперативни дейности" - Варна от 135 бр. на 156 бр. Възлагането обаче на работата на посочените по-горе длъжности става само от съответния ръководител на екипа, като е определена ниска степен на собствена преценка при планиране на работата, което е видно от приложената длъжностна характеристика. Поради това необосновано съдът е приел, че е налице пълно съвпадане на система от функции, задължения и изисквания между длъжността "Главен инспектор по приходите" в дирекция "Контрол" при ТД на НАП и в отдел "Оперативни дейности", главна дирекция "Фискален контрол", дирекция "Оперативни дейности", ЦУ на НАП. Затова и увеличената численост на инспектори по приходите в отдел "Оперативни дейности", главна дирекция "Фискален контрол", дирекция "Оперативни дейности" към главна дирекция към ЦУ на НАП с цел увеличаване на дейността по контрол върху движението на стоките с висок фискален риск няма отношение към съкращаването на щата в дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки" при ТД на НАП - Варна. Органът по назначаване няма задължение да преназначава в друга дирекция служителя, чиято длъжност съкращава. Не е допуснато нарушение и на чл. 6 от АПК. По делото е приложено на л. 162 писмо до директорите на ТД на НАП изх. № 19-00-67/19 април 2018 година на Изпълнителния директор на НАП относно предоставената възможност на служителите от отдел "Оперативни проверки" да докажат потенциала си в конкурсите за главна дирекция "Фискален контрол" и други структурни звена в обхвата на съответната ТД на НАП чрез тест за установяване на ниво на професионални знания. След 01 май 2018 година на всички служители от закривания отдел е наредено да се връчат едномесечни предизвестия, в рамките на което предизвестие, служителите, успешно издържали конкурентните подбори да бъдат преназначени. Следователно за случая е относимо, че е имало обективно съществуваща, създадена от органа по назначаване процедура за конкурентен подбор и възможност за участие в същата преди прекратяване на служебното правоотношение. Не е налице нарушение и на чл. 87а от ЗДСл. Забраната на чл. 87а от ЗДСл да не се прекратява служебно правоотношение при преобразуване на администрацията, при преминаване на дейност от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, има отношение към чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, но не и към т. 2, какъвто е настоящия случай. Същата има за цел запазване нормалното функциониране на администрацията по смисъла на чл. 36 от Закона за администрацията при промяна на организационната й форма. Под "администрация" следва да се разбира администрацията на цялата НАП, а не на нейно структурно звено. Когато обаче е налице промяна в организацията на администрацията чрез преструктурирането й посредством откриване и закриване на структурни звена, увеличаване и намаляване на щатни бройки, разпоредбата на чл. 87а от ЗДС е неприложима. Предвид изложеното следва да се приеме, че съкращаването е реално и е осъществен фактическия състав по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В случая е спазена и целта на закона. Съкращението е следствие от премахването на всички длъжности в закритите отдели "Оперативни проверки" във всички ТД на НАП, което е насочено към повишаване ефективността на администрацията. Служебното правоотношение не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с цел оптимизиране на дейността на НАП. Предвид изложеното обжалваното съдебно решение следва да се отмени като незаконосъобразно, включително и в частта на присъдените на ответника разноски и да се постанови друго по съществото на спора, с което да се отхвърли подадената от С. Стойчев жалба срещу заповед № 35-1452/25 май 2018 година на Изпълнителния директор на НАП – София. При този изход на делото основателно е искането на процесуалния представител на касатора за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, което съдът определя на сумата от 100, 00 лева. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение