Решение № 8372 от 14.8.2023 г. на ВАС, VI о.

Производството е по чл. 185 - чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Софарма Трейдинг АД, представлявано от изпълнителен директор В. Маринов, Акта Фарма ЕООД, представлявано от управителя И. Цанков, Беста Мед ЕООД, представлявано от управителя М. Иванова и Рацио Лек ЕООД, представлявано от управителя М. Стоянова, с която се оспорва чл.9, ал.2 от Наредба 4 от 31 май 2019 г. за специализираната електронна система за проследяване и анализ на лекарствените продукти, издадена от Министъра на здравеопазването. Изложени са твърдения за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила във връзка с липса на мотиви за съкращаване на срока за обществено обсъждане, по см. на чл.26, ал.4 от ЗНА. Твърди се нарушение на чл.28, ал.2 от ЗНА поради липса на мотиви за причините, които налагат изменението, разминаване между декларираната цел в мотивите към проекта за наредба и съдържанието на оспорената разпоредба. Излагат съображения за противоречие на чл.9, ал.2 от Наредбата със ЗЛПХМ- чл.217б, ал.2,т.1, като противоречи на принципа за гарантиране на регламентиран достъп до данните на електронната информационна система, принципа за актуалност и точност на предоставените и съхраняваните данни. Твърди се нарушение на чл.217б, ал.3, т.3 от ЗЛПХМ. Нарушавало се задължението за опазване на тайната на получената информация, която представлявала търговска тайна, съгласно чл.217б, ал.10 от ЗЛПХМ. Нарушавали се заложените основни правни принципи по см. на чл.217б, ал.2 от ЗЛПХМ. В писменото становище по делото се излагат съображения, че с предоставянето на достъп на търговците на дребно до конфиденциалната за търговците на едро информация посредством СЕСПА се нарушава чл.4, пар.3 от Договора за Европейския съюз във вр. с чл.101 от Договора за функциониране на Европейския съюз. Иска се отмяна на наредбата в оспорената част. Претендират се разноски от Акта Фарма ЕООД. Ответникът - Министърът на здравеопазването оспорва жалбите чрез юрк. Кирилова и излага становище за тяхната неоснователност. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура излага мотивирано становище за неоснователност на подадените жалби. За да се произнесе по оспорването Върховният административен съд, шесто отделение прие следното: По допустимостта на жалбата: С разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК са посочени предпоставките, при наличието на които се приема, че лицата имат право да оспорват подзаконов нормативен акт. Такова право имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. С определение от 24.01.2023 г. настоящият състав се е произнесъл относно допустимостта на оспорването. Търговските дружества, подали жалбите са притежатели на разрешителни за търговия на едро на лекарствени продукти, с което обосновават правен интерес от оспорването на наредбата и жалбите са процесуално допустими. По основателността на жалбите: Доводите за съществени нарушения на процесуалните правила при приемане на оспорената Наредба са неоснователни по следните съображения: Наредбата е издадена от компетентен орган, министъра на здравеопазването. Основание за издаване на Наредбата е чл.217б, ал.4 и ал.9 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина. С жалбите е оспорен чл. 9, ал.2 от Наредба 4 от 31 май 2019 г. за специализираната електронна система за проследяване и анализ на лекарствените продукти, издадена от Министъра на здравеопазването. С разпоредбата на чл.217б, ал.9 от ЗЛПХМ в относимата редакция (изм. ДВ. бр. 67 от 2020 г.) законодателят е делегирал правомощие на министъра на здравеопазването да утвърди наредба за условията и реда за предоставяне, съхраняване и извършване на анализ на информацията по специализираната електронна система, както и за администрирането, поддържането и достъпа до специализираната електронна система за проследяване и анализ на лекарствените продукти, включени в Позитивния лекарствен списък. Горното обосновава извод, че министърът на здравеопазването е имал материалната компетентност по смисъла на чл. 76, ал. 1 предл. 2 от АПК, да издаде оспорения акт. Спазена е изрично предвидената писмена форма. Спазено е правилото на чл. 75, ал. 3 АПК, изискващо процесният нормативен административен акт да има наименование, сочещо вида и автора на акта, както и главния му предмет. Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от издателя ѝ и е изпълнено изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в Държавен вестник като условие за неговата валидност. Не е налице допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаването на оспорената наредба. Съобразно чл. 77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Видно от данните по делото приложена е извадка от сайта на министерството на здравеопазването относно обявяването на проекта на Наредбата за обществено обсъждане, като е определен по-кратък срок за становища-14дневен, като съгласно чл.26, ал.4 от ЗНА са посочени изрични мотиви за необходимостта да се реализира в кратък срок възможността за обмен на информация между притежатели на разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти и притежателите на разрешение за търговия на едро с лекарствени продукти относно наличностите в складовете на притежателите на разрешения за търговия на едро с лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък. Приложена е и справка за постъпилите становища и тяхното възприемане или отхвърляне от органа, както и аналогична справка от Портала за обществени консултации от същата дата, съобразно императивното изискване на чл. 26, ал. 3 от ЗНА. Наредбата е издадена за прилагането на чл. 217б от ЗЛПХМ и от предметния ѝ обхват е видно, че е съобразена с разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА - да урежда само материята, за която законът предвижда издаването ѝ. Процедурата по изработване, приемане и обнародване на нормативни административни актове е уредена в глава трета Изработване на проекти на нормативни актове на ЗНА, прилагана субсидиарно на основание чл. 80 АПК. Неоснователно е твърдението за нарушение на чл. 26, ал.4 от ЗНА, а именно липса на мотиви по съкратения срок за обществено обсъждане и становище на заинтересованите. Проектът за Наредба в частта на чл.9, ал.2 е представен на министъра на здравеопазването с доклад от 24.06.2022г. , към който са приложени мотиви съдържащи законовите изискания. Целта е отбелязана като необходимост да се осигури обмен на информация между търговците на едро и дребно и получаване на информация за наличност и липси на лекарствени продукти. Посочено е, че аптеките ще могат да получат необходимата информация за липси и наличности на лекарствени продукти в складовете на едро. Изготвена е справка за отразяване на всички постъпили становища по проекта за изменение и след обсъждане е изложена обосновка за неприемане на предложенията. Относно твърдения за нарушение на чл.28, ал.2 от ЗНА. Разпоредбата на чл. 28 от ЗНА урежда изискванията към мотивите на нормативните актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. В жалбата сочените допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, се основават на приложението на чл. 28, ал. 2 от ЗНА и по-конкретно липса на мотиви за издаване на наредбата, които да съдържат причините, които налагат приемането на такъв акт, целите, които се поставят с приемането му, средствата, необходими за прилагането на наредбата, очакваните резултати от прилагането ѝ, включително финансовите, както и анализ за съответствието с правото на Европейския съюз. Неоснователен е доводът на жалбоподателите за липса на мотиви в нарушение на чл.28, ал.2 от ЗНА. Следва да се посочи, че тълкуването на чл. 28, ал. 2 от ЗНА предвижда издаване на мотиви към нормативен, респ. подзаконов нормативен акт, в неговата цялост. Законът не поставя изискване при приемане на всяко изменение или допълнение на акта да се излагат съображения по приемане на всяка една разпоредба. Такъв подход е и практически неприложим след като се касае за компактен проект, какъвто несъмнено е процесната наредба, определящ цялостен механизъм по изграждане и функциониране на СЕСПА. Подобно е и разбирането застъпено в мотивите на решение 12 от 02.10.2012 г. по КД 4/2012 г. на Конституционния съд на Република България. Въпреки изложеното, мотиви към приемането на разпоредбата на чл.9, ал.2 от Наредбата са изложени в доклада по приемането и`. Твърденията, че информацията от специализираната електронна система за проследяване и анализ на лекарствените продукти е негодна поради липса на възможност тя да е актуална на всеки 24 часа в денонощието, с което не се постигал ефекта заложен в целите на промяната не са подкрепени с доказателства. Нормата на чл. 217б, ал.2, т.3 изрично предвижда създаването поддържането на специализираната система за проследяване и анализ на лекарствените продукти да се извършва при гарантиране на регламентиран достъп до данните в електронната информационна система при спазване изискванията на закона. Законът в разпоредбата на чл.207,т.15 изисква притежателите на разрешение за търговия на едро ежедневно да предоставят информация на ИАЛ чрез системата по чл.217б, ал.1 от ЗЛПХМ. Информацията включва доставените на физически и юридически лица количества лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък, физическите и юридически лица, на които са доставени тези количества, както и наличните в складовете им количества на лекарствени продукти, включени в ПЛС, количествата лекарствени продукти включени в ПЛЗ да които се предвижда да бъде извършен износ и за които е извършен износ. По отношение на притежателите на разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти, разпоредбата на чл.232а от ЗЛПХМ въвежда задължение да предоставят ежедневно информация на ИАЛ чрез специализираната електронна система по чл.217б, ал.1 , като информацията включва доставените им количества лекарствени продукти, включени в ПЛС, отпуснатите, продадените количества лекарствени продукти от ПЛС, както и наличните им количества от лекарствени продукти, включени в ПЛС. Следователно несъстоятелна е тезата на жалбоподателите за невъзможност да се поддържа актуална информация в СЕСПА. Отделно от това, търговците на дребно с лекарствени продукти попадат в обхвата на лицата по чл.217б, ал.3, които съгласно чл.217б, ал.7 от ЗЛПХМ имат право на достъп до специализираната електронна система по ал. 1, а това са институциите и лицата по ал. 3 само за целите на предоставяне на информация, определени с този закон, и носят отговорност за достоверността на предоставената информация, както и за навременното й предоставяне. От своя страна целите на предоставената информация са очертани в разпоредбата на чл.217б, ал.4 от ЗЛПХМ, в която се казва следното: Въз основа на информацията по ал. 3 чрез специализираната електронна система по ал. 1 се извършва анализ за установяване на недостиг на лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък, на територията на Република България при условия и по ред, определени в наредбата по ал. 8. В съответствие с тази цел, Наредба 4/2019г. в чл.13, ал.1, т.3 предвижда чрез системата веднъж седмично да се генерира списък с лекарствени продукти от ПЛС, за които е установен недостиг на територията на Република България, за срока, за който се съдържат в списъка; Оспорената разпоредба на чл.9, ал.2 от Наредбата предвижда Системата осигурява възможност притежателите на разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти да получават информация за липса на наличности в складовете на притежателите на разрешение за търговия на едро с лекарствени продукти на лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък. Не се споделя и възражението на жалбоподателите за несъответствие на разпоредбата с материалния закон. Несъответствието се изразява в противоречие с материално правни разпоредби или допълнително регулиране на обществени отношения, които не са обхванати от законовите разпоредби. Съгласно чл. 217б, ал.1 от ЗЛПХМ (Нов ДВ, бр. 18 от 2014 г., изм., бр. 84 от 2018 г., в сила от 12.10.2018 г.) Създава се Специализирана електронна система за проследяване и анализ на лекарствените продукти, включени в Позитивния лекарствен списък, която се администрира и поддържа от Изпълнителната агенция по лекарствата. Съгласно ал.3 Специализираната електронна система по ал. 1 съдържа информацията предоставена от търговци на едро и дребно на лекарствени продукти, включени в ПЛС, информация, предоставена от Националната здравноосигурителна каса, за количествата, които са посочени по отчетени и заплатени лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък за предходния един месец, както и информация, предоставена от Министерството на здравеопазването, за количествата, които са посочени по заплатени лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък за предходния един месец. Оспорената разпоредба съдържа възможност за използване на информацията от субекти, които са генерирали тази информация в изпълнение на законовите разпоредби на чл.207 и чл.232а, чл.217 от ЗЛПХМ. Генерираната в тази система информация е с цел да се извършва анализ за установяване на недостиг на лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък, на територията на Република България при условия и по ред, определени в наредбата. Както се отбеляза по-горе, не може да се сподели довода на жалбоподателите, че оспорената разпоредба на ал.2 от чл.9 на Наредбата не противоречи на чл.217б, ал.7 от ЗЛПХМ. Съгласно тази разпоредба Право на достъп до специализираната електронна система по ал. 1 имат институциите и лицата по ал. 3 само за целите на предоставяне на информация, определени с този закон, и носят отговорност за достоверността на предоставената информация, както и за навременното й предоставяне. Тезата на жалбоподателите, че лицата с разрешително за търговия на дребно не са включени в категорията лица с разрешен достъп до тази информация се опровергава от съдържанието на чл.217б, ал.3 от ЗЛПХМ, в която изрично са визирани лицата по чл.232а от ЗЛПХМ, а това са притежателите на разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти. Освен тези лица, достъп до СЕСПА имат и Министерството на здравеопазването, Националната здравноосигурителна каса и съветът по чл.258, ал.1 от ЗЛПХМ и ИАЛ. Настоящият съд не споделя и тезата за нарушаване на производствената и търговска тайна с предоставяне на достъп до информацията в СЕСПА на лицата притежаващи разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти. Понятията са дефинирани в пар.1,т.9 от ДР на ЗЗК. Оспорената разпоредба предвижда възможност на аптеките да получават информация генерирана в СЕСПА само за липса на наличности на лекарствени продукти в складовете на търговците на едро. След като единственият законен начин за снабдяване с лекарствени продукти за аптеките е чрез търговците на едро на лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък, то не следва да се приеме като търговска тайна информацията генерирана в системата. Отделно от изложеното, както се посочи по-горе законът за лекарствените продукти в хуманната медицина предоставя достъп до генерираната в системата информация и на тези търговци на дребно. Възможността за ползване на тази информация създава предимства за търговския оборот и в никакъв случай не засяга търговската тайна. Аптеките като заведения за осигуряване на лекарствени продукти за крайния потребител следва да разполагат с подобна информация за развитие на търговския оборот. Несъстоятелно е твърдението, че с информацията за наличност на лекарствен продукт в склада на търговец на едро, аптеката нарушава търговската тайна на този търговец. Точният текст на оспорената разпоредба сочи на получаване на информация от търговците на дребно на лекарствени продукти за липса на наличности в складовете на притежателите на разрешение за търговия на едро с лекарствени продукти на лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък. Законът с разпоредбата на чл.217б, ал.10 е вменил в задължение на Изпълнителната агенция по лекарствата да осигурява мрежовата и информационната сигурност на специализираната електронна система по ал. 1 при спазване на задължение за опазване тайната на получената информация по ал. 3. До колко достъпът до информацията за търговците на дребно на лекарствени продукти, включени в ПЛС ще бъде ограничен в обсега на предвиденото с разпоредбата на чл.9, ал.2 от Наредбата , а именно за установяване на липси на наличности в складовете на притежателите на разрешение за търговия на едро с лекарствени продукти, е въпрос на софтуерно решение на системата за електронен достъп. Единствено по този начин отговорната институция за поддържане на системата- ИАЛ ще осигури спазване на задължението визирано в чл.217б, ал.7 от ЗЛПХМ, право на достъп специализираната електронна система да бъде предоставен само за целите на предоставяне на информация, определени с този закон. Не са установени противоречия с визираните в чл.3 от Закона за търговската тайна хипотези. Предоставянето на информация за лекарствени в продукти, включени в позитивния лекарствен списък е в изпълнение на една от целите на ЗЛПХМ и наредбата за специализираната електронна система за проследяване и анализ на лекарствените продукти за гарантиране централизирана информация в полза на гражданите и пациентите за наличности и липса на лекарствени продукти. Не се споделя и възражението за нарушаване на принципа за съразмерност и обоснованост. Изменението е в достатъчна степен аргументирано и мотивирано от издателя на акта. Не е нарушен и принципа на пропорционалност/съразмерност/ по см. на чл.5, пар.4 от ДФЕС . Информацията се предоставя и използва с цел анализ, стимулиране и улесняване на търговския обмен между търговеца на едро и търговеца на дребно с лекарствени продукти в обсега на ПЛС. Разпоредбата на чл.9, ал.2 от Наредба 6/2019г. е в съответствие с чл.34, ал.1 от Наредба 4/2009г.за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти, изискващ магистърът фармацевтът да осигури предписания лекарствен продукт в рамките на 24часа. От изложеното при направена съвкупна преценка на фактите и обстоятелствата по спора се налага извод за липса на основания, които да мотивират отмяната на нормативния административен акт. В полза на ответника следва да се присъди претендираното юрисконсултско възнаграждение, платимо от жалбоподателите на осн. чл. 143, ал. 3 от АПК и чл. 78, ал. 8 от ГПК във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ в размер на 200 (двеста) лева. Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 пр. последно от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение