Решение № 11956 от 19.08.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10516/2017 г.

Решение № 11956 от 19.08.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10516/2017 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на М. Василев срещу заповед № РД-15-707 от 25.07.2017 г., издадена от министъра на здравеопазването, с която е прекратено служебното му правоотношение, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител - поради съкращаване на длъжността. Жалбоподателят иска да се отмени административния акт като незаконосъобразен и претендира разноски. Ответникът – министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, изразява становище, че оспорената заповед е законосъобразна, не страда от пороците по чл. 146, т. 1 - 5 АПК и не са налице основания за отмяната й. Претендира да му бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени събраните по делото доказателства, доводите и възраженията на страните, приема за установено следното: Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна, по следните съображения. С оспорената заповед № РД-15-707 от 25.07.2017 г., издадена от министъра на здравеопазването, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на М. Василев, считано от 27.07.2017 г., за длъжността "главен експерт", с придобит ранг ІV - старши в дирекция "Управление на държавното участие в търговските дружества" на Министерство на здравеопазването (МЗ). Издаването на заповедта е мотивирано с ПМС № 148 от 24.07.2017 г. (обн. ДВ бр. 60/2017 г.) и утвърдено длъжностно разписание (ДР) на МЗ, в сила от 25.07.2017 г., поради съкращаване на длъжността. Като доказателства по делото са представени всички документи, представляващи част от административната преписка по издаване на оспорената заповед, включително длъжностни и поименни разписания на длъжностите в МЗ в сила от 17.07.2017 г. и от 25.07.2017 г., длъжностна характеристика в дирекция "Управление на държавното участие в търговските дружества" на МЗ, утвърдена на 11.05.2015 г. за длъжността "главен експерт", както и длъжностни характеристики за същата длъжност в дирекция "Търговски дружества и собственост", утвърдени на 24.08.2017 година. Между страните не се спори, че до връчване на оспорената заповед М. Василев е заемал длъжността "главен експерт", с придобит ранг ІV - старши в дирекция "Управление на държавното участие в търговските дружества" на Министерство на здравеопазването. Съгласно ДР на МЗ в сила от 17.07.2017 г., общата численост на персонала в министерството е била 279 щатни бройки, а в дирекция "Управление на държавното участие в търговските дружества" - 15 служители. В дирекцията е имало общо 4 щатни бройки предвидени за длъжност "главен експерт" (без да са обособени отдели в дирекцията). Съгласно новото длъжностно разписание на министерството, в сила от 25.07.2017 г. щатните бройки в МЗ са останали непроменени - също 279. В новото длъжностно разписание, издадено въз основа на УП, е извършено частично преструктуриране на администрацията на МЗ. Вместо съществувалата дирекция "Управление на държавното участие в търговските дружества", е създадена нова дирекция: "Търговски дружества и собственост" с общо 17 щатни бройки, със създадени два нови отдела в нея: отдел "Управление на собствеността" с 3 щатни бройки за "главен експерт" и отдел "Търговски дружества" с 2 щатни бройки за "главен експерт", т. е. общо 5 щатни бройки. При съпоставка на двете ДР е видно, че щатните бройки за длъжността "главен експерт" са се увеличили с 1 щатни бройка от 4 на 5 в дирекция "Управление на държавното участие в търговските дружества" в сравнение с новосъздадената дирекция "Търговски дружества и собственост", разпределени в цитираните новосъздадени отдели ("Управление на собствеността" – 3 щ. бр. и "Търговски дружества" – 2 щ. бр.). При сравнение на поименните разписания на длъжностите в МЗ в сила от 17.07.2017 г. и от 25.07.2017 г. се установява, че и в двата случая почти всички длъжности в закритата дирекция "Управление на държавното участие в търговските дружества" и в новосъздадената дирекция "Търговски дружества и собственост" са заети от едни и същи лица. По делото е назначена съдебно-икономическа експертиза. Заключението на вещото лице, което е прието от страните без възражения, потвърждава гореописаното преструктуриране в МЗ, като се отбелязва още, че функциите и задълженията, залегнали в длъжностната характеристика на жалбоподателя са идентични и се констатират в най - голяма степен в една от двете длъжностни характеристики на "главен експерт" в новия отдел "Управление на собствеността" на новосъздадената дирекция "Търговски дружества и собственост", като се констатират и някои различия. В заключението си експертът посочва още, че в длъжностната характеристика на жалбоподателя е използван термина "търговски дружества с държавно участие в капитала", а в новите длъжностни характеристики е използван изразът "министерството, второстепенни разпоредител с бюджет към министъра и държавни търговски дружества". В съдебно заседание вещото лице поддържа заключението си, като същото е дало и разяснения, че след като се запознал с длъжностната характеристика за длъжността "главен експерт" по старото и по новото длъжностно разписание установява, че жалбоподателят не може да изпълнява дейността, свързана с търговските дружества без да осъществява такава, свързана с Министерството, съответно с второстепенните разпоредители, т. е. жалбоподателят не би могъл да изпълнява функцията, свързана с търговските дружества без да осъществява контакт с Министерството, като в различните длъжностни характеристики тази функция е изписана по различен начин. Съдът намира, че експертното заключение е обективно и обосновано, поради което следва да бъде кредитирано изцяло. Предвид така установеното от фактическа страна и при извършената проверка за законосъобразност на обжалвания административен акт по реда на чл. 168 АПК съдът намира следното: Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията (ЗА) министърът е органът по назначаването на държавните служители в министерството. Оспореният акт е издадена от министъра на здравеопазването, който е компетентният орган, съгласно разпоредбата на чл. 3, ал. 2 от Устройствения правилник на МЗ (отм.);. Същият е постановен в предвидената от закона форма – съдържа реквизитите по чл. 108 ЗДСл – същият е писмен и в него са посочени правното основание за прекратяването, дължимите обезщетения и придобитият ранг на държавния служител. Обжалваната заповед обаче е издадена в противоречие с материалния закон и неговата цел. При упражняване на предоставените му правомощия за управление на администрацията, ръководителят на съответната организационна структура има право да извършва промени и реорганизации за оптимизиране на дейността, но при упражняване на тези правомощия в условията на оперативна самостоятелност е длъжен да се съобразява с нормативно определената структура и численост на персонала. В конкретния случай, министърът на здравеопазването като орган по назначаването е компетентен да утвърди длъжностно разписание и поименно разписание, които да съответстват на числеността на персонала. Понятието "длъжност в администрацията" е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията и се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира като наименование - нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Тези изисквания са кумулативни. Видно е, че в настоящия случай позицията за "главен експерт" в длъжностното разписание не е съкратена, нито пък е съкратена като система от функции. В структурата на МЗ няма съкращаване на щатните бройки съгласно новото длъжностно разписание в сила от 25.07.2017 г. в администрацията, осъществявана от закритата дирекция "Управление на държавното участие в търговските дружества" (и като цяло в министерството). Новосъздадената дирекция има дори с 2 щатни бройки повече, отколкото е имала старата дирекция (от 15 са увеличени на 17 след преструктурирането). В новата дирекция "Търговски дружества и собственост" и създадените два нови отдела към нея: "Управление на собствеността" и "Търговски дружества" щатните бройки за длъжността "главен експерт" са общо 5 като преди това, в предишната дирекция "Управление на държавното участие в търговските дружества", в която не са били обособени отдели са били общо 4. Това е видно и при съпоставката на двете ДР, това в сила от 17.07.2017 г. и новото в сила от 25.07.2017 г., където щатните бройки за "главен експерт" са се увеличили с 1 щатна бройка от 4 на 5, разпределени в цитираните два новосъздадени отдела "Управление на собствеността" и "Търговски дружества" в новата дирекция "Търговски дружества и собственост" в сравнение със закритата дирекция "Управление на държавното участие в търговските дружества", където общата численост на щатните бройки за длъжността "главен експерт" е 4 щатна бройки. Така установеното води до извод, че с новото длъжностно разписание липсва съкращаване на длъжности, предвид запазването на щатни бройки, което е едно от условията за да се приеме наличие на такова по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. В случая броят на служителите в администрацията е запазен като същевременно броят на служителите, заемащи длъжността "главен експерт" е увеличена, предвид факта, че по новото щатно разписание дирекцията, в която е заемал длъжност жалбоподателят е закрита, но е създадена дирекция "Търговски дружества и собственост", като в същата са предвидени два отдела, като общият брой на служителите, заемащи длъжност "главен експерт" е увеличен. От тези обстоятелства следва еднозначен извод, че длъжността като позиция, заемана от Василев не е съкратена реално. Не е налице и същностна промяна във функционалните задължения и задачи на длъжността, поради което не е налице и изискването за премахване на длъжността като съвкупност от функции, задачи и задължения. Констатираните разлики между съдържанието на длъжността, заемана от жалбоподателя и новосъздадената длъжност обуславят извод за несъществени промени, които не сочат на преустановено изпълнение на присъщите професионални функционалности на съкратената длъжност, а прехвърлянето им в длъжността "главен експерт" в новия отдел "Управление на собствеността" на новосъздадената дирекция "Търговски дружества и собственост". Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. В случая посочените принципи са нарушени. В предложението до МЗ съдържащо се в доклад рег. № РД – 15 – 695/25.07.2017 г. на главния секретар на МЗ липсва конкретно обосноваване на необходимостта от преструктуриране и закриване на една административна структура и разкриване на нови такива. Формалното посочване, на правното основание, не води до извод за налична такава необходимост и съответно изпълнение, както на посочените по-горе принципи, така и на принципа за законност по чл. 4 АПК, задължаващ органите да постановяват своите актове за целите, на основанията и по реда установени в закона. За пълнота на изложението, следва да се посочи, че релевираните доводи в жалбата, че е налице преобразуване на администрация по смисъла на чл. 87а ЗДСл не намират опора в доказателствения материал по делото и са неоснователни. Съгласно чл. 87а от ЗДСл при преобразуване на администрация, при преминаване на дейност от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, служебното правоотношение с държавния служител не се прекратява. Забраната на чл. 87а от ЗДСл да не се прекратява служебно правоотношение при посочените хипотези има отношение към нормата на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, но не и към т. 2, какъвто е настоящия случай. Същата е въведена с цел запазване нормалното функциониране на администрацията, в смисъла на това понятие, дефиниран в нормата на чл. 36 от Закона за администрацията (ЗА). Министерството на здравеопазването е администрация по смисъла на чл. 42, ал. 1 от ЗА. Следователно под "администрация" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл следва да се разбира администрацията на министерството като цяло, а не отделно нейно структурна звено, в случая дирекция. При промяна в организацията на администрацията чрез преструктурирането й посредством откриване и закриване на структурни звена, увеличаване и намаляване на щатни бройки в същите, разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл е неприложима. При цялостната служебна проверка на законосъобразността на оспорения административен акт, настоящият съдебен състав констатира, че той е издаден от компетентен орган, при спазване на установената форма и административнопроизводствените правила, но не съответства на материалния закон и е издаден в несъответствие с целта му. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорването е основателно, налице са хипотезите на чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК, поради което оспорената заповед № РД-15-707 от 25.07.2017 г., издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, с което е прекратено служебното правоотношение с М. Василев, за длъжността "главен експерт", в дирекция "Управление на държавното участие в търговските дружества" на Министерство на здравеопазването трябва да бъде отменена. С оглед изхода на делото и на основание чл. 143 от АПК е основателна претенцията за присъждане на разноски, своевременно заявена от жалбоподателя. Възражението за прекомерност на претендираните разноски, направено с. з. от процесуалния представител на ответника е неоснователно, като същото не е мотивирано с конкретни фактически основания, свързани с делото. Съдът при преценка на фактическата и правна сложност на казуса не намира основания за редуциране на дължимите разноски. Следва да се осъди Министерството на здравеопазването да заплати на М. Василев направените по делото разноски, в общ размер на 1050 лв., от които 750 лв. адвокатско възнаграждение за един адвокат, действително заплатени, видно от договор за правна защита и съдействие от 28.07.2017 г. и 300 лв. депозит за вещо лице, внесен видно от представеното платежно нареждане. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение