Решение № 8479 от 8.7.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5151/2024 г.

Производството е по чл.208 чл.228 от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба, подадена от Лес Комерс ЕООД срещу решение 418 от 08.02.2024г., постановено от Административен съд Благоевград по адм.д. 616/2023г. С касационната жалба са изложени доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушение на процесуалните правила и необосновано касационни отменителни основания по чл.209, т.3 от АПК. Направено е искане за отмяна на обжалваното решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на административния съд. Алтернативно е направено искане след отмяна на съдебното решение да се постанови решение по същество на спора, с което да се отмени оспореното решение за налагане на финансова корекция. Ответникът изпълнителния директора на държавен фонд Земеделие не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба, поради което предлага обжалваното решение, като правилно да бъде оставено в сила. Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл.211, ал.1 от АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което разглеждането на жалбата е процесуално допустимо. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. Производството пред административния съд е образувано във връзка с оспорване на решение 01/312/02947/3/01/04/03 за налагане на финансова корекция с изх. 01-6500/8352/#16/29.03.2023 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", с което на на основание чл. 20а, ал. 2 и чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП, чл. 46, ал. 1 и ал. 2 във вр. чл. 16, ал. 2 и чл. 2 от Наредба 29/11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода /ПРСР/ 2007- 2013 г. и чл. 70, ал. 1, т. 7 във вр. чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ и на основание т. 30 от Правилата за определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и ал. 7 от ЗПЗП е определена финансова корекция в размер на 25 151. 43 лв. от предоставената финансова помощ по Договор 01/312/02947/07.10.2014 г. по мярка 312 от ПРСР 2007- 2013 г., сключен с бенефициер ЕТ С. С. З., чиито правоприемник е касационният жалбоподател Лес Комерс ЕООД. Съдът е отхвърлил оспорването. За да стигне до правен извод за законосъобразност на оспореното решение, съдът приема, че оспореният акт е постановен в предвидената от закона форма и при спазване на нормативно установените изисквания за неговото съдържание. Посочено е както правното основание за издаване на оспореното решение и за упражненото административно правомощие по чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕФСУ, така и възприетите от решаващия орган като релевантни факти и обстоятелства, обосноваващи наличието на законово регламентираната материалноправна предпоставка по чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕФСУ - неизпълнение на одобрени индикатори - неизпълнение на залегнали в одобрения с договора за подпомагане бизнесплан приходи от субсидираната дейност. Посочено е и по какъв начин и на какво основание е определен размерът на следващата се финансова корекция за неизпълнения одобрен индикатор, поради което съдът приема, че е спазено както изискването по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, така и изискването на чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ за определяне на финансовата корекция по основание и размер с мотивирано решение. Съдът е приел, че оспореното решение е материално законосъобразно, тъй като заложените в бизнесплана показатели са индикатори за изпълнение на одобрения проект, като неизпълнението на показателите, обуславящи предоставянето на безвъзмездната финансова помощ по мерки от ПРСР, включително постигането на приходите от подпомаганата дейност, представлява неизпълнение на одобрени индикатори по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕФСУ, и съставлява основание за извършване на финансова корекция. По доводите на оспорващата страна, че въпреки непостигане в пълен обем на посочените в бизнесплана приходи от субсидираната дейност е налице икономическа жизнеспособност на инвестицията, съдът приема, че заявената инвестиция е изпълнена къщите за гости са изградени, закупено е за тях необходимото оборудване и обзавеждане, функционират по предназначение, като през целия период от изграждането им, има реализирани нощувки и съответни приходи, но при условие, че изпълнението за всички проверявани финансови години /2016, 2017 и 2018 г. / е под 50 % и над 20 % от заложените приходи, не може да се приеме, че се касае за несъществени несъответствия при изпълнението на бизнесплана, които да не се отразяват на икономическа жизнеспособност на инвестицията по дефиницията на т. 6 от ДР на Наредба 29/2008 г., като една от целите на мярка 312 от ПРСР 2007 2013 г. Във връзка с възраженията на оспорващата страна, съдът приема, че не е изтекла давността за образуване на административното производство. По този довод съдът приема, че е налице продължаваща нередност" по смисъла на чл. 3, § 1, ал. 2 от Регламент 2988/95 - неизпълнение на одобрени индикатори за финансовите 2016 г., 2017 г. и 2018 г., като давностният срок следва да започне да тече от 01.01.2019 г. Административното производство за извършване на финансова корекция е образувано на 29.11.2022 г. с изпратеното на бенефициера уведомително писмо по чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, т. е. в рамките на давностния срок чл. 3, § 1, ал. 1 от Регламент 2988/95, като образуването на това производство, представлява предприето от компетентния орган действие по чл. 3, § 1, ал. 3 от Регламента, прекъсващо давностния срок. Следователно към датата на издаване на решението по чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ за определяне по основание и размер на извършваната финансова корекция - 29.03.2023 г., предвиденият давностен срок по смисъла на чл. 3, § 1, ал. 1 от Регламент 2988/95, не е изтекъл. По възраженията за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, съдът приема, че противно на поддържаното от оспорващия, няма процесуална пречка, констатациите от извършената проверка на място през 2019 г. и от извършените допълнителни административни проверки от ДФЗ РА, които констатации са били основание за образуване и провеждане на административното производство по издаването на отменения АУПДВ, да бъдат възприети и като основание за проведеното производство по реда на ЗУСЕФСУ и съответно за обосноваване наличието на основанието по чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕФСУ за определяне на финансова корекция. В заключение съдът приема, че оспореното решение на изпълнителния директор на ДФЗ, като издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, постановено в съответствие и при правилно приложение на материалния закон, при спазване на административнопроизводствените правила, и съобразено с целта на закона, е законосъобразно, поради което подадената жалба е отхвърлена. Обжалваното решение е правилно. При постановяването му не са допуснати релевираните нарушения. Първоинстанционният съд, при правилно установена фактическа обстановка, е извел обосновани и в съответствие с приложимия материален закон изводи за законосъобразност на оспорвания административен акт. Поддържаните касационни възражения са идентични с оплакванията и защитната теза на жалбоподателя пред първата инстанция, като същите правилно са отхвърлени. Настоящата касационна съдебна инстанция намира, че същите са изследвани и обсъдени мотивирано, при правилно разпределяне на доказателствената тежест относно установяването на съществуването на фактическите основания за издаването на оспорения административен акт и изпълнението на нормативните изисквания за постановяването му. Не са налице касационните основания по чл. 209, т. 3 от АПК по отношение на обжалваното решение. Съдът се е произнесъл по твърденията на жалбоподателя, спазвайки съдопроизводствените правила, правилно е приложил материалния закон и решението е обосновано. Правилно е прието за неоснователно оспорването на решението за налагане на финансова корекция, като с оглед на тъждествените оплакванията в жалбите пред двете съдебни инстанции и непосочването на конкретен касационен порок на съдебното решение са налице основания касационната инстанция да препрати към мотивите на първоинстанционния съд, чл. 221, aл. 2, изр. второ от АПК. Неоснователен е доводът за допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, поради недопускане на експертиза по поставени от оспорващото дружество въпроси касаещи приходи от субсидираната дейност за периода от 2019г. до 2022г. Правилно съдът е отказал да допусне поставените въпроси, тъй като излизат извън предмета на доказване в производството. Наложената финансова корекция е за неизпълнение на приходите по бизнесплана за три финансови години 2016г., 2017г. и 2018г., поради което релевантния предмет на доказване в производството е относим към тези три години. При констатираното неизпълнение на заложените приходи от субсидираната дейност без значение за спора е установяване на приходи за период извън този, за който е наложена финансовата корекция. Неоснователни са оплакванията на касатора за изтекла погасителна давност за налагане на финансова корекция, вкл. че установеното неизпълнение на бизнес плана не било продължаваща нередност, както и че неизпълнението на заложените в бизнес плана финансови параметри следвало да води до липса на икономическа жизнеспособност, която не е установена при проверката, по следните съображения: С касационната жалба се твърди, че в случая не са налице всички елементите на фактическия състав на определението за нередност. Според легалната дефиниция на чл.2, т.36 на Регламент (ЕС) 1303/2013 на ЕП и на Съвета от 17.12.2013 г. нередност означава всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. Допуснатите от ползвателя на помощта бездействия са довели до нарушение на разпоредбите на относимите наредби и договора за отпускане на финансова помощ, което от своя страна води до икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите на чл.2 от Наредба 29/2008г. В случая безспорно е установено неизпълнение на финансовите показатели на одобрения бизнес план, като средният процент на изпълнение за трите години е 36,32%. Следва да се посочи, че нито националното законодателство, нито законодателството на Съюза, и в частност Регламент 1083/2016г., поставят като изискване единствено наличието на реална вреда. Нередност може да съществува и тогава, когато е налице възможност за нанасянето на вреда на общия бюджет, като няма изискване да се докаже наличието на точно финансово изражение. Това разбиране на разпоредбата на чл.2, т.7 от Регламент 1083/2006г. следва от буквалното езиково тълкуване, което не оставя никакво съмнение за тази възможност има или би могло да има. Следователно в случая са налице всички елементи от понятието за нередност. Правилно съдът е приел, че констатираното неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели представлява "продължаваща нередност" по смисъла чл. 3, § 1, ал. 2, изр. първо от Регламент 2988/95 и срокът за давност започва да тече от датата, на която нередността е прекратена. Само за изчерпателност на мотивите на окончателния съдебен акт може да се посочи решение на СЕС от 11 януари 2007 г. по дело С-279/05, съгласно което по смисъла на чл. 3, § 1, ал. 2 от Регламент 2988/95 нередността е продължаваща или повторно извършена, когато тя е допусната от оператор от Съюза, който извлича икономическа изгода от съвкупност от сходни операции, които нарушават една и съща разпоредба на правото на Съюза (така и в решение 5188/17.05.2023 г. по адм. д. 910/2023 г. на ВАС, четвърто отделение). Следва да се посочи въведеното за първи път легално определение на понятието "период на мониторинг" в § 1, т. 38 от Допълнителните разпоредби на ЗПЗП (обн. ДВ, бр. 102 от 2022 г., в сила от 01.01.2023 г.) - период от 5 години след последното плащане по интервенцията, в който бенефициерът е длъжен да спазва задължението за дълготрайност на операциите по интервенциите, свързани с инвестиции, като за бенефициенти, които са микро-, малки или средни предприятия, периодът е три години. Терминът съответства на § 64 от Преамбюла на Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент (ЕС) 1303/2013), според който за да се гарантира ефективност, справедливост и устойчиво въздействие на интервенцията на европейските структурни и инвестиционни фондове, следва да се предвидят разпоредби, гарантиращи дългосрочността на инвестициите в предприятията и инфраструктурата и предотвратяване използването на европейските структурни и инвестиционни фондове за неправомерни облаги. Приема се, че периодът от пет години е подходящ като минимален период, който да бъде прилаган, въпреки че в съответствие с принципа на пропорционалност е възможно един по-кратък период от три години да може да бъде обоснован, когато помощта се отнася за запазване на инвестициите или работните места, създадени от малки и средни предприятия. Според чл. 4, § 5 от същия регламент уредбата за изпълнението и използването на европейските структурни и инвестиционни фондове, и по-специално финансовите и административните ресурси, необходими за тяхната подготовка и изпълнение във връзка с мониторинга, отчитането, оценяването, управлението и контрола, спазват принципа на пропорционалност като отчитат равнището на разпределената подкрепа и общата цел за намаляване на административната тежест за органите, участващи в управлението и контрола на програмите. Разгледаното нормативно изброяване сочи, че понятието "мониторинг" не е еднозначно с понятието "контрол", вкл. Регламент (ЕС) 1303/2013, както и новият Регламент (ЕС) 2021/2116 на Европейския парламент и на Съвета от 02.12.2021 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕС) 1306/2013, в сила от 01.01.2023 г. (Регламент (ЕС) 2021/2116), съгласно които значението на понятието "мониторинг", по необходимост възприето и от българския законодател, е на проследяване, наблюдение, съпровождане при изпълнението на договора. В нито един от приложимите в разглежданата материя европейски и национални нормативни актове не е въведен краен срок или каквото и да било друго времево ограничение относно извършваните от съответния компетентен орган проверки за изпълнението на сключените договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по линия на европейските фондове и в частност на ЕЗФРСР, още по-малко - ограничение, свързано с времетраенето на периода на мониторинг. Единствената предпоставка, при това относима не конкретно към крайните срокове за осъществяване на проверки по договорите за безвъзмездна финансова помощ, а въобще към възможността на органа да потърси възстановяване на недължимо платената финансова помощ, вкл. извършването на проверки, е въведеният в чл. 3, § 1 от Регламент (ЕО) 2988/95 на Съвета четиригодишен срок на давност относно защитата на финансовите интереси на Европейския съюз. В този смисъл практиката на Върховния административен съд приема, че независимо дали мониторинговият период е изтекъл и по аргумент от чл. 27, ал. 3 от ЗПЗП, административният орган е компетентен да извърши необходимите проверки, за да установи точното изпълнение в рамките на периода на мониторинг на поетите по силата на договорите за безвъзмездна финансова помощ задължения от страна на ползвателите и при констатирани нарушения - да определи размер на финансовите корекции с единственото правнозначимо за него законодателно ограничение, свързано с четиригодишния давностен срок по чл. 3, § 1 от Регламент (ЕО) 2988/95. Този извод се подкрепя от пряко приложимата в случая европейска правна уредба, чиято водеща цел, независимо от законодателните ѝ изменения през годините, е защитата на финансовите интереси на бюджета на Съюза като на държавите членки са вменени задълженията да предотвратяват, откриват и да се справят ефективно с всякакви нередности или неспазване на задълженията от страна на ползвателите на помощта, както и да вземат необходимите мерки, за да се уверят, че финансираните от фондовете трансакции са действителни и правилно извършени, като за тази цел прилага Регламент (ЕО) 2988/95 (така в § 39 от Преамбюла на Регламент (ЕС) 1306/2013, и т. 48 от Преамбюла и чл. 59 от Регламент (ЕС) 2021/2116). По тези съображения твърдението за изтекла давност не намира опора в относимата нормативна уредба и наложилата се съдебна практика. Не могат да бъда споделени касационните твърдения относно неизпълнението на заложените в бизнес плана финансови параметри. Правилен е изводът на съда, че поетите с подписването на договора ангажименти не са прогнозни, а конкретно посочени параметри за изпълнение на проекта за всяка финансова година. Настоящият състав счита, че заложените в бизнес плана параметри не са индикативни, като по отношение на приходите следва да се съобрази, че са част от бизнес плана и са носители на информацията за съответствието със задължителните условия по чл. 16, ал. 2 от Наредбата като съществена част от одобрения и финансиран проект - цялост от разходи и планирани и очаквани приходи. Именно в бизнес плана са заложени приходите от субсидираната дейност, които субсидираната инвестиция ще създаде и които са една от целите на съответните мерки 312, 311 и 41 от ПPCP 2007 2013 г. Построяването и обзавеждането на къщите за гости не е крайна цел, а е една от кумулативните предпоставки за отпускането на финансово подпомагане от ПPCP. Правилно е възприел решаващият съд изводите на административния орган, че в случая не са достигнати одобрените индикатори за приходи за 2016г., 2017г. и 2018г. Съдържанието на бизнес плана със заложените в него параметри и индикатори за изпълнение, като съвкупност от данни и предвиждания, позволяват на проверяващия орган да прецени изпълнението на нормативните изисквания за икономическа жизнеспособност. Според настоящият състав с реализирането на по-ниски от заложените приходи от дейността се засягат условията за изпълнение на инвестицията и тези, въз основа на които проектът на бенефициера е бил оценен като допустим за подпомагане, поради което и правилно първоинстанционният съд е отхвърлил тези оплаквания като неоснователни. С касационната жалба се излагат доводи, че неправилно при определяне на основанието и размера на финансовата корекция административният орган се е позовал на Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл.27, ал.6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 2013г. /Правилата/. Правилата са издадени на основание чл.27, ал.9 от ЗПЗП и определят критериите, от който административния орган се ръководи при отчитане степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение. Те касаят единствено размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ, но не и основанието за нейното налагане. С Правилата е определен единствено размерът на подлежащата на възстановяване изплатена безвъзмездна финансова помощ, поради установени нормативни и договорни нарушения при отчитане на степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение. Ето защо не може да се приеме, че правилата са материалноправна предпоставка за определяне на подлежащата на възстановяване сума. По тези доводи настоящият състав счете, че обжалваното решение е правилно. При постановяването му съдът не е допуснал релевираните с касационната жалба нарушения, които да съставляват касационни отменителни основания, поради което решението следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл.221, ал.2, предложения първо от АПК, Върховният административен съд четвърто отделение