Решение № 9675 от 14.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 6019/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Община Бургас, чрез пълномощник, против решение 2387 от 13.03.2025 г., постановено по адм. д. 979/2024 г. на Административен съд - Бургас, с което съдът е отхвърлил жалбата на общината срещу решение N-75 от 29.05.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда 2014 - 2020" (ОПОС) за определяне на финансова корекция. Според касатора съдебното решение е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че съдът е тълкувал и приложил неправилно материалния закон. Излага доводи за липса на констатираните с акта нарушения. Поддържа възражение за отсъствие на нередност, за която да бъде определена финансова корекция. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора с отмяна на административния акт като незаконосъобразен. Претендира разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът ръководителят на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда 2014-2020" (ОПОС), чрез пълномощника си, оспорва касационнана жалба по съображения, изложени в писмено становище. Претендира разноски за защита от юрисконсулт.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, за да се произнесе, съобрази следното:

Първоинстанционният съд е установил, че между ръководителя на УО на ОПОС, от една страна, и Община Бургас - бенефициер и "Бургасбус" ЕООД - партньор/бенефициер, от друга, е сключен административен договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) по процедура чрез директно предоставяне Мерки за адресиране на транспорта като източник на замърсяване на атмосферния въздух, по Приоритетна ос 5 "Подобряване качеството на атмосферния въздух" на ОПОС, за изпълнение на проект "Подобряване качеството на атмосферния въздух в община Бургас чрез модернизация на обществения транспорт". В изпълнение на проекта бенефициерът "Бургасбус" ЕООД е провел процедура на договаряне с предварителна покана за участие в състезателна процедура с предмет "Доставка, монтаж и въвеждане в експлоатация на оборудване за електронна билетна система и автоматично позициониране на превозни средства, система за информация на пътниците в реално време на борда на 56 електрически автобуса и интеграция към съществуващи системи за управление на обществения транспорт в община Бургас и е сключил договор за изпълнение с Консорциум "Телелинк Смарт Системс" ДЗЗД. По постъпил сигнал за нередност УО е извършил проверка и констатирал нарушения, за което е уведомил Община Бургас и е дал възможност за възражения и представяне на допълнителни документи. Бенефициерът е представил възражения.

С оспореното пред първоинстанционния съд решение N-75/29.05.2024 г. ръководителят на УО на ОПОС е приел, че при провеждане на процедурата бенефициерът е допуснал следните нарушения:

1. нарушение на чл. 107, т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във връзка с чл. 67, ал. 1 и чл. 112, ал. 2, т. 2 от ЗОП - незаконосъобразно избран изпълнител. Посочил е нарушението като нередност по т. 14 от Приложение 1 на Наредбата за посочване на и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата), и е определил финансова корекция в размер на 25% върху поисканите за възстановяване разходи по сключения с изпълнителя договор, приети за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 г. и представляващи средства от ЕСИФ.

2. нарушение на чл. 107, т. 1 и т. 5 и чл. 65, ал. 3 от ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП - неоснователно отстранен участник. Посочил е нарушението като нередност по т. 14 от Приложение 1 на Наредбата, за която е определил финансова корекция в размер на 25% върху поисканите за възстановяване разходи по сключения с изпълнителя договор, приети за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 г. и представляващи средства от ЕСИФ.

При спазване на принципа за некумулиране е определил една финансова корекция в размер на 25% върху засегнатите от нарушението разходи по договора, сключен с изпълнителя.

Първоинстанционният съд е приел, че административният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената в чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ форма, при спазване разпоредбата на чл. 73, ал. 2 от същия закон, в съответствие с материалноправните разпоредби и с целта на закона, поради което е отхвърлил подадената от общината жалба.

Решението е неправилно.

С определение от 13.07.2023 година съставът на Върховния административен съд е отправил преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз по поставени в определението въпроси. По запитването е постановено Решение на Съда от 6 март 2025 година по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година, което е задължително за съдилищата и следва да бъде съобразено при правилното решаване на настоящия спор по същество.

Видно от представения по делото АДБФП, страни по него са ръководителят на УО и Община Бургас като бенефициер и "Бургасбус" ЕООД - партньор, сочен и като бенефициер. Безспорно е, че процедурата е проведена от "Бургасбус" ЕООД и именно той в качеството си на възложител е сключил договор за изпълнение с избрания участник. Именно тази обществена поръчка е предмет на проверка и именно по отношение на тази процедура са направени констатациите от ръководителя на УО.

Преюдициалното запитване, по което е постановено Решение на Съда от 6 март 2025 година по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година беше наложено от колебания в съдебната практика по отношение на допустимия при сходни хипотези адресат на акта за определяне на финансова корекция за нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, съответно, на кого е гарантирано правото на участие в процедурата по определяне на финансова корекция и право на достъп до съд. С решението по делото Съдът на Европейския съюз прие, че:

"52. Следователно, доколкото дадена организация отговаря за започването или за започването и изпълнението на операциите, тя може да се счита за бенефициер по смисъла на тази разпоредба, при това независимо от въпроса дали такава организация е определена за водеща.

53. С оглед на всички гореизложени съображения на първия въпрос по дело C-471/23 и на първия въпрос по дело C-477/23 следва да се отговори, че член 2, точка 10 от Регламент 1303/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че в обхвата на понятието бенефициер по смисъла на тази разпоредба може да попада организация, която отговаря за започването или за започването и изпълнението на съответните операции, но която не получава държавна помощ по член 2, точка 10, буква а) от същия регламент, както и организация, която не е подписала административен договор за безвъзмездна финансова помощ като водеща.

61.Трябва да се констатира, че както следва от точка 59 от настоящото решение, публичните организации като разглежданите по главните производства общини могат да бъдат адресати на акт за определяне на финансова корекция, при това независимо от обстоятелството, че не са допуснали нередност по смисъла на член 2, точка 36 от Регламент 1303/2013.

62. Що се отнася до въпроса за отговорността за финансовите корекции, произтичащи от извършването на нарушения на правилата за възлагане на обществени поръчки в рамките на разходването на средства от ЕСИФ, следва да се припомни, че при липса на разпоредби в правото на Съюза споровете относно възстановяването на суми, недължимо платени по силата на разпоредби от това право, трябва да се решават от националните юрисдикции въз основа на съответното национално право при спазване на ограниченията, наложени от правото на Съюза (решение от 17 ноември 2022 г., Avicarvil Farms, C-443/21, EU:C:2022:899, т. 37 и цитираната съдебна практика).

63. Така при липса на разпоредба относно тази отговорност в Регламент 1303/2013 същата се определя от националното право и договорните задължения на участниците в дадена операция.

64. Поради това, а и в зависимост от тези договорни задължения, въпреки че всеки засегнат икономически оператор може да бъде солидарно отговорен към компетентния национален орган за една и съща операция, такава финансова отговорност може също така да бъде разпределена между съответните икономически оператори или поета само от икономическия оператор, допуснал разглежданата нередност.

65. Съдът обаче е постановил и че принципът на правна сигурност изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти, особено когато тези норми могат да имат неблагоприятни последици. Този принцип изисква по-специално правната уредба да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, и да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно тях (решение от 4 октомври 2024 г., Литва и др./Парламент и Съвет (Пакет за мобилност), C-541/20 C-555/20, EU:C:2024:818, т. 158 и цитираната съдебна практика).

69. член 2, точки 36 и 37 от Регламент 1303/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, според която адресат на решение за определяне на финансова корекция за нарушение на правилата при възлагане на обществени поръчки може да бъде икономически оператор, различен от извършилия нарушението, а също така допуска отговорността за тази финансова корекция да бъде солидарна, да може да се разпредели договорно между този икономически оператор и извършилия нарушението, или посочената отговорност да се носи от последния, стига финансово отговорните икономически оператори да са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект те ще отговарят по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган".

Предвид конкретно установените факти и постановеното решение на СЕС първият поставен пред касационната инстанция въпрос е дали Община Бургас е допустим адресат на акта за определяне на финансова корекция и законосъобразно ли е определена корекцията именно на общината за нарушение на възложената обществена поръчка, проведена от "Бургасбус" ЕООД.

Първоинстанционният съд не е направил релевантни фактически установявания в тази насока. АДБФП е подписан както от ръководителя на УО, така и от двамата бенефициери. Първоинстанционният съд не е изследвал от фактическа страна как е разпределена отговорността пред ръководителя на УО относно налагани финансови корекции според договорите между страните и как е разпределена отговорността пред ръководителя на УО за финансови корекции между Община Бургас и "Бургасбус" ЕООД. По делото не е изследван релевантният въпрос как е уредена между тях отговорността за финансовите корекции.

При съобразяване с решението на СЕС касационният състав приема, че следва да бъдат установени още релевантни факти и обстоятелства от значение за правилното решаване на спора. В случая първоинстанционният съд не е изяснил има ли и "Бургасбус" ЕООД качеството на бенефициер съгласно член 2, точка 10 от Регламент 1303/2013 с оглед на това отговаря ли за започването или за започването и изпълнението на съответните операции, въпреки че е подписало административен договор за безвъзмездна финансова помощ като партньор (наричано и бенефициер). Липсва установяване на кого съгласно договорните задължения на участниците в дадена операция е възложена отговорността пред ръководителя УО за финансови корекции, как е разпределена тази отговорност между икономическите оператори и могъл ли е финансово отговорният икономически оператор да знае, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект той ще отговаря по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган.

Предвид липсата на фактически установявания от първата инстанция, които да бъдат основа за правилното прилагане на решението на СЕС по посочените съединени дела, настоящото дело, след отмяна на съдебното решение, следва да бъде върнато на друг състав на Административен съд - Бургас за ново разглеждане. При новото разглеждане съдът следва да направи фактически установявания въз основа на анализ на събраните доказателства и след събирането на нови, с които да провери релевантните за решаване на спора факти във връзка с решението на СЕС по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година: има ли "Бургасбус" ЕООД качеството на бенефициер по проекта, въпреки че е наименован партньор по същия (едновременно и "бенефициер в АДБФП); как и от кого се понася отговорността за финансова корекция пред ръководителя на УО според АДБФП и Условията за кандидатстване по програмата; могъл ли е финансово отговорният икономически оператор да знае, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект той ще отговаря по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган; осъществено ли е преразпределяне на отговорността за финансова корекция с партньорско споразумение и регламентирана ли е солидарна отговорност на същите пред УО; ако има такова преразпределяне на отговорността за финансова корекция, осигурено ли е право на участие на отговорния за корекцията бенефициер на някакъв етап от процедурата/производството по определяне/оспорване на определена финансова корекция. След направените установявания съдът следва да формира своите изводи в контекста на проверката за спазване на общите принципи на правото на Съюза.

Отговорите на тези въпроси са от съществено значение за правилното определяне на адресата на акта и са пречка съдът да осъществи контрол за законосъобразност върху спора по същество в частта за квалификацията на нарушенията и нередността, за която е определена корекцията.

Предвид изложеното, по исканията за разноски ще се произнесе административния съд в зависимост от изхода на спора.

Воден от горното, Върховния административен съд