Решение № 4952 от 9.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13726/2012 г.

Решение № 4952 от 9.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13726/2012 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Полимекс" ЕООД, ЕИК 148020985, с управител Поля Цветанова Нанова от гр. Варна, представлявано по делото от пълномощника си адвокат Кремена Маринова, против решение № 2288 от 1.10.2012 г., постановено по административно дело № 2658/2012 г. по описа на Административен съд - Варна, с което е: 1) отхвърлена жалбата на дружеството срещу заповед № РД-09-608 от 18.06.2012 г., издадена от директора на РЗОК (Районна здравноосигурителна каса) - Варна, с която са му наложени финансови неустойки общо в размер на 560 лева; 2) "Полимекс" ЕООД е осъдено да заплати на РЗОК - Варна разноски по делото в размер на 100 лв. Развитите съображения от касатора са относими към отменителните основания по чл. 209, т. 3 от АПК - нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Исканията са за отмяна на решението като неправилно и прогласяване на нищожността на заповедта, а в условията на евентуалност, отмяната й като незаконосъобразна. Претендира се и присъждане на сторените съдебно-деловодни разноски. Ответникът по касация - директорът на Районната здравноосигурителна каса - Варна, чрез процесуалния си представител юриста Йорданов в писмено възражение и допълнителна молба с характер на писмена защита моли касационната жалба да бъде отхвърлена като неоснователна, а съдебното решение да се остави в сила като правилно. Претендира и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното с нея решение, поради което предлага последното да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Като извърши служебно проверка на основание чл. 218, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс и въз основа на фактите, установени от Административен съд - Варна, съгласно чл. 220 от АПК, настоящият съдебен състав счита, че обжалваното решение е валидно и допустимо. В тази връзка решаващият състав на съда съобрази, че решението е постановено по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд в рамките на правомощията му. След като провери решението и по реда на чл. 218, ал. 1 от АПК, ВАС, VI-то отделение, намира касационната жалба за неоснователна. Атакуваният с нея съдебен акт не страда от твърдяните от касатора пороци, евентуалното съществуване на които би обусловило наличието на отменителните основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Предмет на съдебна проверка за законосъобразност в производството пред Административен съд - Варна по реда на чл. 145 и следв. от АПК е била оспорената от Поля Цветанова Нанова от гр. Варна в качеството й на управител на "Полимекс" ЕООД, собственик на аптека "Поли", заповед № РД-09-608 от 18.06.2012 г., издадена от директора на РЗОК - Варна на основание чл. 31, ал. 2 във връзка с чл. 31, ал. 1, т. 3 от договор № 031186/16.06.2011 г. за отпускане на лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК/РЗОК, сключен между НЗОК и "Полимекс" ЕООД - изпълнител, във връзка с извършен контрол по чл. 72, ал. 4 от ЗЗО (Закона за здравното осигуряване) по изпълнението на договора. С процесната заповед директорът на РЗОК - Варна на основание чл. 35, ал. 1 от договор № 03-1004 от 22.07.2009 г. във връзка с чл. 37, ал. 3 от договор № 031186/16.06.2011 г. и на основание чл. 35, ал. 1 от договор № 031186/16.06.2011 г., е наложил на търговското дружество две санкции: за нарушение на чл. 5, ал. 1, т. 4 и т. 5 от договор № 03-1004 от 22.07.2009 г. - санкция по чл. 35, ал. 1, т. 3, буква "а" от договора - финансова неустойка в размер на 360 лв. (4х90), и за нарушение на чл. 6, ал. 1, т. 3 и т. 4 от договор № 031186/16.06.2011 г. - санкция по чл. 35, ал. 1, т. 4, буква "а" от договора - финансова неустойка в размер на 200 лв. (4х50), или в общ размер на 560 лв. Издаването на заповедта е предшествано от извършена по силата на заповед на директора на РЗОК - Варна от 16.05.2012 г. финансова проверка на аптека "Поли" в гр. Варна (собственост на "Полимекс" ЕООД), резултатите от която са обективирани от проверяващите финансови инспектори в съставения констативен протокол № 129-ФТ/28.05.2012 г., към който са приложени копия на рецептурни книжки и рецепти. При проверката е установено, че аптеката е изпълнила общо 8 (4 + 4) рецепти по незаверени от РЗОК рецептурни книжки на две хронично болни лица, като предписаните в тях лекарствени средства са им отпуснати. Това е квалифицирано като нарушение на посочените по-горе текстове от индивидуалните договори от 22.07.2009 г. и 16.06.2011 г., сключени между касата и собственика на аптеката, които вменяват в задължение на изпълнителя да не изпълнява рецептите по незаверена рецептурна книжка, а да ги върне на приносителя им. НЗОК чрез РЗОК - Варна е платила на аптеката по повод изпълнението на тези рецепти суми в размер на 35.66 лв. и на 71.27 лв. Възражението на изпълнителя против констатациите в протокола аргументирано не е уважено от директора на РЗОК, като формалната доказателствена сила на протокола не е опровергана и в хода на съдебното производство. Последвало е издаването на оспорената пред първоинстанционния съд заповед, с която са наложени предвидените за констатираните нарушения в договорите от 22.07.2009 г. и от 16.06.2011 г. санкции - финансови неустойки. За да отхвърли сезиралата го жалба на "Полимекс" ЕООД срещу тази заповед, първоинстанционният съд е приел, че оспореният индивидуален административен акт е постановен от компетентен орган в рамките на предоставените му правомощия и в съответната форма, при спазване на административнопроизводствените правила и на материалноправните разпоредби. В мотивите на проверяваното решение са изложени съображения, опровергаващи твърдяното от жалбоподателя наличие на отменителните основания по чл. 146 от АПК, като съдът е обосновал извод за законосъобразност на процесната заповед, приемайки за доказани констатациите на контролните органи на НЗОК. При разглеждане на делото Административен съд - Варна е събрал и коментирал относимите за правилното решаване на спора писмени доказателства, надлежно и аргументирано е обсъдил и анализирал всички факти от значение за спорното право, и е извел обосновани изводи, изложените съображения за които се възприемат изцяло от настоящата инстанция и не следва да бъдат дословно преповтаряни. Атакуваният съдебен акт се основава на задълбочена преценка на събраните доказателства, издаден е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби, като е постановен при стриктно спазване на съдопроизводствените правила. При изготвянето на същия са взети предвид релевантните за спора обстоятелства и факти и изразените от страните становища по тях, и е отговорено на всички относими инвокирани възражения. Необосноваността като касационно основание опорочава формирането на вътрешното убеждение на съда в насоките, които не са нормирани от закона. Такива са грешките при прилагане на правилата на логическото мислене, на опитните правила, на каузалните връзки между явленията и др. Грешки от такова естество не били допуснати в конкретния случай. Неоснователни в тази връзка са оплакванията в касационната жалба за неправилна интерпретация на релевантните факти, с оглед на което са и твърденията на касатора за необоснованост. Обосновано и в съответствие със събраните по делото доказателства, Варненският административен съд е достигнал до извода, че оспорената заповед е законосъобразна като издадена от компетентен орган в установената форма при спазване на процесуалните и материални норми. В хода на съдебното производство пред Административен съд - Варна (т. е. инстанцията по същество на спора, пред която е можело да се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспореният акт на администрацията и на обуславящите го такива), са събрани относимите към казуса доказателства, достатъчни за изясняването му от фактическа и правна страна, и е потвърдена истинността на констатациите в констативен протокол № 129-ФТ/28.05.2012 г., обективирал резултатите от извършената проверка от длъжностни лица (финансови инспектори) на РЗОК - Варна в процесната аптека. На тази база решаващият съдебен състав правилно е приел за доказани обстоятелствата, отразени в цитирания констативен протокол, четири от които се квалифицират като нарушения на задълженията на изпълнителя по чл. 5, ал. 1, т. 4 и т. 5 от индивидуален договор № 03-1004/22.07.2009 г. и обуславят налагането на санкциите по чл. 35, ал. 1, т. 3, б. "а" от същия, а останалите четири са нарушения на задълженията на изпълнителя по чл. 6, ал. 1, т. 3 и т. 4 от индивидуален договор № 031186/16.06.2011 г. и обуславят налагането на санкциите по чл. 35, ал. 1, т. 4, б. "а" от същия. Наложените санкции са определени по вид и размер съобразно предвиденото в договорите, в каквото насока е и вярната преценка на съда в мотивите на проверяваното решение. При наличието на безспорно установено нарушение, изразяващо се в изпълнение на рецепти за предписани и частично заплащани от НЗОК лекарства, без да е представена заверена от РЗОК "Рецептурна книжка на хронично болния" санкцията е законосъобразно определена, като липсват изрично предвидени в закона и сключения договор основания за нейното намаляване. Неоснователно е касационното оплакване, че при постановяване на атакуваното с жалбата решение първоинстанционният съд не е съобразил нищожността на заповедта на директора на РЗОК - Варна, с която на дружеството е наложена санкция. Формулираната от касатора в тази връзка теза, че директорът на РЗОК е нямал компетентност да налага финансова санкция в избраната от него форма на индивидуален административен акт, а е следвало да издаде наказателно постановление и да приложи реда по ЗАНН (Закона за административните нарушения и наказания), защото този ред се прилагал касателно контрола по изпълнението на договорите за отпускане на лекарства, медицински изделия и храни, очевидно е резултат от правно-техническо смешение и няма как да бъде споделена. Редът на ЗАНН е неприложим относно контрола по изпълнението на договорите на НЗОК със собственици на аптеки. В българското позитивно право са уредени няколко вида отговорност: 1. Наказателна - която се прилага при извършени престъпления по Наказателния кодекс; 2. Административно-наказателна отговорност - която се прилага за санкциониране на административни нарушения по смисъла на чл. 6 от ЗАНН; 3. Дисциплинарна отговорност - за извършени нарушения на трудовата или на служебната дисциплина, и 4. Имуществена отговорност, която от своя страна е два вида: а) деликтна отговорност за вредите, причинени от деликт (нарушение на правна повеля, което не е престъпление, не е административно нарушение и не е дисциплинарно нарушение); б) договорна - това е отговорността, която се носи при нарушение или неизпълнение на задължение, поето с договор; без значение за тази отговорност е дали договорът е граждански (сключен между равнопоставени граждански субекти) или е административен (договор, сключен между неравнопоставени субекти, единият от които е носител на публична власт). Сключените между страните по делото договори № 03-1004 от 22.07.2009 г. и № 031186 от 16.06.2011 г. са по своя характер административни, като договори, които се сключват между НЗОК като юридическо лице на публичното право и правен субект - носител на публична власт, и лице, получило разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти. Този характер на договора за продажба на дребно на лекарствени продукти (или за отпускане на лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение), заплащани напълно или частично от НЗОК, предопределя и надмощното положение на НЗОК по отношение на своя контрагент, което се изразява във възможността касата да налага санкции, наименовани финансови неустойки, при констатирани от нейните контролни органи неточни изпълнения или нарушения на уговорените с договора правила, без да е необходимо да доказва вредите, причинени от неизпълнението или нарушението. Така и в процесния казус - страните по тези договори са постигнали съгласие, че няма да се изпълняват рецепти по незаверени рецептурни книжки, а ще се връщат на приносителя им, и при нарушение на това изискване на изпълнителя по договора от възложителя по него ще се налагат договорените финансови санкции. По правило договорите се сключват, за да бъдат изпълнявани поетите с тях задължения. Неизпълнението поражда имуществена отговорност, каквато се търси и с процесната заповед № РД-09-608 от 18.06.2012 г. В случая следва да бъдат съобразени разпоредбите на чл. 45, ал. 1, т. 11 и 12, ал. 3, 9, 12 и 15 и чл. 72, ал. 4 и ал. 5 от Закона за здравното осигуряване и чл. 7, ал. 1 - 3 от Наредба № 10 от 24.03.2009 г. за условията и реда за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели. Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) заплаща напълно или частично разрешени за употреба лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, предназначени за домашно лечение на територията на страната, по списък, определен с наредба на министъра на здравеопазването - чл. 45, ал. 1, т. 11 и 12 и ал. 3 от ЗЗО. Този списък е наименован "Списък на заболяванията, за чието домашно лечение Националната здравноосигурителна каса заплаща лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели напълно или частично" и е приет с Наредба № 38 за определяне на списъка на заболяванията, за чието домашно лечение Националната здравноосигурителна каса заплаща лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели напълно или частично. Лекарствените продукти, предназначени за лечение на заболяванията по този списък, са включени в Позитивния лекарствен списък по чл. 262, ал. 2 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (ЗЛПХМ) - чл. 262, ал. 6, т. 1 от този закон. Условията и редът за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от ЗЛПХМ, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели, както и на лекарствени продукти за здравните дейности по чл. 82, ал. 2, т. 3 от Закона за здравето, се определят с наредба, издадена от министъра на здравеопазването, по предложение на надзорния съвет на НЗОК - чл. 45, ал. 8 от ЗЗО. Тази наредба е Наредба № 10 от 24.03.2009 г. за условията и реда за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели, издадена на основание чл. 45, ал. 8 от Закона за здравното осигуряване (§ 8 от нейните преходни и заключителни разпоредби). Според чл. 7, ал. 1 и ал. 3 от цитираната наредба, касателно отпускането на лекарствени продукти, включени в позитивния лекарствен списък и предназначени за домашно лечение, НЗОК сключва договори с лица, получили разрешение по чл. 229, ал. 2 от ЗЛПХМ за търговия на дребно с лекарствени продукти. Договорите се сключват чрез директора на РЗОК, на чиято територия е аптеката, при условия и по ред, установени в съответствие с чл. 45, ал. 11 (сега ал. 15) от ЗЗО. А според чл. 45, ал. 15 (предишна ал. 11) от ЗЗО условията и редът за сключване на индивидуални договори за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от ЗЛПХМ между директора на РЗОК и притежателите на разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти се съгласуват от 9 представители на НЗОК и 9 представители на Българския фармацевтичен съюз, определени съответно от надзорния съвет на НЗОК и управителния съвет на Българския фармацевтичен съюз, в съответствие с наредбата по ал. 8 (Наредба № 10). Посочените представители на НЗОК и Българския фармацевтичен съюз са съгласували условия и ред за сключване на индивидуални договори за отпускане и заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели. Сключените между страните договори за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК/РЗОК са типови. Раздел VI на тези договори е наименован "Условия и ред за контрол по изпълнение на договора", а раздел VII е наименован "Санкции". В тези два раздела са уредени видовете санкции, приложими за описаните конкретни нарушения на договора, и редът, по който нарушенията ще бъдат установявани и санкционирани. Раздел VI на типовия договор съответства на правилото по чл. 72, ал. 4 от ЗЗО, според което контролът по ал. 2 (чрез проверки, извършвани от длъжностни лица на РЗОК) се осъществява и по изпълнението на договорите за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК. Процесните договори, сключени между "Полимекс" ЕООД и НЗОК, чрез директора на РЗОК - Варна, са правното основание за прилагане на уговорените с тях санкции. Договорите имат сила на закон за тези, които са ги сключили - чл. 20а от Закона за задълженията и договорите. Трябва да се отбележи и, че нарушенията на договора за отпускане и заплащане на лекарствени продукти не са административни нарушения, защото няма закон, който да ги обявява за такива (чл. 6 от Закона за административните нарушения и наказания), докато нарушенията на договора за медицинска (извънболнична или болнична) дейност са административни нарушения и за тях се налагат административни наказания - чл. 105а и сл. от ЗЗО. Анализът на разпоредбите, регламентиращи административни нарушения - чл. 105а - чл. 105ж от ЗЗО, показва, че субекти на тези нарушения са изпълнители на извънболнична и болнична медицинска помощ. По силата на чл. 58 от ЗЗО изпълнители на медицинска помощ по този закон са лечебни заведения по Закона за лечебните заведения (чл. 8 и чл. 9 от този закон), и национални центрове по проблеми на общественото здраве (чл. 22 от Закона за здравето). Аптеките обаче са здравни заведения със статут и дейност, определени със Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (чл. 21, ал. 3 от Закона за здравето). Изложеното налага извода, че собствениците на аптеки, сключили договор с НЗО, не са субекти на коментираните административни нарушения по ЗЗО, а и от обективна страна не биха могли да осъществят съставите на чл. 105а - чл. 105ж от ЗЗО, поради изискването за извършване на действия, свързани с оказването на медицинска помощ. Поради това отмяната на чл. 76 от ЗЗО, посветен само на медицинската дейност и неотносим към дейността по отпускане и заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от ЗЛПХМ, не оказва никакво въздействие върху условията и реда за отпускане и заплащане на лекарствени продукти. Съгласно чл. 25, ал. 1 от НРД за медицинските дейности за 2012 г., контролът по изпълнение на договорите за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК се осъществява по реда на раздел X от Закона за здравното осигуряване. Разпоредбата на чл. 72, ал. 4 от ЗЗО урежда, че непосредственият контрол по изпълнение на договорите с НЗОК за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК, се осъществява чрез проверки, извършвани от длъжностни лица от РЗОК - финансови инспектори, въз основа на заповед на директора на РЗОК. Според чл. 72, ал. 5 от ЗЗО, условията и редът за осъществяване на контрола по ал. 4 се определят с инструкция, издадена от управителя на НЗОК. Контролът, разписан в чл. 72, ал. 4 и ал. 5 от ЗЗО и инструкцията на директора на НЗОК е особен вид контрол по изпълнението на договорените условия, като за неспазването им са предвидени санкции, които очевидно не случайно са наречени финансови неустойки. Т. е., след промяната в законодателството и отмяната на чл. 76 от ЗЗО не е налице празнина в действащата в страната нормативна уредба и има предвиден ред за налагане на санкции на собствениците на аптеки. Ето защо, противно на твърдяното от касатора, Инструкция № РД 16-22 от 1.07.2011 г., издадена от управителя на НЗОК за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 4 от ЗЗО, е годно правно основание за налагане на санкция на собственици на аптеки, тъй като не противоречи на ЗЗО и трябва да се прилага. Тази инструкция е вътрешноведомствен акт, с който управителят на НЗОК дава указания до подчинени нему органи (длъжностните лица - контрольори) относно правилата, по които следва да осъществяват разпоредения от законодателя с чл. 72, ал. 4 от ЗЗО контрол по изпълнението на договорите за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК. Основание за прилагане на санкция обаче е съответната клауза (в процесния случай чл. 35, ал. 1) на договора, за нарушение или нарушения на който се прилага тя (санкцията). За пълнота на изложението следва изрично да се отбележи, освен констатираната по-горе неприложимост на реда по ЗАНН, и това, че наложените финансови неустойки не представляват реализиране на облигационна отговорност за неизпълнение на поети с индивидуалния договор задължения. В случая разпоредбата на чл. 92, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) е неприложима, защото наложената санкция - финансова неустойка, не представлява неустойка по смисъла на ЗЗД, респ. на гражданското право. При сключването на договорите с аптеките за отпускане на лекарствени продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК, касата действа в качеството си на административен орган, а не като субект на гражданското право, при което договорът се явява законовото средство, чрез което се охраняват обществените отношения, свързани с продажбата на лекарства. Финансовата санкция на собственик на аптека за нарушение на условията на договора му с НЗОК се налага независимо дали има или няма нанесени вреди на НЗОК със заповед на директора на съответната РЗОК (действащ в условията на обвързана компетентност, а не на оперативна самостоятелност) след спазване на определена процедура в контролно производство, която заповед представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. С оглед на това е неуместна аналогията с института на неустойката по гражданското право и в частност по един облигационен договор, която е договорна последица при отношения между равнопоставени субекти и служи за обезщетение на вредите от неизпълнението. От горното явства, че тезата, която се силаеше да докаже касаторът, не може да бъде кредитирана. Изложеното обуславя правилността на преценката на Варненския административен съд за законосъобразност на процесната заповед, която не страда от пороците по чл. 146 от АПК. Предвид тези съображения настоящият съдебен състав намира, че като не е уважил подадената до него жалба, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който при липсата на касационни основания, водещи до неговата отмяна, трябва да бъде оставен в сила. При този изход на спора претенцията на касатора за присъждане на сторените деловодни разноски няма основание да бъде уважена, а на свой ред основателно се явява искането на ответника по касация за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в полза на РЗОК - Варна за осъществената защита пред Върховния административен съд (реализирана чрез подадените от пълномощника Йорданов възражение срещу касационната жалба и молба с характер на писмено становище по съществото на спора), и такова трябва да бъде присъдено в размер на 150 лв., определен съгласно чл. 8 във връзка с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предложение 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,