Решение № 14000 от 7.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8976/2012 г.

Решение № 14000 от 7.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8976/2012 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Андрей Икономов Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 84, ал. 5 от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК). Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването (министъраът) против решение № 6051/27.04.2012 г., постановено по а. д. № 3160/2011 г. по описа на Върховния административен съд (ВАС). Касационната жалба е подадена в срок и е процесуално допустима. С обжалваното решение е отменена заповед № РД-12-01/12.01.2011 г. на министъра на здравеопазването, с която на Елван Шахин Палъ от с. Хаджидимитрово, Община Казанлък, е отказано да бъде призната професионална квалификация "лекар по дентална медицина", а преписката е върната на административния орган за произнасяне съобразно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона. Недоволен от решението, министърът го обжалва. Навежда доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основния по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК. Ответната страна - Елван Палъ, чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава становище за неоснователност на касационната жалба. ВАС, 5-членен състав, за да се произнесе по касационната жалба съобрази следното: Обжалваното решение е постановено в съответствие с материалния закон и е обосновано. Изводите на съда, че оспорената заповед е постановена в нарушение на материалноправните норми на ЗППК и на предписаната от закона форма са законосъобразни и съответни на събраните по делото доказателства. Процедурата по признаване на професионалните квалификации е регламентирана в глава V на ЗППК - чл. 77 и сл., а предвид получаването от Елван Палъ на професионална квалификация в трета държава, за нея е относима общата система, уредена в Глава I - чл. 24 и сл., както правилно е приел и първоинстанционният съд. Доводите на касатора за неприложимост на общата система за признаване на професионална квалификация по отношение на лица, придобили такава в трета държава са неоснователни. Съгласно чл. 2 от ЗППК законът се прилага за гражданите на държави членки и на трети държави, които са придобили професионални квалификации в други държави - членки и в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Република България (РБ) като самостоятелно заети или като наети лица. По аргумент на по-силното основание условията и редът на ЗППК намират приложение спрямо български граждани (каквато е Палъ), получили професионална квалификация в трета държава. ЗППК съдържа правната рамка на условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави - членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в РБ на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност. Анализът на нормите в разглежданата област (общностни и национални) сочи на стремеж към облекчаване свободата на движение на хора в рамките на Европейския съюз, поради което приложимите към спора разпоредби от вътрешния правопорядък следва да се тълкуват и прилагат в тази насока. Съгласно § 5 от ДР на ЗППК с този закон е транспонирана Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. Директивата е насочена към изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации, като се запазва възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на нейната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. За държавите - членки няма пречка да признават в съответствие със своята нормативна уредба професионални квалификации, придобити извън територията на ЕС от граждани. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания установени за съответните професии. В случаите, когато молителят не отговаря на установените в приемащата държава изисквания за признаване на квалификация по регулирана професия, при обоснован обществен интерес, § 1 на чл. 14 от Директивата предоставя възможност за приемащата държава - членка да предвиди във вътрешното си право, при посочените в § 1 условия, компенсационни мерки, представляващи избор между изпит за правоспособност и период за приспособяване като допълнителни условия за признаване на квалификации. Посочената разпоредба е диспозитивна, приемащата държава е свободна да прецени съобразно конкретните и специфични национални условия и обществен интерес нуждата от въвеждането на компенсационни мерки. Но веднъж приела необходимостта от тях, държавата е обвързана от разпоредбата на § 2 на чл. 14 от Директивата, която императивно я задължава, да предложи на молителя избор между период за приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на предвиденото в § 1 право на избор без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията. Законът за признаване на професионални квалификации възпроизвежда в чл. 29 и чл. 30, разпоредбите на посочените § 1 и § 2 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО. Следователно законодателят възприема предложеното от Директивата разрешение за въвеждане на компенсационни мерки за преодоляване на несъответствието между удостоверените от молителите придобити професионални квалификации и изискванията за тях, установени в българското право. Това определя тълкуването на законовите норми да се извършва при съобразяване на съдържанието на съответните текстове на Директивата, при което се преодолява външното противоречие между чл. 29 и чл. 30 от ЗППК относно наличието на възможност за органа по признаване по своя преценка, при установяване на съществено различно съдържание на обучението, да предостави на молителя възможност за избор между стаж за приспособяване и изпит за признаване на правоспособност. Редакцията на чл. 29 ЗППК, сочеща на право на органа по признаване да изиска или не, компенсация за несъответствията в обучението, тълкувана във връзка с чл. 30 от с. з. и съпоставена със съответната й разпоредба на § 1 на чл. 14 от Директивата, следва да бъде възприета като нормативно установено задължение за административния орган да прилага съответните преодоляващи несъответствието мерки. Независимо от изложеното, разпоредбата на чл. 30 от ЗППК, намираща се в глава първа на Общата система за признаване на професионални квалификации, императивно задължава органа по признаване, в случаите по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, т. е. при установено наличие на някоя от трите хипотези на ал. 1, да предостави на молителя право на избор между посочените две мерки. Императивно е и задължението за експертната комисия да предложи на органа по признаване да предостави на заявителя възможност за избор между компенсационните мерки (чл. 83, ал. 1 ЗППК). При тези фактически и правни обстоятелства, настоящата инстанция намира, че следва да бъдат споделени изводите на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорената заповед. Несъмнени са констатациите на административния орган, възприети и от решаващия съд, че са налице несъответствия в обучението на заявителя, по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК, в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. В тази хипотеза процедурата по признаване на професионални квалификации, предвидена в Глава пета на ЗППК, изисква експертната комисия, назначена от министъра на здравеопазването, да предложи на органа да предостави на заявителя компенсационните мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 ЗППК във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК. В разглеждания случай това не е направено. Неспазването на задължението по чл. 83, ал. 1 ЗППК от страна на комисията не освобождава административният орган при направените констатации за несъответствие по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК да прецени дали да приложи заместващите такива мерки, които веднъж въведени и възприети в националното законодателство са задължителни за държавата-членка, респективно за органите по признаване на професионални квалификации. В чл. 84, ал. 1 от ЗППК не са посочени изрични хипотези, при които органът е длъжен да откаже признаване на професионалната квалификация по съответната професия, без да проведе производство по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, поради което същият е длъжен да мотивира неприлагането на компенсационни мерки при издаване на отказ - арг. от чл. 84, ал. 1 и 4 ЗППК. Ето защо първоинстанционният съд правилно е счел, че след като министърът на здравеопазването се е позовал на разпоредбата на чл. 29, ал. 1 от ЗППК при издаване на оспорения акт, но не е изложил съображения към отказа си да предложи на Палъ възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност, същият е допуснал нарушение на закона и е постановил незаконосъобразен индивидуален административен акт. В тази насока са неоснователни доводите на касатора, че никъде в мотивите на оспорената заповед не е посочено наличие на хипотезата на чл. 29 от ЗППК. В заповедта административният орган изрично се е позовал на взетото от комисията решение, в което фактически е прието наличие на хипотезата на чл. 29, ал. 2 от ЗППК. Изводите на тричленния състав за опорочаване на процесната заповед поради неизлагане в същата на мотиви за неприлагането на чл. 29 и чл. 30 ЗППК са правилни и обосновани. Поддържаната в касационната жалба теза за диспозитивен характер на правомощието на органа по чл. 29, ал. 1 ЗППК и наличие на дерогация в този контекст на задължението за мотивиране са неоснователни. Независимо дали се касае за издаване на акт в условията на обвързана компетентност или при оперативна самостоятелност, органът следва да мотивира същия. Изброяването на констатираните несъответствия в обучението на заявителката с националните стандарти не е достатъчно да мотивира отказа по чл. 84, ал. 1 от ЗППК, при отсъствие на съображения за неприлагане на предвидените в закона компенсационни мерки. Декларирането в заповедта, че "посочените несъответствия с нормативните изисквания за упражняване на професията "лекар по дентална медицина" в Република България не могат да бъдат компенсирани чрез полагане на изпит за правоспособност или преминаване на стаж за приспособяване, защото са много значителни от една страна, а от друга страна, такава възможност за придобита в трета държава професионална квалификация е предвидена само в случаите по § 3 и § 3б от ДР на ЗППК" по съществото си не са и не могат да се приемат като мотиви на органа. Изводите на първоинстанционния съд за неприложимост в настоящия казус на хипотезата на § 3 от ДР на ЗППК, на която се позовава касаторът, се споделят от настоящата инстанция. Според посочената разпоредба доказателство за професионална квалификация, издадено в трета държава на гражданин на държава членка, се приравнява на доказателство за професионална квалификация по смисъла на този закон, ако притежателят му има три години професионален опит по съответната професия на територията на държавата членка, която е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания. Това изискване следва да се свързва с частната хипотеза на заявители, за които поради конкретни и изключителни причини не се прилага автоматичното признаване на професионални квалификации, но за които държавата членка вече е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания, какъвто настоящият случай не е (чл. 24, ал. 2, т. 7 от ЗППК във вр. с § 3 от ДР на ЗППК). При предоставена законова възможност спрямо лицата да бъде приложена по-благоприятна мярка, чрез която също се постига целта на закона, независимо дали несъответстващото на националните изисквания обучение е било получено в държава членка или в трета държава, органът е длъжен да я приложи, ако са налице условия за това, респективно да издаде мотивиран отказ - арг. от чл. 6, ал. 3 и чл. 8 от АПК. В тази насока е даденото разрешение на въпроса и с § 3а и § 3б от ДР на ЗППК. Предвид изложеното обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК настоящата инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, петчленен състав,