Решение № 8878 от 27.7.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9308/2020 г.

Производството е по реда на чл. 208-228 АПК.

Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Габрово, представляван от председателя К. Кунев, срещу Решение 141/29.06.2020 г. на Административен съд Велико Търново, тричленен състав, по адм. дело 75/2020 г. в частта, с която по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Габрово е отменена Наредбата за рекламната дейност на територията на община Габрово, приета с Решение 98/09.07.1998 г. на Общински съвет - Габрово.

Ответната страна прокурор при Окръжна прокуратура Габрово, не е изразил позиция по жалбата.

Заключението на прокурора от Върховната административна прокуратура е за правилност на съдебното решение.

Касационната жалба е допустима, но неоснователна.

1. Решението на административния съд в частта, прекратяваща съдебното производство по протеста на прокурора относно конкретно изброените в диспозитива на съдебния акт разпоредби на наредбата (които са обект на последващо изменение, отмяна или са създадени нови разпоредби), е извън предмета на настоящото производство. Касационната проверка е ограничена до произнасянето на първата инстанция по законосъобразността на наредбата в първоначалната й редакция, приета през 1998 г.

1. Решаващите изводи на съда за незаконосъобразността на наредбата в нейната цялост (при направеното по-горе уточнение), основани на нарушения в процедурата по приемането й, са правилни.

а. ЗНА се прилага за всички нормативни актове, издавани (приемани) от органи, предвидени от Конституцията, т.е. и за нормативните актове на общинските съвети по аргумент от § 5 ДРЗНА. Според чл. 28 ЗНА (в редакцията, действала към момента на приемане на наредбата - ДВ, бр. 27 от 3.04.1973 г.) законопроектът (проектът на нормативен акт) се изготвя съобразно закона и указа за неговото прилагане и се придружава от мотиви. Необходимото съдържание на мотивите е очертано в чл. 14, ал. 2 (в съответната редакция) от Указ 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове. Обсъждането на проекта, от своя страна, е задължителен етап от изготвянето му чл. 13, ал. 1, т. 2 от Указ 883.

б. По отношение на конкретната същност, правното значение и целта, която се преследва с изпълнението на горните изисквания, касационната инстанция споделя мотивите към оспореното решение, а препратката към тях е допустима от чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК.

в. Общинският съвет не е представил доказателства за изпълнението на тези административнопроизводствени задължения в процедурата по изготвяне и приемане на наредбата. При дадените от съда надлежни указания за установяване на посочените обстоятелства и позицията на административния орган, че преписката е представена в цялост, фактическите констатации в атакуваното решение съответстват на съдопроизводствените правила и са обосновани чл. 170, ал. 1, ал. 3 и чл. 171, ал. 5 (предишна ал. 4) вр. чл. 196 АПК.

г. Изискванията по чл. 28 ЗНА и чл. 13, ал. 1, т. 2 от Указ 883 представляват съществени административнопроизводствени правила при изработването и приемането на нормативен акт. Значимостта им в нормотворческия процес е изяснена както в теорията, така и в съдебната практика. Аналогично на естеството на задълженията, тяхното неспазване (на което е приравнимо по резултат недоказването на факта на изпълнението им) е предпоставка за отмяната на приетия нормативен акт на процесуално основание чл. 146, т. 3 АПК.

1. Погрешното позоваване от съда на ал. 2 на чл. 26 ЗНА, с която през 2007 г. е въведено изрично задължението за съставителя на проекта на нормативен акт да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и да предостави на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, не се е отразило на правилността на решението. Действително, разпоредбата с цитираната редакция не е била действаща към датата на приемане на наредбата, но при обсъдените основания за отмяната й допуснатата неточност при мотивирането на съдебния акт и то по повод преценката на възражение на административния орган, е ирелевантна за резултата от съдебната проверка.

1. Неоснователно касаторът аргументира тезата си за несъществения характер на производствените нарушения с възможността заинтересованите лица да оспорят наредбата без ограничение във времето.

Съществуването на правото да се оспори подзаконов нормативен акт не е критерий за контрола върху неговата законосъобразност, нито санира пороците на процедурата, които в случая са изначални. Проверката на наредбата се подчинява на установени от закона, т.е. обективни правила, спрямо които нереализираното след влизането в сила на подзаконовия акт право на жалба е неотносимо. Приемането на подобно виждане би означавало законосъобразността на акта да се постави в зависимост от следващи приемането му и стоящи извън него факти и обстоятелства, а квалификацията на административнопроизводствените правила като съществени да бъде презумптивно изключена. Позоваването в касационната жалба на съдебна практика в подкрепа на отричане на тежестта на процесуалните нарушения, от които е засегнат подзаконовият акт, е избирателно и не кореспондира с актуалната съдебна практика на Върховния административен съд.

1. Отсъствието на поддържаните касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК и на констатирани при служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК други пороци на обжалваното решение (вкл. при изпълнението на указанията на ВАС, дадени с решението по адм. дело 460/2019 г., с което е отменено първоначалното решение на АС Габрово по спора и делото е върнато за ново разглеждане) мотивират оставянето му в сила чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 АПК.

Воден от горното, Върховният административен съд, състав на II отделение