Решение № 10641 от 11.08.2014 г. на ВАС по адм. д. № 603/2014 г.

Решение № 10641 от 11.08.2014 г. на ВАС по адм. д. № 603/2014 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуален кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Комисията за установяване и предотвратяване на конфликт на интереси, гр. София, бул. "Витоша" № 18, ет. 6 срещу решение № 7196 от 20.11.2013 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 7133/2013 г.

С обжалваното решение съдът отменил решение № 232 от 30.05.2013 г. на Комисията за установяване и предотвратяване на конфликт на интереси, с което по отношение на Мариола Миткова Попова, Силва Делчева Маркова и Стоян Станев Стоянов е установено наличие на конфликт на интереси по чл. 8, изречение първо, предложение второ и нарушение на чл. 12 на Закона за установяване и предотвратяване на конфликт на интереси и осъдил Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси да заплати разноски по делото.

Касационният жалбоподател - Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (Комисията), счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че не са налице всички елементи на фактическия състав на установеното нарушение. Излага подробно фактите по делото. Неправилен и необоснован счита извода на съда, че по преписката не са налични заповеди за възлагане на проверки или споразумения за извършване на проверки, съгласно изискванията на чл. 26а, ал. 3 и 4 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП). Този извод не кореспондира със заповед № 452 от 31.08.2011 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по селекция и репродукция в животновъдството, както и с чл. 13 от Устройствения правилник на агенцията.

Счита, че мотивите на съда са вътрешно противоречиви тъй като приема, че съгласно заповед № 452 служителите на агенцията е следвало да упражнят контрол върху Развъдната асоциация на аборигенни породи овце от Западна България (Развъдната асоциация). Съдът направил неправилен извод, че липсата на други доказателства относно съществуването на дейностите, които не са изпълнени не позволява да се направи извод въз основа на какви данни организацията не е изпълнила задълженията си. Не отчел, че липсата на констатации за неизпълнени дейности в протоколите от м. септември и м. октомври 2011 г., след извършени проверки от Силвия Маркова, Мариола Попова и Стоян Стоянов, при наличие на сключени граждански договори с Развъдната асоциация, поражда основателни съмнения в тяхната обективност и безпристрастност при изпълнение на служебните им правомощия.

Неправилен счита извода на съда, че размера на възнагражденията по договорите не може да се квалифицира като облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ). Сочи разликата между престъпление и нарушение на Закона за предотвратяване и конфликт на интереси. Неправилен счита и мотива на съда, че не е налице частен интерес. Сочи фактите във връзка с частния интерес и прави извод, че щом има облага, значи има частен интерес, който да повлияе върху безпристрастното упражняване на правомощията по служба от страна на служителите на изпълнителната агенция. Неправилно съдът приел, че не е налице нарушение по чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ. Член 12, ал. 4 ЗПУКИ изиска подаване на декларация при наличие на частен интерес във връзка с изпълнение на правомощие или задължение по служба по конкретен повод, което ответниците не са направили.

Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение присъдено от първата инстанция. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което да остави в сила решение № 232 от 30.05.2013 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Александър Пилев.

Ответниците по касационната жалба - Силва Дечева Маркова и Мариола Миткова Попова, считат същата за неоснователна. Правилен е извода на съда, че не са установени всички елементи на фактическия състав на чл. 8, ал. 1, изречение първо, предложение второ ЗПУКИ. Не е установено какви конкретно функции е оправомощена да извършва изпълнителната агенция по посочените четири броя изложения. В следствие на това не са били установени конкретните контролни функции на лицата по чл. 3, т. 25 ЗПУКИ. Считат, че по делото не е доказан "частен интерес", както и получена облага. Полученото възнаграждение по гражданския договор няма характер на облага. Правилно съдът установил необоснованост и недоказаност в мотивите на отменения акт на извода, че съставените четири броя протоколи са непълни, не съдържали констатации за неизпълнени дейности и са съставени в интерес на Развъдната организация. Излагат подробно фактите по процесните протоколи и значението им във взаимоотношенията на Държавен фонд "Земеделие" и Развъдната асоциация. Правилно съдът приел, че решението на Комисията не съответства на целта на закона, тъй като не е налице облага, получена в следствие на заеманата длъжност. Правилно съдът приел, че не е налице и нарушение на чл. 12 ЗПУКИ. Молят съда да остави в сила обжалваното решение. Претендират направените по делото разноски. Ответниците се представляват от адв. Милка Христова, Адвокатска колегия, гр. Перник.

Ответникът по касационната жаба - Стоян Станев Стоянов, счита същата за неоснователна. По делото безспорно е установено, че процесните граждански договори са сключени след извършване на проверката, а не по време на и преди извършване на проверката. Съдът правилно установил и ценил този факт. Счита решението за правилно и моли съда да го остави в сила. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Ангел Панайотов, Софийска адвокатска колегия.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Правилно съдът приел, че не са налице всички елементи на фактическия състав на установеното нарушение. Не са установени контролните функции на изпълнителната агенция по отношение на четирите изложения, както и какви са конкретните функции на ответниците. Не е установено наличието на частен интерес. Извършената услуга е извън предмета на правомощията на ответниците, а възнаграждението, което са получили няма характер на облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ. Паричното възнаграждение е получено вследствие на положен труд в изпълнение на договорената услуга. Не е установен и частен интерес на свързано лице, тъй като Развъдната асоциация не е такова. Изводите на съда са правилни и решението следва да бъде оставено в сила.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. В периода м. август - м. ноември 2011 г. Мариола Миткова Попова, Стоян Станев Стоянов и Силва Делчева Маркова били служители на Изпълнителна агенция по селекция и репродукция в животновъдството. Стоянов заемал длъжността "главен експерт - контрол и координация в овцевъдството" в главна дирекция "Контрол и координация на развъдната дейност", Попова заемала длъжността началник на отдел "Югозападен регионален център за контрол и координация на развъдната дейност" в главна дирекция "Контрол и координация на развъдната дейност", Маркова заемал длъжността "главен експерт - контрол и координация в овцевъдството", в отдел Югозападен регионален център за контрол и координация на развъдната дейност" в главна дирекция "Контрол и координация на развъдната дейност".

2. Сдружение Развъдната асоциация на аборигенни породи овце от Западна България е юридическо лице с нестопанска цел, създадено на основание чл. 6 от Закона за подпомагане на земеделските производители, осъществяващо дейност в обществена полза - съхраняване и/или усъвършенстване на породи, линии и хибриди селскостопански животни, защита и контрол на произхода и автентичността на животните и на произвежданите от тях продукти.

3. На 31.08.2011 г., със заповед № 452, издадена на основание чл. 47, т. 3 от Закона за животновъдството (ЗЖ) и раздел III. т. 5 от Указания за схема на държавна помощ "Помощ за участие в изложения по овцевъдство - регионално изложение по овцевъдство, гр. Костинброд, общинско изложение по овцевъдство, гр. Елин Пелин, общинско изложение по овцевъдство, гр. Брезник" (Указанията) изпълнителният директор на агенцията възложил на комисия в състав: Стоянов, Попова, Маркова, да контролира Развъдната асоциация за извършената дейност по организирането и провеждането на изложения по овцевъдство в гр. Костинброд, гр. Елин Пелин и гр. Брезник.

4. За извършените проверки комисията съставила четири протокола - 3.09.2011 г. - за изложението в гр. Брезник; 14.09.2011 г. - за изложението в гр. Елин Пелин; 18.09.2011 г. - за изложението в гр. Сливница; 1.10.2011 г. за изложението в гр. Костинброд.

5. На 29.08.2011 г. Маркова и на 2.09.2011 г. Попова и Стоянов сключили с Развъдната асоциация договор за извършване на услуга: участие в комисия за оценка и класиране на овце за изложенията в гр. Брезник, гр. Елин Пелин, гр. Сливница и гр. Костинброд, както и за Попова семинарна лекция, а за Маркова - избор на животни за изложение. По договорите през м. ноември 2011 г. Попова получила 250, 00 лв., а Маркова и Стоянов по 200, 00 лв. възнаграждение, за които подали декларации по чл. 29, ал. 3 от Закона за държавния служител.

6. На неустановена дата Държавен фонд "Земеделие" открил схема за държавна помощ: Помощ за участие в изложения по овцевъдство - регионално изложение по овцевъдство, гр. Костинброд, общинско изложение по овцевъдство, гр. Елин Пелени, гр. Годеч и гр. Брезник.

7. На 14.09.2011 г. между Държавен фонд "Земеделие" и Развъдната асоциация бил сключен договор, по силата на който фонда предоставил на асоциацията помощ в размер на 27 177, 70 лв.

8. По договора с Държавен фонд "Земеделие" Развъдната асоциация възстановила 9 144, 59 лв. поради неизпълнени задължения.

9. По сигнал на изпълнителния директор на изпълнителната агенция Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси образувала производство, събрала доказателства, изслушала Стоянов, Попова и Маркова и установила, с решение № 232 от 30.05.2013 г., конфликт на интереси по отношение на тримата за това, че в качеството си на лице, заемащо публична длъжност по чл. 3, т. 25 ЗПУКИ подписали протоколи от 3.09.2011 г., 14.09.2011 г., 18.09.2011 г. и 1.10.2011 г., удостоверяващи осъществен контрол съгласно заповед № 425 от 31.08.2011 г. в свой частен интерес - нарушение на чл. 8, изречение 1, предложение 2 във връзка с чл. 35 и на чл. 16, ал. 1 във вр. с чл. 37 ЗПУКИ.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че решение № 232 е издадено от компетентен орган, в законово установената форма и при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалноправни разпоредби. Съдът приел, че безспорно Стоянов, Попова и Маркова са лица по чл. 3, т. 25 ЗПУКИ. Но по делото не са представени доказателства, въз основа на които да се установи обема на служебните задължения на тримата с оглед на преценката на участието им в съответната дейност. Приел, че наличните по делото доказателства установяват, че заинтересованото от подписването на процесните протоколи лице е Развъдната асоциация. Именно асоциацията върнала част от получената сума, но липсата по делото на доказателства относно същността на дейностите, които тя не изпълнила не позволява да се направи извод въз основа на какви данни фондът е преценил, че асоциацията не е изпълнила задълженията си, има ли отношение това неизпълнение към обстоятелството, че договорът е сключен на 14.09.2011 г., а първото изложение е от 3.09.2011 г., а следващото на самия ден на сключване на договора. В случай, че искането за възстановяване на част от средствата се основава на факта на изпълнение на дейности преди сключването на договора, налице би било основание за извод, че Стоянов, Маркова и Попова са изпълнили безпристрастно и обективно контролните си функции.

Приел, че Развъдната асоциация не е свързано лице по смисъла на § 1, т. 1 ЗПУКИ със Стоянов, Маркова и Попова. Получаването от тях на възнаграждението по договорите не е обвързано от други фактори като получаване на средствата от държавния фонд или признаване на извършените разходи. Размерът на възнаграждението на е такъв, че да предполага прикриване на други плащания или дейности и не може да се квалифицира като облага по чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ, тъй като не е направен неправомерно. Приел, че процесните протоколи не са подписани от лицата, заемащи публична длъжност в частен интерес - нито техен, нито на свързано с тях лице. Липсва свързано лице, което да има частен интерес от упражняването на правомощията по служба от Стоянов, Маркова и Попова, което означава липса на елемент от фактическия състав на чл. 2, ал. 1, съответно чл. 8, ал. 1 ЗПУКИ, както и липса на елемент от фактическия състав на чл. 12, т. 4 ЗПУКИ. Въз основа на това съдът направил извод за незаконосъобразност на оспореното решение № 232 и го отменил.

Този извод на съда е правилен.

Касаторът твърди, че обжалваното решение страда от три порока - то е неправилно поради нарушение на материалния закон, постановено е при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и е необосновано. Доводите, които излага, са относно преценката на съда на установените по делото факти и подвеждането им към релевантната правна норма, т. е. досежно правилното приложение на материалния закон и обосноваността на изводите му. Доводите касаят втория и третия елемент на фактическия състав на чл. 8 ЗПУКИ - характера на функциите и упражняването им в частен интерес. По делото е безспорно, че тримата ответници към процесния момент са заемали длъжност по смисъла на чл. 3, т. 25 ЗПУКИ, т. е. имали са качеството на лица, заемащи публични длъжности.

Касаторът счита за несъответен на доказателствата по делото извода на съда за неустановеност на контролните правомощия на тримата служители. Какво показват фактите по делото и защо е важно да се установи точно обема и характера на правомощията на Стоянов, Маркова и Попова? Визираното в чл. 8, изречение първо, предложение второ ЗПУКИ изпълнително деяние изисква лицето, заемащо публична длъжност, да изпълнява контролни функции.

Съгласно чл. 2, ал. 3 от Устройствения правилник на Изпълнителната агенция по селекция и репродукция в животновъдството към министъра на земеделието и храните (Устройствен правилник) агенцията е изпълнителен орган в областта на животновъдството към министъра и го подпомага при провеждане на държавната политика в областта на развъдната дейност, управлението и съхраняването на генетичните ресурси. Дейностите, които осъществява главна дирекция "Контрол и координация на развъдната дейност", дирекцията, в която са ситуирани заеманите от ответниците длъжности, са посочени в чл. 13 на Устройствения правилник. Относима към предмета на спора е т. 18 - оказва специализирана помощ на Държавен фонд "Земеделие" при осъществяване на контрол за целесъобразното изразходване на средства за подпомагане на дейността на развъдните организации.

Видно от заповед № 452 от 31.08.2011 г. на изпълнителния директор, с която на тримата ответници е възложена контролна дейност, изпълнителният директор се позовал на 47, т. 3 от Закона за животновъдството (ЗЖ) и на раздел III, т. 5 от Указания за схема на държавна помощ "Помощ за участие в изложения по овцевъдство - регионално изложение по овцевъдство, гр. Костинброд, общинско изложение по овцевъдство, гр. Елин Пелин, общинско изложение по овцевъдство, гр. Брезник". Член 47, т. 3 ЗЖ е норма, която най-общо определя обхвата на контролните правомощия на изпълнителната агенция. Но раздел III. т. 5 от Указанията изрично указва, че изпълнителната агенция контролира Развъдната организация за извършената дейност по организирането и провеждането на изложенията като в деня на провеждането на съответното изложение се подписва двустранен протокол, удостоверяващ броя и породите на участващите в изложението животни и реално осъществените дейности. Следователно по принцип основателен е доводът на касатора за несъответствие между фактическите констатации на съда и доказателствата по делото досежно доказаността на наличието на контролни функции на ответниците по отношение на Развъдната асоциация.

Но първо, посочените в заповед № 452 изложения са тези в Костинброд, Елин Пелин и Брезник. В мотивите на решение № 232 Комисията третира и изложението в гр. Сливница като извършено на основание заповед № 452. В заповедта това изложение не е включено. За него по делото няма никакви доказателства на какво основание и кой е разпоредил извършването му. Нещо повече. Изложението в гр. Сливница не е предмет и на процесната схема за държавна помощ. Дали е било или не предмет на друга схема за държавна помощ и дали за него е налице заповед за възлагане на контролни правомощия по делото няма доказателства. Следователно това изложение и изготвения за него протокол не може да бъде третиран еднакво с другите три протокола.

И второ, релевантният по делото въпрос е какви са контролните функции на ответниците, какво контролират и до какво е довело упражняването на тези контролни функции? Касаторът не приобщил към преписката Указанията, въпреки, че те първо, са основната причина за възлагане на конкретната контролна дейност, второ, са публично достъпни на адрес http:/www. dfz. bg/bg/darzhavni-pomoshti/shemi_durjavni_pomoshti_reglament_1857_2006/10 и трето, са решаващи за преценка на дейността на ответниците. Ако органът беше приобщил Указанията щеше да установи, че "участието в изложението по овцевъдство цели показване на достиженията в селекцията, обогатяване на знанията и засилване на контактите в рамките на мероприятията". Това именно са посочили многократно и тримата ответници в изслушването си пред Комисията - че дейността, за която са сключили договор с Развъдната асоциация е коренно различна от дейността, върху която са осъществили контрол. Те са извършвали избор (подбор) на животни (качествена оценка на изложбения обект). Контролните им функции са посочени в т. III. 5 на Указанията и нямат отношение към подборната дейност, към селективната и оценъчна дейност. С оглед на това не съответства на доказателствата по делото извода на Комисията, че "получаването на възнаграждението им (на ответниците) е обвързано със степента на признатите разходи".

Прилагането на такъв репресивен закон, какъвто е Законът за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, изисква точно установяване на характера и обема на контролните функции на лицата, заемащи публични функции. В противен случай, приложението му би могло да се превърне във формален инструмент за репресия. В този контекст следва да се отбележи, че Законът за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е един от много малкото закони в позитивното право, който не съдържат изрична норма за принципите, въз основа на които се регламентират съответните обществени отношения. Мотивите към законопроекта съдържат причини за приемането на закона, но не и принципи, които органът трябва да спазва, при неговото приложение. Това не означава, че за Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси не важат общите принципи на Административнопроцесуалния кодекс, в т. ч. принципите за законност, съразмерност и истинност. Член 2, ал. 1 АПК сочи, че кодексът се прилага за административните производства пред всички органи на Република България, доколкото със закон не е установено друго. А друго, не е установено.

За да е налице конфликт на интереси по смисъла на чл. 8, изречение първо, предложение второ ЗПУКИ е необходимо освен контролните функции, което лицето, заемащо публичната длъжност извършва, за него да е налице и частен интерес. Това означава за ответниците да е налице облага от изпълнението на контролните функции. Контролните функции, както бе посочено по-горе, са относно броя и породите на участващите в изложението животни и реално осъществените дейности. Видно от съдържанието на процесните протоколи, те отразяват точно това. Но отразяването на процесните факти в протоколите не води до никаква облага за ответниците. Не ответниците, а Развъдната асоциация е страна по договора с Държавен фонд "Земеделие", т. е. облага би имала асоциацията. Но асоциацията не е свързано лице с ответниците по смисъла на § 1, т. 1ЗПУКИ.

Органът приел, че "от съществено значение е обстоятелството, че подписаните протоколи са в интерес на РААПОЗБ, тъй като не съдържат констатации за неизпълнение дейности или отразените такива са съществени". Този извод несъответства на доказателствата по делото. По делото е приложено писмо от заместник-изпълнителния директор на държавен фонд "Земеделие", изх. № 01-1200/186 от 22.02.2012 г., в което изрично се сочи, че посоченият в съставените от тримата ответници протоколи брой на участвали животни е по-малък от този, който Развъдната асоциация заявила предварително и за който е получила средства. В отговор на това писмо изпълнителният директор на агенцията посочил, че имено визираните в процесните протоколи бройки овце са релевантни и въз основа на тях следва да се изчисли плащането. От доказателствата по делото е безспорно, че Развъдната асоциация върнала на държавния фонд 9 144, 59 лв.

По делото няма друг документ, който да установява причините за връщане на средствата. Няма и доказателства за наличие на друг контролен орган освен тримата ответници - и заместник-изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие", и изпълнителният директор на агенцията в приложените по делото писмени доказателства се позовават именно на изготвените от ответниците протоколи. Комисията не е събрала доказателства, които да установяват други причини, поради които посочената сума е върната от Развъдната асоциация, а доказателствената тежест е нейна. Следователно, от така събраните по делото доказателства може да се направи единственият извод, че само и единствено поради изготвените от ответниците протоколи Развъдната асоциация е трябвало да върне 9 144, 59 лв. Този безспорно доказан факт трудно може да обоснове извода на Комисията за извършени от Стоянов, Попова и Маркова контролни функции в свой частен интерес. Ако Комисията е считала, че отчетените нарушения, допуснатите от Развъдната асоциация при осъществяване на дейностите по процесната схема на държавна помощ не са в резултат на действията на ответниците е имала пълната власт да го установи. Твърдението, че при този обективен факт, ответниците са сключили договорите в свой частен интерес е необосновано.

Тъй като не е установено нарушение на чл. 8, ал. 1, изречение първо, предложение второ ЗПУКИ не е налице и такова по чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ.

Съдът, като достигнал до този извод и въз основа на това приел, че оспореното решение № 232 от 30.05.2013 г. е незаконосъобразно направил извод, съответен на доказателствата по делото и на релевантните материалноправни норми. Касаторът не сочи конкретни доводи в подкрепа на твърдяния порок съществено нарушение на съдопроизводствените правила. При извършената проверка съдът не констатира такива. При извършената на основание чл. 218, ал. 2 АПК, служебно проверка на валидността и допустимостта на съдебното решение, съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответниците искане и на основание чл. 143, ал. 3 и 4 АПК съдът следва да осъди Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси да заплати на ответниците направените за касационната инстанция разноски. Видно от представените по делото доказателства разноски е направил ответникът Стоян Стоянов - 400, 00 лв. по договор за правна защита и съдействие, л. 27 и 28 от делото. Ответниците Силва Маркова и Мариола Попова не представят доказателства за направени за тази инстанция разноски, поради което съдът не следва да се произнася по дължимостта им. Касаторът е направил принципно възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК, но съдът не счита, че делото не представлява фактическа и правна сложност. Договореният хонорар е почти на минимума и е съобразен с фактическата и правна сложност на делото, поради което не са налице основания за намаляване на възнаграждението.

Касаторът прави възражение за прекомерност на адвокатските възнаграждения, за които е осъдена с първоинстанционното съдебно решение. Възражението по чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК може да бъде направена най-късно в съдебното заседание, в което е приключило разглеждането на делото пред съответната инстанция. Възражения за размера на адвокатското възнаграждение, присъден с първоинстанционното решение не могат да се правят в касационното производство.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд