Решение № 13741 от 17.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 8285/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) по Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж 2014-2020, чрез служител с юридическо образование Георгиева, срещу решение 2013/20.06.2024 година на Административен съд гр. Благоевград по адм.д. 286/2024 година, с което е отменено негово решение 1002-52/02.02.2024 год., в частта по т.2, с която на основание чл. 64, ал. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) е издаден отказ за верификация на разходите за сумата в размер на 2 435. 15 лева, формирана от сбора на описаните в т. 1, т. 2 и т. 3 от обстоятелствената част на решението разходи, за които не е потвърдена допустимост, във връзка с постъпило искане за окончателно плащане 4 от 31.10.2023 год. по проект BG05M9OP001-2.056-0021-2014BG05M2OP001-C02 Подкрепа за социално включване" с бенефициер община Благоевград. Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 от АПК допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Твърди, че отказът за верификация в оспорената част бил издаден на основание чл. 57, ал.1, т.2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.). Съобразно посочената норма, за да бъдат верифицирани разходите, трябвало да попадат във включените в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. Съдът въпреки, че изписал т.2 на посочената разпоредба, всъщност изяснявал друга правна квалификация, като проследявал законосъобразното извършване на разходите (друга точка на чл. 57, ал.1 от ЗУСЕФСУ). Условията за кандидатстване по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ били общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК имали еднократно правно действие в рамките на нарочната процедура и създавали права/вменявали задължения за участниците в същата. Инцидентен контрол за законосъобразност върху тях в рамките на процедурата по верификация бил недопустим. Съгласно Условията за кандидатстване в настоящата процедура, по време на изпълнение на дейностите по проекта, бенефициерът следвало да спазва Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2, 3 и 5 на ОП НОИР и Общите условия при предоставяне на БФП по ПО 2 и ПО3 от ОП НОИР. Съгласно т.3.2 от последното Ръководство, УО допускал изключението на чл. 113, ал.2 от Кодекса на труда (КТ) за периоди с обща продължителност не повече от 4 месеца (съответно най-много 18 седмици или 90 работни дни) в рамките на една календарна година. Именно поради това ограничение в Условията за кандидатстване, РУО не верифицирал сумата от 1 789,84 лева по искане за окончателно плащане 4 от 31.10.2023 год. по проект BG05M9OP001-2.056-0021-2014BG05M2OP001-C02 Подкрепа за социално включване" с бенефициер община Благоевград. Без да анализира Условията за кандидатстване по програмата/процесното Ръководство, към които реферирал РУО във връзка с приложението на чл. 57, ал.1, т.2 от ЗУСЕФСУ, неправилно първоинстанционния съд обосновал погрешен извод за неправилно приложение на закона от страна на РУО (като изписал като нарушена нормата на чл. 113, ал.5 от КТ, която органът не сочел като нарушена). В частта по т.2 от мотивите на обжалваното решение, съдът без каквито и да било аргументи отменил акта за сумата от 486 лева без да съобрази т.12.3.2 Допустими разходи по ОП НОИР , т.1 Разходи за персонал от Условията за кандидатстване по програмата. За експерт А. Н. не се доказвал специфичен опит за часова ставка от 27 лева на час, според приложимата стандартна таблица за допустим размер на почасово възнаграждение. Актът в частта по т.3 от последица от изводите на РУО в частта по т.1 и 2 от мотивите на административния акт (АА). Решението на АС гр. Благоевград следвало да бъде отменено, а вместо него да бъде постановен друго, с което да се отхвърли жалбата на община Благоевград срещу решение 1002-52/02.02.2024 год., в частта по т. 2, представляващо отказ за верификация на сумата общо от 2 435. 15 лева. Претендира разноски за две съдебни инстанции. Ответникът, община Благоевград, чрез юрк. Иванова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Съдът преповторил мотивите на ВАС от решения по спорни казуси относно рестриктивното тълкуване на чл. 113, ал.5 от Кодекса на труда (КТ), но не съобразил, че предмет на съдебен контрол в настоящото производство е отказ за верификация издаден на основание чл. 57, ал.1, т.2 от Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.) във връзка с т.3.2. от Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2, 3 и 5 на ОП НОИР 2014-2020 година и Условията за кандидатстване по програмата. При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съставът на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес. Производството пред Административен съд гр. Благоевград е образувано по жалба на община Благоевград, представлявана от кмета на общината, срещу решение 1002-52/02.02.2024 год. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) по Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж 2014-2020, в частта по т.2, с която на основание чл. 64, ал. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) е издаден отказ за верификация на разходите за сумата в размер на 2 435. 15 лева, която е формирана от сбора на описаните в т. 1, т. 2 и т. 3 от обстоятелствената част на решението разходи, за които не е потвърдена допустимост, във връзка с постъпило искане за окончателно плащане 4 от 31.10.2023 год. по проект BG05M9OP001-2.056-0021-2014BG05M2OP001-C02 Подкрепа за социално включване" с бенефициер Община Благоевград. За да отмени оспорения административен акт в обжалваната част, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, но при неправилно приложение на закона. В т. 1 от обстоятелствената част на решението, органът е отказал верификация на разходи в размер на 1 789. 84 лева въз основа на "ограничението - работното време по основния трудов договор заедно с работното време по трудовия договор за допълнителен труд при подневно изчисляване да не бъде повече от 48 часа седмично за период не повече от 4 месеца в рамките на една календарна година . Въз основа на тълкуване на Директива 2003/88/ЕО на ЕП и съвета от 04.11.2003 год., относно някои аспекти на организацията на работното време и чл. 113, ал. 5 КТ, АС гр. Благоевград е направил извод, че по посочената точка, за да се счетат разходите за допустими, следва да са извършени законосъобразно, съгласно приложимото право на Европейския съюз и националното законодателство, а тълкуването на ръководителя на УО е твърде рестриктивно и независимо, че е мотивирано с духа и целите на Директивата за опазване на безопасността и здравето на работниците, де факто въвежда забрани, които не се съдържат нито в закона, нито в транспонираната с него Директива . По т. 2 относно Раздел I Разходи за персонал , т. 1 Разходи за възнаграждения на лица, пряко ангажирани с изпълнението на дейностите, вкл. Осигурителните и здравноосигурителните вноски за сметка на осигурителя/ работодателя, съгласно националното законодателство по Дейност 4 кариерно ориентиране за учениците от Второ основно училище Димитър Талев и Благоевградската професионална гимназия Ичко Бойчев на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ и недопуснатата за верификация сума в размер на 486. 00 лева, поради липса на специфичен опит между три и седем години от А. Х. Н. като кариерен консултант, съдът е намерил решението за немотивирано и необосновано. В т. 3 от обстоятелствената част на решението, органът е изложил мотиви за неверификация на непреки разходи в размер на 159. 31 лева, обосновавайки решението с констатацията, че отчетените при проверката непреки разходи с общ размер на 6 273. 84 лева надвишават с посочената сума допустимия за верифициране размер на непреки разходи от 6 114. 53 лева, представляващ 7 % от преките допустими разходи от 87 350. 42 лева. С оглед на незаконосъобразността на акта в частта по т.1 и т.2 от мотивната част, съдът приема за незаконосъобразен и отказът за верификация на сумата от 159. 31 лева, посочена от УО като сума изчислена в размер на 7 % от одобрените с оспореното решение като дължими преки допустими разходи. При служебна проверка на основание чл.218, ал.2 от АПК и като съобрази възраженията на касатора, касационният състав на ВАС приема следното: Съобразно нормата на чл. 172а, ал. 2 АПК, решението на съда следва да бъде мотивирано. Мотивите са писмени съображения на съдебния състав, обосноваващи акта. Те обхващат преценката на доказателствата, фактическите установявания и правните изводи на съда, въз основа на които съдебният състав е постановил решението. Въз основа на изложените мотиви се извършва преценка за правилността на постановеното решение и затова писмените съображения на съда следва да бъдат ясни, непротиворечиви и да обосноват становището по съществото на правния спор. Безспорно мотивите на съдебния акт отразяват правораздавателната дейност на решаващия съд и трябва да съдържат негови собствени фактически и правни изводи (виж мотивите към т. 19 от Тълкувателно решение 1 от 4.01.2001 г. на ВКС по т.гр.д. 1/2000 г., ОСГК). В конкретната хипотеза, съставът на първоинстанционния съд в частта по т.1 от мотивите на оспорения акт е направил общи разсъждения по приложението на чл.113 от КТ и Директива 2003/88/ЕО на ЕП и съвета от 04.11.2003 год., относно някой аспекти на организацията на работното време (мотивите повтарят мотивите на решението на ВАС по адм.д. 2992/2023 година). Пренасяйки тези разсъждения в мотивите на съдебния си акт обаче, първоинстанционният съд не е съобразил, както правилно посочва касаторът и представителят на Върховна прокуратура, че предмет на съдебен контрол в настоящото производство е решение за отказ за верификация, издадено на основание чл. 57, ал.1, т.2 от ЗУСЕФСУ във връзка с т.3.2 от Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2 ,3 и 5 на ОП НОИР от дата 11.12.2020 година (т.1 от мотивите на оспорения акт). Именно т.3.2 от Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2 ,3 и 5 на ОП НОИР от дата 11.12.2020 година ограничава, според РУО, прилагането на изключението по чл.113, ал.2-6 от КТ за периоди с обща продължителност не повече от 4 месеца, в рамките на една календарна година. Решението на първоинстанционния съд в случая не съдържа свои фактически установявания въз основа на анализ на писмени доказателства в процедурата по верификация в насока приложимостта и съдържанието на соченото Ръководство в рамките на процедурата по предоставяне на БФП. Липсват и правни изводи относно квалификацията на чл. 57, ал.1, т.2 от ЗУСЕФСУ във връзка с т.3.2 от Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2 ,3 и 5 на ОП НОИР от дата 11.12.2020 година. В касационната жалба се твърди, че съгласно Условията за кандидатстване в настоящата процедура, по време на изпълнение на дейностите по проекта, бенефициерът следва да спазва Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2, 3 и 5 на ОП НОИР и Общите условия при предоставяне на БФП по ПО 2 и ПО3 от ОП НОИР. А съгласно т.3.2 от последното Ръководство УО допускал изключението на чл. 113, ал.2 от Кодекса на труда (КТ) за периоди с обща продължителност не повече от 4 месеца (съответно най-много 18 седмици или 90 работни дни) в рамките на една календарна година. Именно поради това ограничение в Условията за кандидатстване въведени чрез соченото Ръководство, които били задължителни за бенефициера, който ги бил приел чрез приемане на Условията по процедурата, РУО не верифицирал сумата от 1 789,84 лева по т.1 от мотивите на АА. Без да анализира Условията за кандидатстване по програмата/процесното Ръководство, както и да установи тяхното съдържание и съответно тяхната задължителност или не за кандидатите в рамките на процедурата, неправилно първоинстанционният съд обосновал погрешен извод за неправилно приложение на закона от страна на РУО, като се позовал директно на Директива 2003/88/ЕО на ЕП и съвета от 04.11.2003 год., относно някой аспекти на организацията на работното време и чл. 113, ал.5 от КТ, които според съда органът е посочил като нарушени, но в действителност такава констатация от страна на РУО липсва. Установеното от РУО нарушение е на чл. 57, ал.1, т.2 от ЗУСЕФСУ във връзка с т.3.2 от Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2 ,3 и 5 на ОП НОИР от дата 11.12.2020 година, като според органа в чл.2.4 от административния договор бенефициерът, община Благоевград се е задължила да спазва Условията за кандидатстване и Ръководството за изпълнение и управление на проекти по конкретната програма. Същите не били оспорени в срока за оспорване на общ административен акт и трябвало да се съблюдават от РУО и спазват от всички участници в процедурата. Липсата на установеност на фактическото основание за издаване на административния акт, прави съдебното решение постановено в разрез с предписанията на чл. 172а, ал. 2 АПК. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, предл. 2 АПК. Същият порок на съдебния акт се констатира и в частта досежно изводите по т.2 от мотивите на АА: Първоинстанционният съд не е изяснил спора дали по отношение на експерта А. Н. се доказва специфичен опит за часова ставка от 27 лева на час, според приложимата стандартна таблица за допустим размер на почасово възнаграждение, предвид заложените изисквания на Условията за кандидатстване. В касационната жалба са формулирани оплаквания за допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и за необоснованост на съдебния акт. Касаторът твърди, че основанието за издаване на акта е именно чл. 57, ал.1, т.2 от ЗУСЕФСУ във връзка с т.3.2 от соченото Ръководство, съответно чл. 57, ал.1, т.2 от ЗУСЕФСУ във връзка с т.12.3.2 Допустими разходи по ОП НОИР , т.1 Разходи за персонал от Условията за кандидатстване по програмата, като съдът е направил извод за неправилно приложение на материалния закон от РУО, без да анализира нито от фактическа страна съдържанието на Ръководството/ Условията за кандидатстване, нито от правна страна тяхната приложимост и правно значение за участниците в процедурата. Липсват установявания по фактите въз основа на анализ на доказателствата относно разходите в процедурата по верификация във връзка с приложената от органа правна квалификация. Квалификацията приложена от органа е чл. 57, ал.1, т.2 от ЗУСЕФСУ и тя изисква проследимост на допустимостта на разходите съобразно документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. В конкретната хипотеза липсва анализ на фактите във връзка с документите по чл. 26, ал. 1 и одобрения проект категории разходи. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по фактите за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респ. ще ги лиши от същинска касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по обжалване на административния акт. Това налага решението на АС гр. Благоевград да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на АС, който да се произнесе по оспорването, като изложи мотиви по всички правнорелевантни факти, очертани от съдържанието на оспорения административен акт. По искането за разноски, ще се произнесе първоинстанционния съд с оглед изхода на делото при новото му разглеждане. Воден от гореизложеното и на основание чл. 222, ал.2 от АПК съставът на Върховния административен съд