Решение № 14839 от 15.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 15277/2010 г.

Решение № 14839 от 15.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 15277/2010 г., VII о., докладчик председателят Юлия Ковачева Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс във вр. с чл. 68, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.). Образувано е по жалба на министъра на финансите и Министерство на финансите чрез процесуалния им представител Наташа Георгиева срещу решение № 227 от 11.10.2010 г. по преписка № 13/2010 г. на Комисията за защита от дискриминация (КЗД). В нея са развити доводи за незаконосъобразност на административния акт поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 от АПК, като се иска отмяната му. Ответникът - Комисията за защита от дискриминация, чрез процесуалния си представител изразява становище, че жалбата е неоснователна и следва да се отхвърли. Заинтересованите страни - Ненка Иванова Рашева и министърът на образованието, младежта и науката, редовно призовани, не се явяват и представляват и не изразяват становище по жалбата. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намери, че жалбата е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, прие за установено следното: Производството пред КЗД е образувано във връзка с постъпила жалба от една от заинтересованите страни - Ненка Рашева, директор на Професионална гимназия по механо-електротехника, гр. Пирдоп, която е изложила оплаквания, че за учебната 2009-2010 г. Министерство на финансите не е предоставило средства за превоз на учениците до 16-годишна възраст, които ежедневно пътуват от селата от района до гр. Пирдоп и които не учат в средищни училища. С изменението от 07.07.2009 г. на Наредба № 2/2006 г. за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране на намалените приходи от прилагането на цени за пътуване по автомобилния транспорт, предвидени в нормативни актове за определени категории пътници, издадена от министъра на финансите, (Наредба № 2/2006 г.), от правото на безплатен транспорт се ползват само учениците, които се обучават в средищното училище в най-близкото населено място на територията на общината или съседната такава, за Пирдоп това е СОУ. Молителката е изложила съображения, че разпоредбата на чл. 10 от Наредба № 2/2006 г. ограничава правото на свободен избор на учебно заведение от учениците, което е предпоставка за неравно третиране спрямо учениците, обучаващи се в професионалните гимназии. В хода на извършеното проучване по сигнала са изискани и представени обяснения от Министерски съвет, Министерство на финансите и Министерство на образованието, младежта и науката. Проучването е приключило с Доклад заключение по чл. 26 от Правилата за производство пред КЗД във вр. с чл. 60, ал. 1 от ЗЗДискр., като със същия е предложено като страни по преписката да се призоват Ненка Рашева, в качеството й на жалбоподател, Министерство на образованието, младежта и науката и Министерски съвет, като ответни страни, и Министерство на финансите, като заинтересована страна. КЗД е разгледала преписката в открито заседание на 20.05.2010 г., след което е постановила решение № 227 от 11.10.2010 г. С горното решение Комисията е установила, че за учебната 2009-2010 г. не са осигурени допълнителни средства за безплатен транспорт на ученици до 16 годишна възраст по чл. 26, ал. 3 от Закона за народната просвета (ЗНП), които не се обучават в училище, включено в Списъка на средищните училища в Република България, каквато е Професионалната гимназия по Механо-електроника, гр. Пирдоп, с което задълженият субект Министерство на финансите е извършило дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. Предписала е на министъра на финансите своевременно да предприеме мерки, необходими за осигуряване на безплатен транспорт на учениците по чл. 26, ал. 3 от ЗНП, които не се обучават в училище, включено в Списъка на средищните училища в Република България съгласно Постановление N 253 от 23.10.2009 г. на МС с цел недопускане на дискриминация. За да постанови решението си КЗД е приела за установено, че безплатният превоз на учениците до 16 г. възраст е уреден с разпоредбата на чл. 26, ал. 3 (редакция към момента на постановяване на решението) от ЗНП, съгласно която на учениците до 16-годишна възраст, живеещи в населени места, в които няма съответно училище се осигурява безплатен превоз до средищното училище в най-близкото населено място на територията на общината или на съседната община. Дефиниция на "средищно училище" се съдържа в § 6, б. "В" от Допълнителните разпоредби на ЗНП, като списъкът на средищните училища се приема по предложение на съответните общински съвети, а критериите за включване на училищата в Списъка на средищните училища се определя с акт на Министерски съвет - Постановление № 84 от 06.04.2009 г. за приемане на Списък на средищните училища в Република България, определяне на критерии за включване в Списъка на средищните училища и приемане на финансови правила за разходване на средствата за допълнително финансиране за осигуряване на обучението на пътуващите ученици от средищните училища. Списъкът се актуализира ежегодно до 1 октомври на съответната година и се публикува на официалната страница на Министерство на образованието, младежта и науката. Към министъра на образованието, младежта и науката е създадена междуведомствена комисия с представители на различни министерства, включително и на министерство на финансите, която прави преценка на внесените предложения, извършва преглед на действащия списък съгласно заложените критерии и прави предложение за актуализирането му. В хода на производството пред КЗД е прието и обнародвано Постановление на МС № 253 от 23.10.2009 г. за изменение и допълнение на Постановление на МС № 84 от 06.04.2009 г., като е приета нова разпоредба с § 1 от Допълнителните разпоредби, с която е разширен обхватът на училищата, които получават допълнителни средства за превоз на ученици. КЗД е установила също така, че към момента на подаване на сигнала до приемане на Постановление на МС N 253 от 23.10.2009 г. на Професионална гимназия по механо-електортехника гр. Пирдоп не са осигурявани допълнителни средства за превоз на ученици до 16 годишна възраст. Приела е също така, че задължение на Министерство на образованието, младежта и науката е да предостави на министъра на финансите списъка с училищата, което задължение е изпълнено от ресорното министерство, когато средствата от централния бюджет за тази цел са били разпределени по общините. Решението на КЗД е постановено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила във връзка с конституирането и участието в производството на засегнатите от административния акт лица. В диспозитивната част на решението КЗД е приела за установено, че задълженият субект - Министерство на финансите е извършило дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДиср., като с цел недопускане на такава за в бъдеще е дала задължителни предписания на министъра на финансите. Както се установява от съдържанието на административната преписка (призовката за Министерство на финансите на стр. 21, списъкът на страните на стр. 29, докладът заключение на стр. 30), Министерство на финансите не е конституирано като ответна страна в производството, а като заинтересована такава, а министърът на финансите въобще не е участвал като страна в производството пред административния орган. В този смисъл недопустимо е в хода на административното производство, когато се изследва въпросът налице ли е дискриминация от някоя от отвените страни - Министерство на образованието, младежта и науката и/или Министерският съвет спрямо жалбоподателката Рашева, процесуалното качество на заинтересованата страна да бъде променено в адресат на същия административен акт. Както общите принципи в административното производство, така и разпоредбите на специалния закон не позволяват промяна на процесуалното качество на лицето без изричен акт и без да е уведомено за това с оглед спазване изискванията за гарантиране правата на участниците, които са различни в зависимост от това какъв е правният им статут в процеса. В тази връзка следва да се отбележи, че когато дадено лице е конституирано като ответна страна в определено производство, интензитетът на защитата й е много по-висок в сравнение с този на заинтересованата страна, която може и да не употреби толкова усилия и ресурс за защитата на правата и интересите си именно с оглед на процесуалното си качество. Този извод следва както от процесуалните правила, разписани в чл. 59, ал. 3, чл. 60, ал. 2 и чл. 63, ал. 1 от ЗЗДискр., така и от правилото за разпределяне на доказателствената тежест, регламентирано в чл. 9, според което, след като страната, която твърди, че е жертва на дискриминация докаже факти, от които може да се направи извод, че е налице дискриминация, ответната страна трябва да докаже, че правото на равно третиране не е нарушено. За да има процесуална възможност да обори твърденията на засегнатото от неравно третиране лице, е необходимо субектът, визиран като нарушител да участва в административната процедура като ответна страна. Ето защо, като е приела за установено, че Министерство на финансите е извършило дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр., без същото да е участвало в административното производство в качеството на ответна страна, КЗД е постановила решението си при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, което е самостоятелно основание за отмяната на решението й съгласно чл. 146, т. 3 от АПК. Аналогични нарушения на административнопроизводствените правила са допуснати и спрямо министъра на финансите. С издадения акт административният орган е дал задължителни предписания на последния. Както беше отбелязано и по-горе, от данните по административната преписка се установява, че министърът на финансите въобще не е конституиран като страна в рамките на специалното производство пред КЗД. Дадените задължителни предписания по своята същност са принудителни административни мерки, при което бидейки адресат на същите, административният орган е бил длъжен да осигури участието й, респ. на неин представител като страна в процеса. Аргумент в тази насока се извежда освен от цитираните по-горе административнопроизводствени правила и от разпоредбата на чл. 82, ал. 1 от ЗЗДискр., съгласно която решението на комисията е задължително за страните и неизпълнението му е основание за налагане на административна санкция. След като решението на КЗД обвързва с последиците си визирания адресат министъра на финансите, то участието му в производството е било задължително с оглед гарантиране правата на страните и спазване принципа за равнопоставеността им в административния процес. Наред с изложеното, при извършената служебна проверка на оспореното пред него решение, настоящият състав на Върховния административен съд, седмо отделение, констатира и материалната му незаконосъобразност, поради което същото след отмяната му не следва да се връща като преписка на административния орган за ново произнасяне. Съображенията на състава са следните: Не е спорно по делото, че за учебната 2009-2010 г. не са осигурени средства за безплатен транспорт на ученици до 16 г. по чл. 26, ал. 3 от Закона за народната просвета (ЗНП), които не се обучават в училище, включено в Списъка на средищните училища в Република България, както и че такова финансиране е осигурено за ученици по чл. 26, ал. 3 от ЗНП, обучаващи се в училище, фигуриращо в горния списък. Не се оспорва от страните по делото, че в случая е налице по-неблагоприятно отнасяне към лицата, от първата категория спрямо останалите, като на последните се предоставят привилегии - правото да ползват безплатен транспорт до средищното училище в най-близкото населено място. Независимо от изложеното, съдът намира за необоснован и несъответен на материалния закон извода на административния орган, че в случая се касае до осъществяване на дискриминация на основата на признаците по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. по следните съображения: Правното основание за предоставяне на средства за компенсиране на безплатния превоз на учениците до 16 г. възраст е разпоредбата на чл. 26, ал. 3 (редакция към момента на издаване на оспореното решение) от ЗНП, съгласно който право да ползват безплатен транспорт имат само учениците, които се обучават в средищното училище в най-близкото населено място на територията на общината или на съседната община. Списъкът на средищните училища се приема с акт на Министерски съвет по предложение на съответните общински съвети, като критериите за включване на училищата в списъка на средищните училища се приема с акта на Министерски съвет. Списъкът се актуализира ежегодно до 01 октомври на съответната година и се публикува на официалната страница на министерство на образованието, младежта и науката в интернет. Актуализирането става по мотивирано предложение на кмета на общината след решение на общинския съвет, към което се прилага становище на началника на съответния Регионален инспекторат по образованието. Предложенията се внасят до 15 август в Министерство на образованието, младежта и науката, като към ресорния министър се създава междуведомствена комисия с представители на Министерство на образованието, младежта и науката, Министерство на финансите, Министерство на регионалното развитие и благоустройството, Министерство на образованието и на Националното сдружение на общините в Република България, която прави оценка на внесените предложения, извършва преглед на действащия списък съгласно критериите, определени в постановлението, и прави предложения за актуализирането му. Министърът на образованието, младежта и науката до 01 октомври внася в Министерския съвет проект за обновяване на Списъка на средищните училища. Съгласно разпоредбата на чл. 10 от Наредба 2/2006 г., издадена от министъра на финансите, учениците до 16 г. възраст, живеещи в населени места, в които няма съответно училище, ползват безплатен транспорт до средищното училище в най-близкото населено място на територията на общината или съседна община, когато с това се намалява времето за пътуване и/или разходите за тази цел в съответствие с чл. 26, ал. 3 от ЗНП. Както се установява от анализа на действащата материалноправна уредба, за 2009/2010 г. министерство на финансите е задължено да предоставя средства от централния бюджет за компенсиране стойността на безплатните превози само на училищата, включени в приетия от Министерски съвет Списък на средищните училища в Република България. Следователно ресорното министерство, респ. министърът на финансите, действат въз основа и в изпълнение на законовата разпоредба на чл. 26, ал. 3 от ЗНП и тази на чл. 10 от Наредба N 2/2006 г., която възпроизвежда цитираната законова разпоредба. От подробно описаната по-горе процедура по утвърждаване на Списъка на средищните училища е видно, че нито Министерство на финансите, нито министърът на финансите могат еднолично да променят съдържанието на същия, като неговото ежегодно актуализиране е резултат от съвместната дейност на кмета на съответната община и общинския съвет, съответния Регионален инспекторат по образованието и междуведомствената комисия към министъра на образованието младежта и науката, в която се включват представители на пет различни администрации. При това положение, като е приела, че за учебната 2009/2010 г. задължено да осигури допълнителни средства за безплатен транспорт на ученици до 16 г. възраст по чл. 26, ал. 3 от ЗНП, които не се обучават в училище, включено в Списъка на средищните училища, е Министерство на финансите, както и е дала задължителни предписания в този смисъл на министъра на финансите, КЗД е постановила незаконосъобразно решение. Предвид изложеното, обжалваното решение, като постановено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и постановено в нарушение на материалния закон, следва да бъде отменено изцяло, поради което Върховният административен съд, състав на седмо отделение,