Решение № 4082 от 31.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 505/2021 г.

Решение № 4082 от 31.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 505/2021 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на П. П. срещу решение № 4899/18.09.2020 г., постановено по адм. д. № 5977/2020 г. по описа на Административен съд-София-град (АССГ). Касационният жалбоподател обжалва съдебното решение като твърди, че е недопустимо, необосновано, неправилно поради нарушение на материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила - касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 2 и т. 3 от АПК. Иска да бъде отменено обжалваното решение и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменена оспорената пред първата инстанция заповед и да бъде осъдена Агенция "Митници" да му заплати обезщетение по чл. 104, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Съображения в подкрепа на твърденията и исканията са изложени в касационната жалба и писмени бележки. Претендира разноски. Ответникът директорът на Агенция "Митници" оспорва касационната жалба по съображения в писмен отговор. Претендира разноски. Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна по следните съображения: С обжалваното решение № 4899/18.09.2020 г., постановено по адм. д. № 5977/2020 г. по описа на АССГ е отхвърлена жалбата на П. П. против Заповед № 3394/05.06.2020 г. на директора на Агенция "Митници", с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл е прекратено служебното му правоотношение за длъжността държавен инспектор в ТД Тракийска, длъжностно ниво 5, експертно ниво 1 Б, с ранг IV старши, считано от 06.06.2020 г. (т. е. без спазване на срок за предизвестие). Административният съд е приел, че оспорената пред него заповед е издадена от компетентен орган при спазване на изискванията за форма. Решаващият съд е приел, че е налице съкращение в щата, което е извършено от компетентен орган, а преценката с кой от служителите да бъде прекратено служебното правоотношение е извършена при условията на оперативна самостоятелност и не подлежи на съдебен контрол, поради което са без правно значение високата квалификация на жалбоподател, двадесетгодишен опит в системата на Агенция "Митници", съвестно и качествено изпълнение на служебните задължения. Според АССГ въпросът за реорганизацията на структурата на Агенция "Митници" е въпрос на целесъобразност и оперативна самостоятелност, поради което не може да се осъществява съдебен контрол върху този въпрос и е без значение обстоятелството, че в периода 23.04.2020 г. – 04.06.2020 г. щатната численост на ТД Тракийски е изменяна три пъти. По изложените съображения АССГ се е ограничил да извърши преценка само относно намалението на броя на служителите, заемащи длъжността държавен инспектор в ТД Тракийска, за да обоснове извод за наличие на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и съобразяване на оспорената заповед с материалния закон. Решаващият съд е приел, че при издаване на оспорената пред него заповед липсват нарушения на административнопроизводствените правила, поради липса на специфични изисквания в ЗДСл, а по отношение на съобразяването с целта на закона не са изложени съображения. Първоинстанционният съд не е се е произнесъл по съединения иск с правно основание чл. 104, ал. 1 от ЗДСл. Така постановеното съдебно решение е действително, допустимо, но неправилно. Касационният жалбоподател твърди, че обжалваното съдебно решение е недопустимо, но без да конкретизира обстоятелства, които да обуславят касационно основание по чл. 209, т. 2 от АПК и не е формулирано искане за обезсилването му. При извършената служебна проверка по чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция намира, че атакуваният съдебен акт е действителен и допустим като постановен от законен състав след надлежно сезиране в срок от заинтересовано лице с жалба против административен акт, подлежащ на оспорване. Първоинстанционният съд е описал изключително прецизно и последователно всички събрани по делото доказателства, но от тях е приел за установени само тези факти, за които е изложил мотиви, че са относими към фактическия състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В този смисъл е основателно становището на представителя на Върховната административна прокуратура, че съдебното решение не отговаря на изискванията на чл. 172 а, ал. 2 АПК, съобразно което съдът следва да изложи мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Първоинстанционният съд е приел, че за издаване на оспорената пред него заповед не са предвидени специални административнопроизводствени правила, които да е възможно да бъдат нарушени и въобще не е разгледал възражението на П. П. за нарушение на процедурата по чл. 14 от Наредба за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията (Обн. ДВ. бр. 49 от 29 юни 2012 г.). АССГ не е изложил абсолютно никакви мотиви и относно изричните твърдения в жалбата за превратно упражняване на власт при издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на П. П.. На основание чл. 168, ал. 1 от АПК съдът е длъжен за извърши проверка на всички основания по чл. 146 от АПК, включително и за съответствието на оспорения административен акт с целта на закона (чл. 146, т. 5 от АПК), а в конкретния случая при изрично твърдение за наличие на това основание за отмяна АССГ, въобще не ги е обсъдил. В мотивите си административният съд е обосновал извод за неотносимост на съществена част от спорните факти по делото като е приел, че те имат значение само относно целесъобразността на атакуваната заповед без да съобрази, че те са наведени в тяхната съвкупност в подкрепа на тезата за несъответствие на заповедта с материалния закон и целта на закона. Обосновано АССГ е приел, че към момента на издаване на оспорената заповед в Агенция "Митници" не съществуват вътрешни правила за подбор при съкращения на държавни служители, но това не означава, че прекратяването на служебните правоотношения на държавни служители на основания чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е произволна субективна дейност на органа по назначаването. Действително намаляването на броя на служителите, изпълняващи една и съща длъжност дава право на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение с избран от него служител и за разлика от правилата на Кодекса на труда установената непротиворечива съдебна практика приема, че ЗДСл не предвижда задължителен подбор при липса на приети вътрешни правила, но това не означава, че взетото по този начин решение не подлежи на никакъв контрол и не е подчинено на никакви принципи и правила. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5). Съдът не е изследвал каква е преследваната цел за издаване на оспорената заповед и е игнорирал обстоятелството, че в много кратък период от време са извършени три промени в щатната численост на ТД Тракийска и преназначаването на длъжност "държавен инспектор" именно в тази дирекция поради натовареността й, а след по-малко от три месеца е съкратена една щатна бройка за "държавен инспектор". Жалбоподателят не е искал упражняване на косвен съдебен контрол върху заповедта за преназначаването му, което съдът обосновано е приел за недопустимо, а е твърдял, че тази заповед установява факт от значение за оспорване на заповедта за прекратяване на служебното му правоотношение по чл. 146, т. 5 от АПК. Като не е обсъдил тези възражения съдът е постановил съдебно решение при неизяснена фактическа обстановка. Съдът е игнорирал и професионалната квалификация и опита на държавния служител, респективно получаваните от него оценки при атестиране на изпълнението на длъжността през последните години, за което са събирани доказателства по делото, като е посочил неправилно, че това са факти без правно значение. В интерес на най-икономичната и най-благоприятната за държавата и обществото възможност е при реорганизация на администрацията на работа да останат опитните и квалифицирани служители като се съкращават незаетите щатни бройки, а при освобождаване на по-горестоящи позиции те да се заемат при условията на вътрешен подбор за повишаване в длъжност, за да се използва максимално натрупания в конкретната администрация опит на служители, отговарящи на изискванията за по-високата позиция. Съдът е бил длъжен да изследва дали при издаване на оспорената пред него заповед е спазен този принцип при упражняване на правомощията на административния орган при условията на оперативна самостоятелност. Съдът е длъжен да осъществи контрол за законосъобразност и по отношение на актове, издадени при условията на оперативна самостоятелност като провери дали органът е спазил определената процедура и материалния закон, включително принципите на правото. Този контрол неправилно е възприет от АССГ като контрол за целесъобразност, респективно извън правомощията на съда. Съгласно чл. 2 от Закона за администрацията (ЗА) администрацията осъществява своята дейност при спазване на принципите на законност, откритост и достъпност, отговорност и отчетност, ефективност, субординация и координация, предвидимост, обективност и безпристрастност. Според чл. 2, ал. 6 от ЗА администрацията планира и изпълнява дейността си по начин, който води до постигане на висок обществен резултат при възможно най-икономично използване на ресурсите. В съответствие с чл. 18 от ЗДСл, изпълнението на държавната служба се основава на принципите на законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост. Стабилитетът на държавната служба е гарантиран и изрично в чл. 81 от ЗДСл. Основната същност на държавната служба предполага именно стабилност и устойчивост, гарантиращи непрекъсваемост на функционирането на държавната власт. Съдът не е изследвал и доколко се постига най-обичайната цел на реорганизация на една администрация, а именно оптимизация на бюджетни средства, с издаване на заповед за прекратяване на служебно правоотношение без спазване срока за предизвестие, респективно заплащане на обезщетение в размер на месечното възнаграждение на служителя, без той да полага труд. Първоинстанционният съд не е разгледал съединения с оспорването иск с правно основание чл. 104, ал. 1 от ЗДСл. В обжалваното съдебно решение не са формирани нито мотиви, нито диспозитив по тази претенция. Не е инициирана процедура по чл. 176 от АПК, поради което настоящата инстанция не разполага с правомощие да се произнесе за първи път по искането за присъждане на обезщетение за оставане без работа на служителя. С определението от 07.07.2020 г. за насрочване на открито съдебно заседание, АССГ е конституирал страните по делото, разпределил е правилно доказателствената тежест в процеса и се е произнесъл по направените доказателствени искания, но не се е произнесъл по имуществената претенция на П. П. (според установената практика на АССГ производството по делото се разделя и исковете за обезщетение се разглеждат в отделно производство). Това процесуално нарушение се е отразило и при определяне предмета на делото в откритото съдебно заседание, проведено на 27.08.2020 г., а съдебното производство пред първата инстанция е приключило с обжалвания съдебен акт, който не обхваща целия предмет на спора и са били налице неизползваните процесуалните възможности за допълване на решението. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че обжалваното съдебно решение като постановено при неизяснена фактическа обстановка и при допуснати съществени процесуални нарушения трябва да бъде отменено. С оглед забраната по чл. 220 от АПК касационната инстанция е възпрепятствана да извърши проверка относно спазването на материалния закон, след отмяна на съдебното решение, делото трябва да се върне за ново разглеждане от друг състав на АССГ при съобразяване с мотивите на настоящото решение относно тълкуването и прилагането на материалния закон. С оглед изхода на спора и на основание чл. 226, ал. 3 от АПК разноски не следва да бъдат определяни. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,