Решение № 5476 от 11.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12297/2019 г.

Решение № 5476 от 11.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12297/2019 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по касационна жалба на кмета на район "Средец" – Столична община срещу решение № 5204 от 29.07.2019 г. по адм. дело № 2128/2019 г. на Административен съд – София град.

С обжалваното решение Административен съд – София град е отменил заповед № РСЦ19-РД15-139/31.01.2019 г. на кмета на район "Средец" - Столична община, с която на основание чл. 46 от Закона за местното самоуправление и местната администрация във вр. чл. 97, чл. 90, ал. 1, т. 5 и ал. 2, чл. 89, ал. 2, т. 5 от Закона за държавния служител, на Ж. Колева, на длъжност главен архитект на район "Средец" – СО, е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение.

Касационният жалбоподател поддържа, че обжалваното решение е неправилно поради постановяването му при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост – касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК.

Ответникът по касационната жалба - Ж. Колева, чрез пълномощника си представя писмен отговор, в който изразява становище, че обжалваното решение е правилно и не са налице касационни основания за отмяната му.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, приема следното:

Съдът е установил от фактическа страна следните фактически обстоятелства:

Дисциплинарното производство е образувано срещу арх. Ж. Колева със заповед № РСЦ18-РД09-158/16.11.2018 г. на кмета на район "Средец" – СО във връзка с постъпили сигнали и докладна записка, с която е наредил на дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно дело срещу служителката, да извърши проверка и изясни всички факти и обстоятелства.

Със Заповед № РСЦ18-РД15-827/19.11.2018 г., на основание чл. 100, ал. 1, т. 2 и ал. 3 ЗДСл, считано от 19.11.2019 г. и във връзка с образуваното дисциплинарно дело № 1/2018 г., служителката е отстранена временно от служба до приключване на работата на дисциплинарния съвет по образуваното дело.

Дисциплинарният съвет е провел заседания на 19.11.2018 г., 23.11.2018 г., 27.11.2018 г. и 03.12.2018 г., за които са съставени писмени протоколи за извършените действия. На 23.11.2018 г. дисциплинарната комисията е изслушала служители на район "Средец" във връзка с постъпилите сигнали срещу арх. Ж. Колева.

Служителката е уведомена за образуваното дисциплинарно производство и е поканена за изслушване от дисциплинарния съвет на заседанието на 27.11.2018 г., на което не се е явила.

С решение № РСЦ18-ВК91-1060(4)/10.12.2018 г. дисциплинарният съвет е изложил подробно установените в хода на дисциплинарното производство фактически обстоятелства за вменени на служителката дисциплинарни нарушения, описани в четири пункта и е приел, че са налице основания за ангажиране на дисциплинарната й отговорност за нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 4 и 5 ЗДСл – нарушение на задълженията спрямо гражданите по чл. 20 ЗДСл и неспазване правилата по чл. 4, ал. 1, чл. 14, ал. 1 и 2 и чл. 17, ал. 3 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, като е предложил на органа по назначаването да й наложи дисциплинарно наказание "уволнение".

Кметът на район "Средец" – СО е изслушал служителката на 25.01.2019 г. и след като й е предоставил възможност да се запознае с материалите по дисциплинарното дело, е приел писмените й обяснения, депозирани на 28.01.2019 г., в които е отрекла извършването на вменените й дисциплинарни нарушения.

В обжалваната заповед на кмета на район "Средец" е инкорпорирано решението на дисциплинарния съвет и подробно обсъдено. Дисциплинарно наказващият орган е приел, че са налице фактически и правни основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката за извършени дисциплинарни нарушения, описани в т. 1 и 4 от решението на дисциплинарния съвет, както следва:

1. В район "Средец" е постъпил сигнал на 07.11.2018 г. от А. Стаматова за това, че арх. Колева не се е произнесла по подадено от нея заявление през м. април 2018 г. за издаване на разрешение за строеж с приложен инвестиционен проект и за проявено арогантно поведение. Дисциплинарният съвет е установил, че преписката съдържа 4 писма, с множество указания във връзка с одобряването на инвестиционен проект, отправени от арх. Колева към заявителя на административната услуга. Дисциплинарният съвет е приел, че изискваните документи са били ненужни, вследствие на което работата е забавена с повече от седем месеца. Поради това е направил извод за превишаване на служебните правомощия от страна на служителката, с което е нарушен чл. 20 ЗДСл, който изисква държавните служители да се произнасят без забава по искането на гражданите. От показанията на служителите от администрацията на район "Средец" С. Цанкова и А. Жекова, дисциплинарният съвет е установил, че на 03.09.2018 г. възникнал конфликт между А. Стаматова и арх. Колева, като пред тях тя е отправила заплахи към А. Стаматова, че ще подаде сигнали срещу нея, ще подбуди разследвания и проверки на строителния надзор и няма да "пусне преписката". Дисциплинарният съвет е приел, че с действията си служителката, в качеството си на главен архитект, е предизвикала конфликтна ситуация и е забавила изпълнението на административната услуга, държала се е по груб и непристоен начин и е проявила лично отношение към случая, като с поведението си е нарушила чл. 20, ал. 1 и 2 ЗДСл и чл. 3 и чл. 4 КПСДА, което е дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 4 и 5 ЗДСл, вр. с чл. 4, ал. 1 и чл. 17, ал. 3 КПСДА.

2. На 13.11.2018 г. е входирана докладна записка от В. Манолов – заместник кмет на район "Средец" относно поведението на служителката, в качеството й на главен архитект на района, в която сочи, че създава напрежение, има конфликт с подчинени служители, проявява неуважение и допуска поведение, накърняващо личното им достойнство. По отношение на изложените в докладната записка данни за грубо, невъздържано и обидно отношение към колеги в районната администрация и особено към служителя арх. М. Димитрова, продължило с месеци, дисциплинарният съвет е приел за установено от снетите писмени обяснения на служителите в администрацията, че почти всички са потвърдили неприемливо отношение от страна на арх. Колева към М. Димитрова – технически сътрудник в отдел "УТКР", без установена конкретна причина за такова отношение. Арх. Колева е отправяла професионални критики, негативни коментари за аморалност и относно семейното положение на М. Димитрова; не й е предоставяла служебни задачи за изпълнение и я приканвала да напусне. Дисциплинарният съвет е приел, че действията й по отношение на служителката М. Димитрова са в противоречие с чл. 14, ал. 1 и ал. 2 от Кодекса и представляват дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 5 ЗДСл.

Органът по назначаване е приел, че служителката арх. Ж. Колева е извършила описаните по-горе дисциплинарни нарушения. По пункт 1 (по номерацията в настоящото решение) дисциплинарно наказващият орган е приел, че с поведението си служителката е нанесла вреда върху представляваната от нея администрация, предизвиквайки конфликтна ситуация с А. Стаматова, държейки се с нея по груб и непристоен начин, отправяйки заплаха и проявявайки лично отношение. Приел е, че извършеното дисциплинарно нарушение е по чл. 89, ал. 2, т. 5 ЗДСл във вр. чл. 17, ал. 3 КПСДА, съгласно който служителят се стреми да избягва в поведението си конфликтни ситуации, а при възникването им цели да ги преустанови, като запази спокойствие и контролира поведението си. Определил е същото като тежко, и че за него следва да се наложи дисциплинарно наказание "уволнение" по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл. По пункт 2 (по номерацията в настоящото решение) дисциплинарно наказващият орган е възприел изцяло констатациите и изводите на дисциплинарния съвет за грубо и обидно отношение на арх. Колева към арх. М. Димитрова. Приел е за доказани изнесените данни в докладната записка на заместник кмета, че на 06.08.2018 г. арх. Колева е забранила на служителката И. Нотева да говори с арх. М. Димитрова и впоследствие е била следена от нея дали влиза в стаята й. Дисциплинарно наказващият орган е приел, че с поведението си арх. Колева е накърнила достойнството и правата на служителката М. Димитрова, като с оглед цялостното й поведение деянието е квалифицирано като нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 5 ЗДСл във вр. чл. 14, ал. 1 и 2 КПСДА, които предвиждат, че в отношенията си с колегите си служителят проявява уважение и коректност, като не допуска поведение, което накърнява достойнството и правата на отделната личност; служителят уважава мнението на колегите си и се съобразява с правото им на личен живот. За дисциплинарното нарушение е приел, че следва да й се наложи дисциплинарно наказание "уволнение" по чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл.

С обжалваната пред административния съд заповед органът по назначаването е наложил на арх. Ж. Колева дисциплинарно наказание "уволнение" за описаните дисциплинарни нарушения и е прекратил служебното й правоотношение.

В хода на съдебното производство съдът е събрал писмени и гласни доказателства.

Съдът, с оглед изложените фактически установявания, е приел от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в предписаните от закона форма и съдържание, но в нарушение на административнопроизводствените правила и материалния закон.

За първото дисциплинарно нарушение съдът е посочил, че релевантно за ангажиране на дисциплинарната й отговорност е установяването на факта на отправена заплаха към А. Стаматова по начина, описан в дисциплинарната заповед. Съдът е обсъдил данните по дисциплинарната преписка по отделно и в съвкупност, както и свидетелските показания на А. Жекова и ги съпоставил със свидетелските показания на А. Стаматова, дадени по делото. Съдът е посочил, че свидетелката А. Стаматова не е потвърдила за конфликт с арх. Колева на 03.09.2018 г., заявила е, че не е била заплашена и служителката не й е казвала, че "няма да пусне преписката". Свидетелката Стаматова е поддържала, че се притеснила, че поради даваните указания от арх. Колева ще бъде постановен отказ по заявлението й, което я мотивирало да подаде сигнала си, в който се е оплакала от забавяне на преписката. Съдът е изтъкнал, че обстоятелствата във връзка с произнасянето по заявлението за издаване на разрешение за строеж не е относимо към преценката за вмененото нарушение на етичните правила на оспорващата (сега ответник по касация), още повече по делото е установено, че преписката е приключила едва на 21.05.2019 година. Като е кредитирал показанията на А. Стаматова и приел, че от показанията на служителките С. Цанкова (пред дисциплинарния състав) и А. Жекова, които поддържат, че е бил налице конфликт, им противоречат, съдът е приел, че не се доказва на 03.09.2018 г. арх. Колева да е отправила заплаха към А. Стаматова и да е нарушила правилото на чл. 17, ал. 3 КПСДА.

По отношение на второто дисциплинарно нарушение, съдът е обсъдил показанията на служителката И. Нотева, която е заявила, че на 06.08.2018 г. арх. Колева й забранила да говори с арх. М. Димитрова и впоследствие я следила дали влиза в стаята й, както и че й е известно нейното негативно отношение към арх. М. Димитрова. Обсъдил е и останалите показанията на служителите от администрацията на район "Средец", дадени пред дисциплинарния съвет, въз основа на които дисциплинарно наказващият орган е обосновал фактическите и правните изводи за второ дисциплинарно нарушение. Според съда, от снетите обяснения става ясно за създадено негативно отношение от арх. Колева към арх. М. Димитрова, но в уволнителната заповед не се съдържа описание на конкретни действия на арх. Колева, които да сочат на проявено неуважение и некоректност спрямо колегата й, поради което не може да се установи конкретно време на извършване на тези действия, да се индивидуализира и да бъде преценена тежестта на съответното нарушение. Случилото на 06.08.2018 г. съдът е намерил, че показва по-скоро неуважително отношение към служителката И. Нотева, но същото е несъставомерно по делото.

Съдът е извел в заключение извод, че органът по назначаването не е провел пълно доказване на фактическите основания, обусловили налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание на служителката. На следващо място е посочил, че административният орган не е изпълнил задълженията си по чл. 91 ЗДСл като не е определил формата на вината на служителката и цялостното й служебно поведение, за да й наложи най-тежкото дисциплинарно наказание. Също така в уволнителната заповед не е обсъдил дадените писмени обяснения от дисциплинарно привлеченото лице. Тези обстоятелства в своята съвкупност, според съда, сочат на нарушение на изискването по чл. 91, ал. 1 ЗДСл дисциплинарното наказание да бъде определено при съобразяване с критериите по чл. 91, ал. 1, т. 1 – 6 ЗДСл. Допуснатото нарушение на административно производствените правила е съществено и съобразно принципа за съразмерност е довело до необоснована преценка за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание, което се явява прекомерно.

При тези съображения съдът е приел, че са налице основанията по чл. 146, т. 3 и 4 АПК за отмяна на оспорената заповед и е постановил обжалвания резултат.

Върховният административен съд намира, че правилно съдът е приел, че от събрания доказателствен материал по делото не се установяват описаните в уволнителната заповед дисциплинарни нарушения, за които на служителката е наложено дисциплинарно наказание "уволнение". Съдът е извел правилен краен извод за незаконосъобразност на оспорената заповед, при следните допълващи и коригиращи мотиви:

От данните в подадения сигнал от А. Стаматова и показанията на служителите С. Цанкова и А. Жекова се установява, че между арх. Колева и А. Стаматова е възникнала конфликтна ситуация по повод забавено произнасяне по заявлението й за издаване на разрешение за строеж. В подадения сигнал до кмета на район "Средец" А. Стаматова е посочила, че през м. април (2018 г.) е подала заявление за издаване на разрешение за строеж с приложен инвестиционен проект, като в кореспонденцията й с арх. Колева са й искани доказателства и документи, за част от които счита, че са неотносими. Посочила е, че арх. Колева проявява арогантно и надменно отношение, като заплашва с постановяване на отказ за издаване на административната услуга, до подаване на сигнала преписката не е приключила, исканото разрешение не е издадено и не е ясно дали ще получи такова, същевременно не е постановен и изричен отказ. Служителките С. Цанкова и А. Жекова безпротиворечиво сочат, че на 03.09.2018 г. са присъствали на разговор между тях "на висок тон", стигнало се е до размяна на невъздържани реплики, като арх. Колева е заявила, че ще предизвика проверки срещу строителния надзор и няма да пусне проекта. В показанията си пред съда свидетелката А. Стаматова е казала, че при срещите си в общината, арх. Колева й е заявила, че "този надзор не си върши работата", не е била заплашена, но се притеснявала, че ще бъде направен отказ, действително тя (арх. Колева) не е постановила отказ, но не е издала и исканото разрешение. Сочи, че тъй като не е получила административната услуга и преписката се бави без да има произнасяне по нея, е подала жалбата до кмет на район "Средец".

Съдът неправилно е възприел като противоречиви показанията на свидетелите и не е кредитирал тези на служителите Цанкова и Жекова. Свидетелските показания на първо място потвърждават данните в сигнала и на следващо – взаимно се допълват и сочат на конфликт между свид. А. Стаматова и арх. Колева. Правилно обаче съдът е приел, че поведението на арх. Колева не обективира заплаха, която се субсумира в хипотезата на нарушение на етичните правила. Очевидно е, че спорът между заявителката на административната услугата и главния архитект е във връзка с изпълнение на изискванията да се издаде исканото разрешение, поради което изявлението на арх. Колева, че ще сезира за нередности при строителния надзор и "няма да пусне преписката" следва да се възприеме в този контекст, а не на плоскостта на нарушение на етичните правила. Съдът правилно е отбелязал, че исканата административна услуга е получена далеч след уволнението на главния архитект и освен това дори да се приеме, че е допуснато неоснователно забавяне от страна на арх. Колева, това обстоятелство сочи на некоректно изпълнение на служебните й задължения, а не на неспазване на етичните правила за поведение. Други конкретни факти за неетично поведение на служителката не се съдържат в данните по административната преписка. При положение, че свид. А. Стаматова не сочи в сигнала в какво се състои определеното като арогантно поведение на арх. Колева, а в показанията си пред съда изобщо не свидетелства за такова отношение, показанията на служителките за разговора "на висок тон" между тях двете не са достатъчни, за да се изведе точен фактически състав на нарушение на етичното правило на чл. 17, ал. 3 КПСДА, както правилно е приел в крайния си извод съдът.

По отношение на вмененото второ дисциплинарно нарушение съдът правилно е отбелязал, че също липсва конкретност на деянието. В сведенията си пред дисциплинарния състав служителите в администрацията на район "Средец" казват, че арх. Колева демонстрира лошо отношение към арх. Димитрова, като последната се е оплаквала пред колеги, че е обвинявана от нея в некомпетентност, че не си върши работата и е приканвана да напусне, коментирала е семейното й положение. М. Димитрова е заявила пред дисциплинарния съвет, че често се е случвало арх. Колева да й говори укорително, на висок тон, наранявала я е емоционално с думите си във връзка с положението й на разведена, не й е възлагала работа. Случаят, при който арх. Колева е забранила на служителката И. Нотева да не влиза в стаята на арх. Димитрова и е следила дали се съобразява със забраната й, действително е укорим и показва негативно отношение към арх. Димитрова. Съдът обаче правилно е приел, че конкретната ситуация не сочи на поведение в разрез с етичните правила пряко насочено към накърняване достойнството и правата на арх. Димитрова. Дисциплинарната заповед в нейната т. 4 е лишена от такава точност по отношение на време, място, определени действия/бездействия, вербални изрази, които изпълват фактическия състав на дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 5 ЗДСл и позволяват проверка за законосъобразност на фактическите и правни изводи на дисциплинарно наказващия орган. В този смисъл не е доказано нарушение на етичните правила на чл. 14, ал. 2 и 3 КПСДА.

Касационната инстанция не споделя изводите на съда относно липсата на квалификация на субективната страна на описаните в заповедта дисциплинарни деяния. От съдържанието на оспорената заповед е видно, че възприетите като дисциплинарни нарушения според органа по назначаване са допуснати виновно от служителката: по т. 1 - при умишлено целен резултат да се стигне до неизпълнение на административната услуга, чрез непроизнасяне в законовия срок, както и по т. 4 – дисциплинарното нарушение е системно и извършвано виновно при умишлено целен резултат да принуди колегата си да напусне работа. Следователно, несъмнено е, че за органа по назначаване формата на вината е умисъл. Неправилно също съдът е приел, че дисциплинарно наказващият орган не е обсъдил писмените обяснения на дисциплинарно привлеченото лице. Същите са коментирани в уволнителната заповед, като е посочено защо не се възприемат от дисциплинарно наказващия орган като достоверни и основателни. Тези погрешни правни изводи на съда обаче не обуславят друг извод относно правилността на крайния му извод за незаконосъобразност на оспорената заповед по чл. 146, т. 3 и 4 АПК.

Правилни и обосновани са изводи на съда, че при определяне на вида на наложеното дисциплинарно наказание органът по назначаването не е изложил убедителни мотиви относно тежестта на нарушенията, които да обуславят извод, че наложеното най-тежко дисциплинарно наказание "уволнение" е пропорционално и съобразено с критериите по чл. 91, ал. 1, т. 1 – 4 ЗДСл.

Неоснователни са доводите в касационната жалба, че съдът неправилно е изключил от обсъждането на въпроса за съразмерността на дисциплинарното наказание данните в решението на дисциплинирания съвет, пренесени и в уволнителната заповед, по останалите два пункта, в които се визират други действия/бездействия на служителката, вменени й като дисциплинарни нарушения. След като за същите дисциплинарно наказващият орган е приел, че не обективират състави на дисциплинарни нарушения, съдът правилно ги е изключил от релевантните за дисциплинарната отговорност на служителката факти, в т. ч. и за оценката за цялостното й поведение при решаване на въпроса за вида на дисциплинарното наказание. Без значение също е нивото на изпълнение на служебните й задължения, при положение, че предмет на дисциплинарното производство е спазването на етичните правила от арх. Колева при комуникацията й с гражданите и работата й с колегите. Представените писмени доказателства пред касационната инстанция не са относими към спорния предмет и не водят до различни правни изводи относно правилността на обжалвания съдебен акт.

Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила.

С оглед изхода на спора, юридическото лице, в чиято структура е касационният жалбоподател, следва да заплати на касационния ответник Ж. Колева направените разноски пред касационната инстанция в размер на 700 лв. за адвокатско възнаграждение, съгласно приложения списък на разноските и договори за правна защита и съдействие.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение,