Решение № 10375 от 7.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11178/2016 г.

Решение № 10375 от 7.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11178/2016 г., II о., докладчик съдията Любомира Мотова Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на "БГ А. Д." ЕООД със съдебен адрес гр. С., ул. "Н. К." .№... - 30, ет. ..., ап. ..., представлявано от управителя и едноличен собственик на капитала М. Д. срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. за условията и реда за провеждане на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, обн. Д. вестник, бр. 64 от 16 август 2016 г. (Наредба № 38). С определение № 3443 от 21 март 2017 г. постановено по адм. дело № 2748/2017 г. на Върховния административен съд, трето отделение към настоящото производство е присъединена за общо разглеждане жалбата на "Асоциация за квалификация на автомобилистите в България", със седалище и адрес на управление гр. С., ул. "В." ..№..., представлявано от К. Р. Г., чрез пълномощника адвокат Д. П. срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. (обн. Д. вестник, бр. 64 от 16 август 2016 г.). В жалбите са изложени доводи, че при издаване на обжалваната наредба не са спазени императивните разпоредби на чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), като по този начин е нарушена законоустановената процедура и не е дадена възможност на заинтересованите лица за отправяне на предложения и становища. Твърди се още, че оспореният подзаконов нормативен акт е издаден и в противоречие с материалния закон. Навеждат се доводи за противоречие с чл. 152, ал. 3 и чл. 178б, ал. 4, т. 5, т. 6 и т. 7 от Закона за движение по пътищата (ЗДвП), както и в противоречие с целта и принципите на Закона за ограничаване на административното регулиране и административен контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) - чл. 1, ал. 5, чл. 2, ал. 1 и чл. 3, ал. 2, и чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Р. Б. (КРБ). По тези доводи с визираното в жалбите оспорване е направено искане за отмяна на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. в нейната цялост и присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията, чрез процесуалния си представител М. Л., оспорва жалбите с искане те да се отхвърлят като неоснователни. Подробни съображения в подкрепа на доводите си излага в писмени бележки. Твърди, че при издаването на подзаконовия нормативен акт не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с визираните в жалбите материални разпоредби. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за основателност на жалбите. Предмет на оспорване е Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. за условията и реда за провеждане на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, обн. Д. вестник, бр. 64 от 16 август 2016 г., в нейната цялост, която по своя характер представлява подзаконов административен акт. По допустимостта на жалбите: Оспорването на подзаконовите нормативни актове, изцяло или в отделни техни разпоредби съобразно чл. 185, ал. 2 от АПК не е ограничено във времето. Условие за допустимост на оспорването на ПНА е наличие на правен интерес от оспорването. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чийто права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. С Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г., постановено от ОС на съдиите във Върховния административен съд по тълкувателно дело № 4/2009 г., е прието, че съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличие на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. В случая, жалбоподателят "Асоциация за квалификация на автомобилистите в България", със седалище в гр. С. има за предмет на дейност, организиране, финансиране и подпомагане на проекти за развитието и повишаване ефективността на обучение на кадри в автомобилния транспорт, представяне на проекти и разработване на програми свързани с безопасността на движение по пътищата, както и участие и предложение при промяна на нормативната база в областта на обучение на кандидат водачи на МПС и БДП, както и подготовка на кадрите, обучаващи се в автомобилния транспорт. Следователно, предметът на дейност и целите на сдружението обосновават наличието на пряк и непосредствен правен интерес от оспорване на наредбата, с която се променят нормативно условия и реда за провеждане на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити. Оспорващият "БГ А. Д." ЕООД със седалище град С., обосновава правния си интерес да оспорва Наредбата с разрешение № 3324, издадено на основание чл. 152, ал. 1, т. 3 от ЗДвП за извършване на обучение на кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на МПС на територията на Софийска област, като дружеството също е пряко засегнато от извършената с Наредбата нормативна промяната. При тези съображения, съдът приема, че жалбите, с които е направено оспорването, са допустими за разглеждане, но неоснователни по същество по следните съображения: При постановяване на решението си съдът не следва да се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен да проверява законосъобразността на подзаконовия нормативен акт на всички основания, което задължение произтича от чл. 196 във връзка с чл. 168, ал. 1 и чл. 146, т. 1 - 5 от АПК. Наредбата е подзаконов нормативен акт съгласно чл. 75, ал. 1 от АПК, който е издаден по прилагането на закон по смисъла на чл. 75, ал. 2 от АПК. Компетентността на административния орган да издаде подзаконов нормативен акт е уредена с нормата на чл. 76, ал. 1 от АПК, съгласно която нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията на Р. Б. или закон органи. Обжалваният подзаконов нормативен акт е издаден от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, в кръга на правомощията му съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК и чл. 152, ал. 1, т. 4 от ЗДвП. Съгласно чл. 152, ал. 1, т. 4 от ЗДвП министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията с наредба определя условията и реда за провеждане на изпитите на кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство, както и реда за провеждане на изпитите на лицата, на които временно е отнето свидетелството за управление по реда на чл. 171, т. 1, б. "в". Издадената наредба е въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената компетентност на министъра, поради което същата се явява издадена от компетентен орган. При издаването й е спазена процедурата по чл. 77, чл. 78, ал. 1, т. 1 и ал. 2 от АПК, както и е издадена в предписаната от закона форма. Приетата наредба е обнародвана в Д. вестник (бр. 64 от 16 август 2016 г.), съгласно изискванията на чл. 5, ал. 5, изр. 1 от КРБ и чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Дейността по издаване на нормативни административни актове е неотменимо задължение именно на органите, осъществяващи управлението и тази дейност следва да е подчинена на основните принципи на чл. 4, чл. 8 и чл. 12 от АПК - за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в относимата й редакция, изрично възлага задължение на съставителя на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Своевременното съобщаване на проекта и мотивите за изработването му цели да осигури реализиране на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 от АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В настоящия случай, от данните по делото е установено, че проектът на наредбата, заедно с мотивите към нея е публикувана на интернет страницата на министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията на 17 май 2016 г. за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица, като същият не е бил свален след изтичането на този срок и е наличен и към настоящия момент. Като краен срок за постъпване на становища е посочен 30 май 2016 г., но проектът на наредбата заедно с мотивите към нея е бил наличен за запознаване далеч след посочения в страницата срок. Оспореният административен акт е приет преди изменението на чл. 26 от ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г. в сила от 04 ноември 2016 г., поради което при приложимата за случая редакция, от закона не се изисква проведено обществено обсъждане, а само задължителна възможност за представяне на становища и предложения. Такива становища са постъпили и са регистрирани в министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията от "Българска асоциация на учебните центрове по автомобилизъм" на 22.06.2016 г., от "Асоциация за обучение в транспорта" на 03.06.2016 г. (след посочения по-горе краен срок), от "Съюза на българските автомобилисти" на 30.05.2016 г. и от настоящия оспорващ "Асоциация за квалификация на автомобилистите в България" на 30.05.2016 г., като същите са били обсъдени и взети предвид, част от предложенията са били приети за основателни, а други са били отхвърлени с посочване на съответните мотиви за това. Това е видно от представената от административния орган Справка на постъпилите становища към проекта на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. за условията и реда за провеждане на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити. Действително като крайна дата за приключване на общественото обсъждане е посочена 17 май 2016 г., което е един ден преди изтичането на законоворегламентирания 14-дневен срок, но както се посочи, проектът е бил наличен на страницата на министерството далеч след тази дата, приемани са и постъпилите след тази дата становища, като същите са били подложени на обществено обсъждане преди издаването на оспорената наредба. Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. е приета на 01 август 2016 г., т. е. далеч след изтичане на 14-дневния срок от момента на публикуването на страницата на министерството. Ето защо настоящият съдебен състав приема, че макар и посоченият в интернет страницата на министерството срок за постъпване на предложения и становища да не е бил коректно изчислен от административния орган, то целта на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е била спазена, след като постъпилите и след този срок становища са били приети и обсъдени преди приемането на оспорения подзаконов нормативен акт, с оглед на което не е допуснато съществено административнопроизводствено нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, което да води до опорочаване на процедурата за подаване на предложения и становища. Неоснователно е твърдението в жалбите, че приложените към законопроекта мотиви са бланкетни по своето съдържание и не могат да обосноват предлагането му. Съгласно разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, мотивите, съответно доклада към него, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В приложения по делото доклад до министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията е отговорено на изискванията на цитираната разпоредба, тъй като е извършен анализ на обществените потребности и е съобразен интересът на гражданите от осигуряване на по-добри и по-безопасни условия при движение по пътищата. С наредбата се цели промяна в обучението на кандидатите и по-ефективна среда, в която то да се извършва без възможност за манипулиране на резултатите чрез технически средства или електронни устройства. След извършен анализ, са посочени причините, които налагат изменението на нормативната уредба, а именно - ограничаване на начините за манипулиране на резултатите главно от теоретичната част на изпитите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство от курсистите. В доклада подробно са посочени целите и очакваните резултати от предлаганата промяна. Посочени и анализирани са очакваните финансови разходи, необходими за изпълнението на предвидените изменения като същите са цитирани със съответното количествено измерение по звена и са посочени конкретни положителни финансови резултати. В доклада също така е посочено, че предложението за промени е съобразено и е в унисон с изискванията на Директива 2006/126/ЕО на Европейския парламент и на Съвета. В директивата са определени минималните изисквания към изпитите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство, като същите са въведени и в Наредба № 38/2004 г. Ето защо настоящият съдебен състав приема, че при приемането на оспорения подзаконов нормативен акт не е допуснато съществено административнопроизводствено нарушение и на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Следва да се отбележи, че в настоящия случай излагането на кратки и не особено развити мотиви към проекта не влияе върху законосъобразността на административното производство по приемането на нормативния акт, тъй като в последвалия доклад до министъра, същите са подробно и изчерпателно развити, съгласно разпоредбата на чл. 28 от ЗНА. Още повече, че изложените мотиви в доклада на вносителя са в производство по чл. 79 от АПК и същите са съобразени с предлаганото за приемане решение за изменение на действащ нормативен административен акт. По съответствието на наредбата с материалноправните разпоредби: