Решение № 4484 от 1.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12944/2012 г.

Решение № 4484 от 1.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12944/2012 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на "Млечни продукти Тракия" ЕООД със седалище и адрес на управление гр. Хасково, представлявано от Господин Вакрилов Димитров, подадена чрез процесуален представител, и присъединените жалби на Сдружение "Национална асоциация на млекопреработвателите в България", със седалище и адрес на управление гр. София, представлявано от Диляна Желязкова Славова, подадена чрез процесуален представител, на "Кодап" ЕООД, със седалище и адрес на управление гр. София, представлявано от управителя Георги Иванов Гановски, и на "Българско сирене" АД, със седалище и адрес на управление гр. Харманли, представлявано от Христо Василев Овчаров, против Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с ПМС № 119 от 19.06.2012 г., обн. в ДВ, бр. 48/2012 г. (Наредбата). Жалбоподателят "Млечни продукти Тракия" АД твърди, че същата е постановена в противоречие с Конституцията на Република България, Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), Закона за нормативните актове (ЗНА), Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД), Закона за храните (ЗХр) и Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК), при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, постановяване от некомпетентен орган, при неспазване на установената форма, изразено в липса на мотиви и необоснованост и несъответствие с целта на закона. Оспорва Наредбата и в отделни нейни части, а именно - чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 1, ал. 2; от чл. 5 до чл. 24 вкл. и чл. 31, ал. 4, ал. 5 и ал. 6. Моли съда да постанови решение, с което да отмени Наредбата или да обяви нейната нищожност, а алтернативно моли да бъдат отменени разпоредбите на чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 1, ал. 2; от чл. 5 до чл. 24 вкл. и чл. 31, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от същата. Жалбоподателят "Национална асоциация на млекопреработвателите в България" също оспорва Наредбата в цялост, както и в отделни нейни части, а именно - чл. 1, ал. 1, т. 4, чл. 1, ал. 2, от чл. 5 до чл. 24 включително и чл. 31, ал. 4, ал. 5 и ал. 6. Твърди, че актът е незаконосъобразен, необоснован и немотивиран и издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и принципи на административния процес. Излага конкретни твърдения за допуснатите нарушения. Моли съда да постанови решение, с което да отмени Наредбата или да обяви нейната нищожност, а алтернативно молят да бъдат отменени разпоредбите на чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 1, ал. 2; от чл. 5 до чл. 24 вкл. и чл. 31, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от същата. С молба от 16.01.2013 г. жалбоподателят е посочил, че с оглед изменението на обжалвания акт с ПМС № 349 от 21.12.2012 г. поддържа доводите за незаконосъобразност на Наредбата, като моли наведените доводи за незаконосъобразност на отменената разпоредба на чл. 30 да се считат за предявени относно новосъздадената ал. 3 на чл. 1 от Наредбата. Жалбоподателят "Кодап" ЕООД оспорва изцяло Наредбата, като излага подробни твърдения за нищожност на акта, незаконосъобразност, необоснованост и допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и принципи на административния процес. Моли съда да постанови решение, с което да отмени Наредбата или да обяви нейната нищожност, а алтернативно молят да бъдат отменени разпоредбите на чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 1, ал. 2; от чл. 5 до чл. 24 вкл. и чл. 31, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от същата. Жалбоподателят "Българско сирене" АД също излага подробни твърдения за нищожност на акта, незаконосъобразност, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и липса на установена форма. Моли съда да постанови решение, с което да отмени Наредбата или да обяви нейната нищожност, а алтернативно молят да бъдат отменени разпоредбите на чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 1, ал. 2; от чл. 5 до чл. 24 вкл. и чл. 31, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от същата. Ответникът - Министерски съвет, чрез процесуалния си представител и в представени писмени бележки оспорва жалбата, като излага подробни съображения за законосъобразност на акта, като моли жалбата да бъде отхвърлена като неоснователна. Заинтересованата страна - Министърът на земеделието и храните, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и моли същата да бъде отхвърлена като неоснователна. В представени писмени бележки и допълнително становище излага подробни съображения за законосъобразност на оспорената разпоредба. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171 във вр. с чл. 196 АПК представените по делото доказателства, приема за установено от фактическа и правна страна следното: Приложимата процедура за настоящото съдебно производство е тази по дял трети, глава десета, раздел III "Оспорване на подзаконови нормативни актове" на АПК, като съгласно разпоредбата на чл. 196 АПК за неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, с изключение на чл. 152, ал. 3; чл. 173 и чл. 178. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България всички нормативни актове се публикуват, което като принцип определя обнародването в ДВ като задължителен елемент от фактическия състав по издаване на нормативния акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила. Според чл. 2 от Договора относно присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз от датата на присъединяване разпоредбите на Конституцията, Договорът за ЕОАЕ и актовете, които са приети от институциите преди присъединяването, са задължителни за България и Румъния и се прилагат в тези държави при условията, предвидени в Конституцията, в Договора за ЕОАЕ и в Протокол относно условията и договореностите за приемането на РепубликаБългария и Румъния в Европейския съюз. По изложените съображения и на основание чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България, по отношение на оспорения нормативен акт, настоящият съдебен състав намира, че следва да се извърши преценка по реда на АПК за съответствието му както с цитираните норми от вътрешното законодателство на Република България, така и с норми на правото на Европейския съюз. По отношение на допустимостта на жалбите: Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. При служебната проверка за наличието на процесуалните предпоставки за редовното упражняване на правото на жалба, включително и относно наличието на правен интерес по смисъла на цитираната разпоредба, настоящият състав на ВАС намира, че в случая тези предпоставки са налице по отношение на жалбоподателите Сдружение "Национална асоциация на млекопреработвателите в България" "Млечни продукти Тракия" ЕООД, "Кодап" ЕООД и "Българско сирене" АД, доколкото първият от тях е сдружение, което е регистрирано с цел да представлява своите членове при формиране на държавната политика и да участва в процесите на вземане на решения на национално и местно ниво в сферата на млекопреработването, а останалите са търговци, занимаващи се с производство и търговия с млечни продукти. По отношение на основателността на жалбите. Оспорената Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с ПМС № 119 от 19.06.2012 г., обн. в ДВ, бр. 48/26.06.2012, в сила от 27.08.2012 г., и в частност оспорените разпоредби на чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 1, ал. 2; от чл. 5 до чл. 24 вкл. и чл. 31, ал. 4, ал. 5 и ал. 6, както и новосъздадената ал. 3 на чл. 1 от същата, след изменението, публикувано в ДВ, бр. 1/4.012013 г. е подзаконов нормативен акт съгласно чл. 75, ал. 1 АПК и е издаден по прилагането на закон по смисъла на чл. 75, ал. 2 АПК. Компетентността на административния орган да издаде подзаконов нормативен акт е уредена с нормата на чл. 76, ал. 1 АПК, съгласно която нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Съгласно § 5 от Преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на Наредбата тя е издадена на основание чл. 4 ЗХр. Последната предвижда специфичните изисквания към групи храни и конкретни храни да се определят с наредби на Министерския съвет. В конкретния случай Наредбата е приета с постановление на Министерския съвет съобразно разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от Закона за нормативните актове, при което същият в случая е компетентният орган. Наредбата е издадена в кръга на правомощията му съгласно чл. 76, ал. 1 АПК, при наличие на законова делегация, като е в предписаната форма по чл. 24 - 28 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА. Наредбата е издадена при спазване на процедурата по чл. 77, чл. 78, ал. 1, т. 1 и ал. 2 АПК и е обнародвана в "Държавен вестник" в съответствие с разпоредбите на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България, чл. 78, ал. 2 АПК и чл. 37, ал. 1 ЗНА. Следователно същата е издадена при спазване на предвидените административнопроизводствени правила съобразно разпоредбите на българското право. Разпоредбата на чл. 38 ДФЕС предвижда правомощия на Съюза да определя и прилага обща политика в областта на селското стопанство и на рибарството. Съгласно ал. 2 на цитирания текст вътрешният пазар обхваща селското стопанство и рибарството и търговията със селскостопански продукти. Понятието "селскостопански продукти" означава продукти на почвата, на животновъдството, на рибарството, както и продукти след първоначална обработка, пряко свързани с тези продукти. Разпоредбата на чл. 38, ал. 4 ДФЕС предвижда, че функционирането и развитието на вътрешния пазар на селскостопански продукти трябва да бъдат съпроводени от създаване на обща селскостопанска политика. В приложение I - Списък, посочен в чл. 38 на глава четвърта ДФЕС, са включени млечните продукти, от което следва, че производството и търговията с тези продукти следва да бъдат подчинени на европейските норми, регламентиращи тези отношения. Съгласно чл. 1, т. 2 от Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 г. за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество (ОВ, L 204 от 21.07.1998 г. - Директивата) за целите на същата понятието "техническа спецификация" е определено като спецификацията, която се съдържа в документа, в който са изложени основните характеристики на продукта, като например ниво на качество, функционални характеристики, безопасност или размери, включително изискванията, които се прилагат към продукта по отношение на името, с което се продава, терминология, символи, изпитване и методи на изпитване, опаковка, маркиране или етикетиране и процедури за оценяване на съответствието. Терминът включва също производствените методи и процеси, използвани по отношение на селскостопански продукти, както е посочено в чл. 38, ал. 1 от ДФЕС, както и продуктите за консумация от човека. Понятието "технически регламент" е определено в чл. 1, т. 9 като технически спецификации и други изисквания, включително и съответните административни разпоредби, съблюдаването на които е задължително, юридически или фактически, в случай на продажба или употреба в държава членка. Доколкото в процесната Наредба се съдържат именно такива разпоредби, по отношение на същата безспорно намира приложение посочената Директива. Такова е било и становището на административния орган, приел процесния подзаконов нормативен акт, изразено в § 7 ПЗР на Наредбата, в който е посочено, че същата е приета при спазване на условията и реда на Директивата. Настоящият състав обаче счита, че в случая въпреки този декларативен текст при приемането на процесната Наредба тези условия и ред, предвидени в Директивата не са спазени. По делото са представени доказателства, от които се установява, че по приемане на процесната Наредба са проведени две процедури по нотификация съобразно изискванията на Директива 98/34/ ЕО. Първата от тях е започнала с писмо изх. № 0401-135 от 5.04.2012 г. на заместник-министъра на земеделието и храните, изпратено до Европейската комисия (ЕК) - съобщение 001 за нотификация, ведно с копие от проекта за Наредбата, чрез Министерството на икономиката, енергетиката и туризма (МИЕТ). На това министерство е възложено да изпълнява задължения като Национален информационен център за обмен на информация за проекти на технически регламенти с ЕК и с Генералния секретар на Съвета на Европа, чрез звено в администрацията му, съгласно чл. 2 от ПМС № 165/14.07.2004 г. за организацията и координацията на обмена на информация за технически регламенти и правила за услуги на информационното общество и за установяване на процедурите, свързани с прилагането на някои национални технически правила за продукти, законно предлагани на пазара на друга държава членка. С това е изпълнено изискването на чл. 8, т. 1 от Директива 98/34/ЕО за незабавно предоставяне на Комисията проекта за технически регламент и е дало начало на нотификация 2012/0218/BG. Същата, видно от съобщение 009 на Генералния секретар на Европейската комисия от 30.05.2012 г., е приключена на 30 май 2012 г., поради оттегляне на проекта от държавата членка, която го е изготвила (л. 266 от делото). По делото са приложени документи, от които се установява, че по отношение на процесната Наредба е проведена втора нотификация - № 2012/0347/ BG, но не са представени доказателства кога е започнала тя. От справка в интернет сайта на Европейската комисия - ec. europa. eu/enterprise/tris/ - European Commission - Enterprise and Industry - TRIS, се установява, че началната дата (датата на приемане на документите, поставящи начало на нотификацията, по смисъла на чл. 8, ал. 1 от Директивата) е 30.05.2012 г., а крайната дата на нотификация (периодът на изчакване) е 30.11.2012 г. Процедурата по нотификация, разписана в разпоредбата на чл. 8 от Директивата, предвижда задължение за държавите членки незабавно да предоставят на ЕК всички проекти за технически регламенти. След получаване на това уведомление ЕК от своя страна незабавно уведомява останалите държави членки за проекта, които, както и самата ЕК, могат да правят коментари по него. Тези коментари следва да бъдат взети предвид от държавата членка изпратила проект за нотифициране, доколкото е възможно при последващата подготовка на техническия регламент, като държавата членка е задължена незабавно да предостави окончателния текст на проекта за техническия регламент на ЕК. Съгласно чл. 9, ал. 1 от Директивата държавата членка отлага приемането на проект за технически регламент с три месеца от датата на получаване от Комисията на съобщението, посочено в чл. 8, ал. 1 - т. е. от уведомлението за изготвен проект на технически регламент. По отношение на този срок няма поставени условия, при което настоящият състав намира, че това е минималният задължителен срок, през който държавата членка следва да отложи приемането на проекта за технически регламент, за който е започнала процедура по нотификация. Това следва както от предвидената в чл. 9, ал. 2 от Директивата възможност на държавите членки в тримесечен срок от уведомлението по чл. 8, ал. 1 да предоставят подробно становище, така и от целта на процедурата по нотификация, предвидена в Директивата - защита на свободата на движение на стоки, която е една от основите на Общността, чрез превантивен контрол на всички проекти на технически регламенти, обхванати от Директивата. Именно за това е предвиден период на отлагане на приемането на технически регламент - за да се осигури възможност на ЕК и другите държави членки да проучат нотифицирания проект, за да могат да извършат преценка и съответно да изразят становище дали същият ще създаде пречки в свободното движение на стоки, или е в противоречие с общностни разпоредби. Освен това процедурата предвижда възможност след запознаване с проекта за технически регламент ЕК да предложи или да приеме правила на Общността, които да регулират предмета на проекта. Ето защо, при така установените факти за приключване на първата процедура по нотификация на 30.05.2012 г., поради оттегляне на акта от страна на Република България, за започване на нова процедура отново за нотификация на същата дата, но с краен срок 30.11.2012 г. и приемането на Наредбата на 19.06.2012 г. с ПМС № 119 от 19.06.2012 г., обнародвана в ДВ, бр. 48 от 26.06.2012 г., т. е. преди изтичане на предвидения минимален отлагателен срок, следва извод, че в случая е налице нарушение на предвидената и регламентирана в Директивата процедура за приемане на технически регламент. Още повече, че в конкретния случай приемането на процесната Наредба е отложено с шест месеца, предвид разпоредбата на чл. 9, ал. 2, второ тире от Директивата, съгласно който държавата чл. отлага приемането на проект за технически регламент от датата на получаване на уведомлението в случаите, когато Комисията или друга държава член, в тримесечен срок от уведомлението по чл. 8, ал. 1 от Директивата, предостави подробно становище, че предвидената регламентация в проекта може да създаде пречки за свободното движение на стоки в рамките на вътрешния пазар. От представените по делото доказателства се установява, че в конкретния случай тези предпоставки за отлагане приемането с шест месеца са налице, тъй като по внесения за нотифициране от Република България проект на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти са постъпили коментари от държавите членки Словакия, Испания, Франция и Германия и мотивирано становище от Австрия. Същите са взети под внимание в съответствие с чл. 8, ал. 2 от Директивата от Р България, видно от изпратените писма до ЕК. От своя страна ЕК също е изпратила мотивирано становище със съобщение 315 от 29.08.2012 г. на Генералния секретар на Европейската комисия, в което, освен че са изложени конкретни съображения относно противоречие на проекта с действащи норми от правото на ЕС и предстоящо приемане на разпоредби, които ще уредят на общностно ниво част от материята, предмет на нотифицирания проект, Република България изрично е уведомена, че се удължава периодът на отлагане приемането на Наредбата до 30.11.2012 г., съгласно чл. 9, ал. 2, второ тире от Директивата (л. 144 - 147 от делото). От така установеното следва, че с приемането на процесната Наредба, преди да е приключена предвидената в Директива 98/34/ ЕО процедура по нотификация, са нарушени норми на европейското право, касаещи процедурни правила по приемане на технически регламенти. Наредбата е публикувана в ДВ, бр. 48/2012 г., като влиза в сила на 27.08.2012 г., а съгласно § 2 от нейните ПРЗ, за привеждане в съответствие с изискванията на Наредбата на производителите на мляко, млечни продукти и имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, се дава двумесечен гратисен период от влизането й в сила, който съответно изтича на 27.10.2012 г. Обстоятелството, че Наредбата влиза в сила на 27.08.2012 г., като същевременно прилагането е отложено с предвидения гратисен период до 27.10.2012 г., не оборва извода за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствени правила, предвидени в европейското право по приемането й. Съдът намира, че разпоредбата на чл. 9, ал. 2, второ тире от Директивата категорично разпорежда, че държава чл. не може да приеме проект, предмет на нотификация, преди изтичане на посочените в него отлагателни срокове, които са различни, с оглед спецификата на съответния проект. В този смисъл са и дадените тълкувания на разпоредбите на чл. 8 и чл. 9 от Директивата от Съда на Европейските общности (СЕО). В своите решения СЕО приема, че същите вменяват задължение на държавата чл. да уведоми ЕК за проект на технически регламент преди той да бъде приет, като уведомлението и периодът на спиране осигуряват на ЕК и другите държави членки възможност да проучат проектите и да изложат становища (Р по С-194/1994 г.). Съдът приема, че в цитираните текстове е предвидена процедура по общностен контрол върху проектите на националните нормативни актове и датата на влизането им в сила е обвързано от съгласие на Комисията или липса на противопоставяне (Р по № С-443/98). От изложеното следва, че оспорената Наредба е приета при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствени правила, предвидени в чл. 9, ал. 2, второ тире от Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 г. за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество (ОВ, L 204 от 21.07.1998 г.), при което следва да бъде отменена - налице е отменително основание по чл. 146, т. 3 от АПК. Съдът намира, че с оглед на така установеното съществено нарушение на административнопроизводствените правила, водещо до незаконосъобразност на Наредбата в цялост, е безпредметно обсъждането на наведените доводи за материална незаконосъобразност на конкретни разпоредби от същата. При този изход на делото ответникът следва да бъде осъден да заплати на жалбоподателите направените деловодни разноски, както следва: на жалбоподателя "Млечни продукти Тракия" ЕООД сума в размер на 6070 лв., от които 50 лв. заплатена държавна такса по сметка на ВАС, 20 лв. държавна такса за публикация в ДВ и 6000 лв. платен адвокатски хонорар, на Сдружение "Национална асоциация на млекопреработвателите в България" сума в размер на 1510 лв., от които 10 лв. заплатена държавна такса и 1500 лв. заплатен адвокатски хонорар, на "Кодап" ЕООД сума в размер на 1200 лв. заплатен адвокатски хонорар. По делото е направено възражение за прекомерност на заплатените хонорари, които са заплатени от жалбоподателите на наетите от тях адвокатски дружества, което съдът намира за неоснователно предвид предмета на делото и неговата сложност. Водим от изложеното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение,