Решение № 3462 от 5.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 5638/2019 г.

Решение № 3462 от 5.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 5638/2019 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г. срещу Решение № 1767/15.03.2019 г. постановено по административно дело № 6324/2018 г. по описа на Административен съд – София - град (АССГ). С обжалваното съдебно решение, е отменено Решение № РД-02-16-651 от 28.05.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г., с което на бенефициера "Карбони" ООД, е отказано да бъдат верифицирани разходи в размер на 124 550, 65 лева и е отменено Писмо, изх. №К-26-К-12 от 28.05.2018 г., на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г., с което е указано на "Карбони" ООД, в срок от 14 календарни дни, да възстанови неправомерно платени разходи в размер на 1 238, 06 лева. Касационният жалбоподател твърди неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита за неправилна констатацията на първоинстанционния съд, че в обжалвания административен акт не са посочени правните основания за издаването му. Видно от съдържанието на оспореното решение, в последното са посочени като правни основания разпоредбите на чл. 57, ал. 1, т. 3 и т. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Никъде в текстовете на АПК, както и в други законови разпоредби, не е установено в коя част на акта да бъдат посочени правните основания за издаването му. Изискването е, те да бъдат посочени. По отношение на констатираното разминаване между стойностите на разходите, за които е отказана верификация въз основа на Решение № РД-16-298/15.03.2018 г., с което на дружеството е определена финансова корекция (ФК), касаторът сочи, че основата, върху която се налага ФК, е единствено и само стойността на предоставената безвъзмездна финансова помощ, като от основата за това са изключени средствата, собствено финансиране от бенефициера. Докато Управляващият орган (УО) извършва верификация, респективно отказва да верифицира общо допустимите разходи по проекта, включващи безвъзмездната финансова помощ заедно със собственото финансиране на бенефициера. Именно от тук идва и така установената разлика. Касаторът намира, че неправилно първоинстанционният съд е отменил Писмо, изх. № К-26-К-12 от 28.05.2018 г., тъй като последното не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК. Иска се отмяна на съдебното решение и постановяване на ново, с което да се отхвърли жалбата. В съдебно заседание касаторът се представлява от служител с юридическо образование Ганчев. Ответникът – "Карбони" ООД изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения подробно изложени в депозирания по делото писмен отговор. Споделят се изводите на първоинстанционния съд за липса на правни основания в обжалвания административен акт. Намира, че дружеството е постигнало заложените цели и очакваните резултати от проекта. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна по следните съображения: В първоинстанционното производство е установено следното: "Карбони" ООД е бенефициер по Договор за безвъзмездна финансова помощ с идентификационен №ВG16 RFOР002-2. 001-0894-С01/09.02.2016 г. по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ ВG16 RFOР002-2. 001 "Подобряване на производствения капацитет в МСП" по оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 г., приоритетна ос 2 – "Предприемачество и капацитет за растеж на МСП", инвестиционен приоритет 2. 2 "Капацитет за растеж на МПС". С допълнително споразумение № 1/5.01.2017 г. към договора е изменен срокът, продължителността на изпълнение на проекта от 12 месеца на 18 месеца, като номерът на административния договор е променен съответно на №ВG16 RFOР002-2. 001-0894-С02/9.02.2016 г. На 8.12.2017 г. жалбоподателят е депозирал финален отчет с искане за окончателно плащане за периода 5.10.2016 г. - 9.08.2017 г. На 20.12.2017 г. е извършена първа проверка на място, във връзка с подадения финален отчет, при която е установено, че активите "ЦПУ разкройна машина" и "Лентоотрезна машина" не са налични на мястото на изпълнение, а активът "Товароподемен кран" е доставен и инсталиран, но не е пуснат в експлоатация, поради забавяне на бенефициера със строително-монтажните дейности по сградата, в която се изпълнява проекта. Строително – монтажните дейности не са част от дейностите на проекта и са изцяло за сметка на бенефициера, не са включени като дейности по административния договор. В искане за пояснения и допълнителни документи с изх. №К-26-К-12/21.12.2017 г., на основание чл. 63 ЗУСЕСИФ, на бенефициера е даден срок от 1 месец, в който да достави и инсталира машините на мястото на изпълнение, както и да пусне в експлоатация всички активи и да ги свърже със "Софтуер за триизмерно чертане за машиностроене" – 1 брой. Извършена е и повторна проверка на място на 13.02.2018 г., при която е констатирано, че не са поставени стикери за визуализация върху доставените активи, съгласно мерките за комуникация и информация. При демонстрация лентоотрезната машина дефектира, поради което е изискано да бъде представен протокол за извършена сервизна дейност от доставчик, съгласно условията от гаранционната карта, които да доказват, че неизправността е отстранена. С искане, рег. № К-26-К-12/16.02.2018 г., подписано от началник сектор "Мониторинг", на основание чл. 63, ал. 2 ЗУСЕСИФ, на жалбоподателя е предоставена възможност, в срок от 2 седмици от получаване на писмото, да направи възражения и бележки във връзка с направените констатации. Посочено е, че в случай, че УО не приеме представените допълнителни документи/възражения от страна на бенефициера, разходите включени във финалния отчет, в размер на 122 782, 00 лева, няма да бъдат верифицирани. Дружеството е депозирало възражения на 10.04.2018 г., в които е пояснило че ЦПУ разкройна машина работи и е инсталиран актуализиран софтуер. С Решение № РД-16-651/28.05.2018 г. на ръководителя на УО на ОПИК е отказано верифициране на разходи в общ размер на 124 550, 65 лева, от които 87 185, 46 лева безвъзмездна финансова помощ (БФП) и 37 365, 19 лева собствено финансиране, по договор за предоставяне на БФП № BG16 RFOP002-2. 001-0894-С01. Решението е изпратено с писмо, изх. № К-26-К-12/28.05.2018 г., на Ръководителя на Управляващия орган на оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 г., с което е разпоредено на дружеството, в срок от 14 календарни дни, да възстанови неправомерно платени разходи в размер на 1 238, 06 лева по посочена банкова сметка на МИ – ЕФРР- ОПИК. От правна страна съставът на АССГ е приел, че оспорените административни актове са издадени от компетентен орган, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и нарушения на материалния закон. Съдът е посочил, че актът (Решение № РД-16-651/28.05.2018 г.) не съдържа задължителните елементи по смисъла на чл. 59, ал. 2 АПК, а именно правните основания, въз основа на които е отказано верифициране на разходи в общ размер на 124 550, 65 лева. В мотивите на акта не е посочено точно на кое правно основание е отказана верификацията на посочените суми. В оспореното писмо изобщо липсват правни основания, въз основа на които е разпоредено на дружеството, в срок от 14 календарни дни, да възстанови неправомерно платени разходи, в размер на 1 238, 06 лева, по посочена банкова сметка на ОПИК. Въз основа на изложеното, решаващият съд е обосновал извод за наличие на съществен порок във формата на оспореното решение и оспореното писмо, тъй като се възпрепятства възможността на съда да осъществи контрол за законосъобразност на акта чрез проверка за правилното приложение на материалния закон от страна на административния орган. По изложените съображения, съдът е отменил обжалваното решение и писмо и е присъдил разноски с оглед изхода на спора. С оглед разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК, съдът следи служебно за валидността, допустимостта и съответствието на съдебното решение с материалния закон. Акт (писмо), изх. № К-26-К-12 от 28.05.2018 г., е във връзка с финален отчет по договор за БФП №BG16 RFOP002-2. 001-0894-С01, като в последното са описани отчетените разходи, неверифицираните и недопустими разходи въз основа на издадени административни актове, посочена е общата сума на верифицираните разходи, сумите на получените от дружеството плащания и след направени изчисления и приспадания е установено, че бенефициерът следва да възстанови сума в размер на 1 238, 06 лева. В последния е посочено, че в случай на невъзстановяване на дължимите средства в посочения 14 – дневен срок, УО ще пристъпи към принудително събиране на вземанията си. В съответствие с чл. 46, ал. 1 от Наредба № Н-3 от 8.07.2016 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредбата – отм., ДВ, бр. 44 от 29.05.2018 г.), бенефициерът възстановява дължимите средства в срок до 14 дни от датата на получаване на решението по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Съгласно ал. 2 на същата разпоредба, управляващият орган извършва прихващане от последващо плащане по проекта, дължимо съгласно общите условия за предоставяне на финансова подкрепа на бенефициента, когато дължимите средства не са възстановени в срока по ал. 1. Разпоредбата на чл. 50 от Наредбата (отм.); предвижда, че при невъзможност да се приложат способите за възстановяване, посочени в чл. 46, 47 или 48, или при неспазване на графика за възстановяване, определен в чл. 49, ал. 2, управляващият орган уведомява Националната агенция за приходите в 14-дневен срок след изчерпване на приложимите способи. Дължимите вземания се погасяват по реда на чл. 169, ал. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. Акт, изх. № К-26-К-12 от 28.05.2018 г., представлява покана за доброволно изпълнение, която пряко не засяга права и законни интереси на адресата. Нейната роля е да уведоми и предупреди длъжника за съществуващото задължение като му даде последна възможност да го изпълни доброволно. Поканата не определя нито дължимостта и размера на задълженията, нито е основание за предприемане на принудително изпълнение. Съгласно чл. 159, т. 1 АПК съдебното производство е недопустимо, когато актът, предмет на жалбата, не подлежи на оспорване, какъвто е оспореният акт, изх. № К-26-К-12 от 28.05.2018 г. Съдът като е отменил този акт, е постановил недопустим съдебен акт, който следва да бъде обезсилен в тази му част. В останалата, допустима част, решението е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. С Решение № РД-02-16-651 от 28.05.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г., с което на бенефициера "Карбони" ООД, е отказано да бъдат верифицирани разходи в размер на 124 550, 65 лева, от които 87 185, 46 лева безвъзмездна финансова помощ и 37 365, 19 лева собствено финансиране по договор за БФП №BG16 RFOP002-2. 001-0894-С01. Разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК поставя изискване, когато административният акт се издава в писмена форма, той да съдържа правни и фактически основания. Няма поставено изискване правните и фактически основания за издаване на акта, да се съдържат в мотивите на същия, както неправилно приема първоинстанционният съд. Действително, по - прецизно би било, по всяко от установените фактически основания за постановения отказ, да се сочи съответното правно основание, но и посочването на правните основания в уводната част на акта, е обезпечило в необходимата степен правото на защита на адресата на акта и отговаря на нормативното изискване на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. За пълнота и с оглед мотивите на първоинстанционния съд, че по отношение на отказът за верификация, основан на финансова корекция, приложение намират правните основания за недопустимост по чл. 57 ЗУСЕСИФ, следва да се акцентира върху следното: В производството по проверка законосъобразността на отказа за верификация, актът за определяне на финансова корекция е само фактическо основание за отказа, поради което съдът проверява само от формална страна наличието на този релевантен юридически факт. Трябва да се прави разграничение между недопустими разходи, обуславящи отказ за верификация и финансови корекции за нередности, изпълнени чрез прихващане от допустими разходи. Касае се за два отделни правни инструмента за защита на финансовите интереси по програмата. Недопустимият разход, т. е. непризнаването за целите на проекта на извършен разход, е инструмент, който гарантира спазването на установените правила за разходване на средствата по проекта. Финансовата корекция е инструмент за възстановяване в бюджета на програмата на неоправдан разход, извършен в следствие на нарушение на приложимото право, за да се гарантира, че финансовият ресурс е използван при спазване на съответната нормативна уредба (в този смисъл решение № 8961 от 13.06.2019 г. по адм. д. № 1108/2019 г. по описа на ВАС, петчленен състав на Втора колегия). Основанията за отказ за верификация по чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ са различни от основанията за отказ за верификация поради определена ФК. В тази връзка следва да се направи още едно уточнение. Основата върху която се определя ФК е единствено предоставената безвъзмездна финансова помощ. При отказа да се верифицират суми на това основание, се отказва верифициране на общо допустимите разходи по проекта, които включват и собственото финансиране от бенефициера, като по отношение на отказа за верификация на тази сума, приложение намират правните основания по чл. 57 ЗУСЕСИФ. В съответствие с чл. 172а, ал. 2 АПК, към решението си съдът излага мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. След като съдът не е разгледал фактическите и правни основания, въз основа на които е прието, че са налице основания за отказ за верификация, настоящият съдебен състав не може за първи път да излага доводи в тази насока, с оглед забраната на чл. 220 АПК. Касационната инстанция не може да обсъди за първи път всички доводи на страните по делото относно основанието за постановения отказ за верификация. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, пр. 2 АПК. С оглед изложеното, обжалваното решение следва да бъде отменено като неправилно в частта, с която отменено Решение № РД-02-16-651 от 28.05.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г. и делото върнато за ново разглеждане, в тази му част, от друг състав на първоинстанционния съд. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение