Решение № 13204 от 7.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5784/2015 г.

Решение № 13204 от 7.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5784/2015 г., VII о., докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Петко Христов Петков срещу решение № 2107 от 27.03.2015 г. по адм. д. № 12537/2014 г. на Административен съд София-град, с което е отхвърлена подадената от него жалба срещу решение № РС-182-14-089/27.11.2014 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси /КПУКИ/, с което по отношение на него е установен конфликт на интереси, за това, че в качеството си на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 9 от ЗПУКИ - общински съветник и заместник-председател на Общински съвет - гр. Бяла Слатина, е гласувал в частен интерес на свързаното с него лице по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ - Христо Благовест Гашевски, за приемането на Решение № 682/30.01.2014 г. и Решение № 703/27.02.2014 г., с които свързаното лице е избрано за временно изпълняващ длъжността управител на "Медицински център 1 - Бяла слатина" ЕООД гр. Бяла Слатина и е определено възнаграждението му - нарушение на чл. 7, ал. 1 от ЗПУКИ и е установено неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ от него като общински съветник и заместник-председател на Общински съвет - гр. Бяла Слатина и на това основание лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 9 от ЗПУКИ, във връзка с гласуването му за приемане на Решение № 682/30.01.2014 г. и на Решение № 703/27.02.2014 г. на Общински съвет - Бяла Слатина, в нарушение на чл. 16 от ЗПУКИ. Излага касационни основания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Неправилно съдът приел, че жалбоподателят, въпреки че е подал декларация по чл. 12, т. 3 ЗПУКИ преди приемането на решенията на общинския съвет, е следвало да подаде и декларация по чл. 12, т. 4, във връзка с чл. 16 ЗПУКИ, неправилно приел, че при установяване на нарушения по ЗПУКИ не са приложими общите разпоредби на ЗАНН. Счита, че решението е неправилно, тъй като липсват предпоставките оп чл. 7, ал. 1, във връзка с чл. 2 ЗПУКИ, изводът за наличие на частен интерес е в противоречие с разпоредбите на ЗПУКИ и целите на закона. Наличието на конфликт на интереси предполага установяване на следните кумулативни условия - 1. лицето да заема публична длъжност съгласно чл. 3 от ЗПУКИ, 2. да има частен интерес смисъла на чл. 2, ал. 2 и ал. 3 от ЗПУКИ и 3. частният интерес да може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията му. Счита, че целта на закона е да се попречи на възможността за незаконно обогатяване и/или незаконно получаване на нематериална облага, когато са в резултат от неправомерно използване на служебното положение от лицето заемащо публична длъжност или във връзка със свързано с него лице, а в случая не е установено гласуването да е в частен интерес, който да насочва към реализиране на неправомерно получена облага. Към момента на приемане на решение № 682/30.01.2014 г. Гашевски вече е изпълнявал функциите на управител на медицинския център, считано от 2000 г., а с решението е предвидено, че ще изпълнява тези функции до провеждане на конкурс за длъжността, поради което не се е променило положението му. Не е създадено по-благоприятно положение за Гашевски, тъй като не са предлагани други лица между които да е осъществен избор. Счита, че не е налице конфликт на интереси и при гласуването на решение № 703/27.02.2014 г. на общинския съвет, с което на Гашевски е определено месечно възнаграждение в размер на минималната работна заплата, тъй като няма данни, че такова възнаграждение не се следва, че е гласувано или завишено под влиянието на жалбоподателя, в заповедта на областния управител е констатирана необходимостта от определя на възнаграждение на Гашевски в качеството му на управител. Излага доводи, че в нарушение на материалния закон е прието, че са налице предпоставките по чл. 16 ЗПУКИ, поради неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 от същия закон. Счита, че функциите по избиране на управител не се упражняват по конкретен повод по смисъла на чл. 12, т. 4 ЗПУКИ. Гъшевски е заемал длъжността преди Петков да бъде избран за общински съветник, поради което не е налице нововъзникнал факт. Не е взето предвид, че Петков е подал декларация по чл. 12, т. 3 ЗПУКИ на 3.02.2014 г., в която е посочил свързаността си с Гашевски, с което е изпълнил законовото си задължение да декларира частни интереси и тази декларация е подадена преди приемането на решение № 703/27.02.2014 г., с което е определен размерът на възнаграждението на Гашевски. Счита, че евентуално нарушение е извършено с подаването на декларацията от Петков по чл. 12, т. 2 ЗПУКИ на 7.12.2011 г., доколкото към този момент Гашевски е бил вписан като управител на медицинския център, поради което са изтекли сроковете по чл. 34, ал. 1 ЗАНН, решението на комисията замества акта за установяване на административно нарушение. Претендира разноски по делото по приложен списък. Ответната страна счита жалбата за неоснователна. Представя писмени бележки. Претедира юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът дава заключение за неоснователност на жалбата. Касационната жалба е процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е частично основателна. Комисията е приела, че гласуването за избор на чл. на управителен орган на общинско търговско дружество и определянето на неговото трудово възнаграждение, в полза на свързано лице е релевантно на гласуване по смисъла на чл. 7, ал. 1 от ЗПУКИ. Решение № 682/30.01.2014 г. и Решение № 703/27.02.2014 г. на Общински съвет - Бяла Слатина са довели до облага за свързаното с Петков лице, което обосновава наличието на частен интерес по смисъла на чл. 2, ал. 2 и ал. 3 от ЗПУКИ. Частният интерес на Гашевски, свързано лице с Петков по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ, е довел до нематериална облага - получаване на привилегия, помощ, глас и подкрепа. Частният интерес за свързаното с Петков лице може да повлияе върху безпристрастното и обективно упражняване на правомощията по служба от страна на общинския съветник. Тази облага се явява израз на частния интерес по смисъла на чл. 2, ал. 2 и ал. 3 от с. з. В ал. 1 от посочената норма законодателят е визирал като обществено опасна възможността частният интерес да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на служебните задължение на лицето, заемащо публична длъжност. Като е гласувал за приемането на Решение № 682 от 30.01.2014 г. и Решение № 703 от 27.02.2014 г. на Общински съвет - Бяла Слатина, Петков е нарушил императивната разпоредба, което е основание за установяване на конфликт на интереси. Според забраната на чл. 7, ал. 1 от ЗПУКИ Петков е нямал право да участва в гласуването на посочените решения, тъй като е действал в частен интерес. Последният се обуславя от факта, че като общински съветник и заместник-председател на Общински съвет-Бяла Слатина е участвал в приемането на решения за избор на управител на медицинския център и съответно определяне на неговото месечното възнаграждение, което е довело нематериална облага - получаване на привилегия, глас и подкрепа за Гашевски, с който по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ, са "свързани лица". Двете решения на Общинския съвет могат да породят благоприятни правни последици за свързаното с Петков лице в цялост, от момента на постановяване на второто. Прието е от комисията, че в конкретния случай, в качеството на лице, заемащо публична длъжност, Петков е бил длъжен да подаде декларация по чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ и да спази изискването на чл. 19, ал. 1 да си направи отвод, поради наличие на частен интерес по конкретен повод, като се отведе от осъществяване на правомощията си по служба Прието е, че в нарушение на чл. 16 от ЗПУКИ, към момента на гласуване на Решения № 682/30.01.2014 г. и 703/27.02.2014 г. на ОбС - Бяла Слатина, Петков не е подал декларация по чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ. Съдът е приел, че по делото не е спорно, и е установено от представените по делото писмени доказателства, че Петков е лице заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 9 от ЗПУКИ, което предпоставя спрямо Петков приложимостта на забраните, въведени в глава Втора на закона. Една от тези забрани е регламентираната в чл. 7, ал. 1 от закона, забрана за лицата, заемащи публична длъжност при изпълнение на задълженията си да гласуват в частен интерес. За да е осъществен състава на цитираната правна норма достатъчно е лицето, заемащо публична длъжност да е гласувало, взетото в резултат на това гласуване решение да е в частен интерес. Безспорно е установено, че жалбоподателя е гласувал за приемането на Решение № 682 от 30.01.2014 г. и Решение № 703 от 27.02.2014 г. на Общински съвет - Бяла Слатина и че е налице свързаност по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ между Петков и Гашевски, като роднини по сватовство от втора степен. Съдът е посочил, че в сравнение с предишната редакция на чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗПУКИ текста, при която частният интерес и облагата бяха тъждествени понятия, то в действащата норма законодателят ги е обособил и ги е поставил в съотношение причина-следствие. Законът не поставя изискване към облагата да е незаконна или да е в резултат на неправомерно упражняване на правомощия или задължения от страна на лицето заемащо публична длъжност. Законодателят не изисква в случая е доказване на факта дали в действителност и как упражнените властнически правомощия са повлияни от установения частен интерес, т.е. конфликт на интереси може да има единствено, ако съответният частен интерес на лицето заемащо публична длъжност или на свързаното с него лице е във връзка с упражняването на неговите властнически правомощия Съдът е приел, че с действията си Петков е нарушил забраната, въведена с разпоредбата на чл. 7, ал. 1 от ЗПУКИ, нямал е право да участва в гласуването на посочените решения, тъй като е действал в частен интерес, поради което правилно е прието от КПУКИ, че е осъществен състава на конфликт на интереси. За неоснователно е прието възражението, че Гашевски е бил избран за управител на "Медицински център 1 - Бяла слатина" ЕООД преди приемането на решение № 682/30.01.2014 г., както и че липсват други лица, предложени за заемането на посочената длъжност и възнаграждението му е определено в размер на минималната работна заплата. Фактът на гласуване и приемането на решение в полза на свързаното лице са достатъчни, за да обосноват наличие на осъществен състав на конфликт на интереси по чл. 7, ал. 1 ЗПУКИ. Направени са изводи, че жалбоподателят е бил длъжен и в качеството си на публична личност да декларира частен интерес по конкретен повод при подписване на посочените решения на ОбС Бяла Слатина. Прието е, че подаването на декларацията по чл. 12, т. 3 от ЗПУКИ в установения от закона образец преди приемането на Решение № 703 от 27.02.2014 г. на Общински съвет - Бяла Слатина, не освобождава жалбоподателя от задължението му да подаде декларация по чл. 12, т. 4 във връзка с чл. 16 от ЗПУКИ. В качеството на лице, заемащо публична длъжност, за Петков е възникнало задължение да подаде декларация по чл. 12, ал. 4 от ЗПУКИ и да спази изискването на чл. 19, ал. 1 да си направи отвод поради наличие на частен интерес по конкретен повод, като се отведе от осъществяване на правомощията си по служба. Решението е частично неправилно. С Решение № 682 от 30.01.2014 г. Общински съвет - Бяла Слатина е отменил свое Решение № 526/10.11.2009 г. и е възложил на кмета на общината да назначи за временно изпълняващ длъжността управител на "Медицински център 1 - Бяла слатина" ЕООД гр. Бяла Слатина, Христо Благовест Гашевски до провеждането на конкурс. След връщането на решението на общинския съвет за ново обсъждане от областния управител, поради това, че е нямало данни дали договорът за управление на управителя и изтекъл, общинският съвет е приел второ решение Решение № 703/27.02.2014 г., с което е изменено Решение № 682/30.01.2014 г. С второто решение е прието повторно първото решение и допълнително е определено възнаграждението на Гашевски, като временно изпълняващ длъжността управител на "Медицински център 1 -Бяла слатина", в размер на минималната работна заплата за страната. Комисията и съдът са посочили, че в останалата си част Решение № 682/30.01.2014 г. е останало непроменено. При приемане на второто решение общинският съвет е изложил мотиви, че договорът за управление подписан между "Медицински център 1 -Бяла слатина" ЕООД и Христо Благовест Гашевски е изтекъл и това обстоятелство не е отразено в търговския регистър, но на основание чл. 63, ал. 3 ЗЛЗ общинският съвет е приел решение, с което е възложил на кмета на общината да назначи Гашевски за временно изпълняващ длъжността управител на медицинския център до провеждането на конкурс. Следователно след връщане на решението от областния управител на общинския съвет за ново обсъждане, решението е прието повторно с допълнително определяне на възнаграждението на изпълняващия длъжността управител, поради което неправилно е прието, че с второто решение на общинския съвет само е определено възнаграждението на временно изпълняващия длъжността управител на медицинския център. Първото прието решение от общинския съвет не е влязло в сила, съгласно чл. 45, ал. 7 ЗМСМА, тъй като е върнато от областния управител на общинския съвет за ново обсъждане на основание чл. 45 ЗМСМА. Правилно е прието, че при приемане и на двете решения на общинския съвет в хипотезата на чл. 45 ЗМСМА жалбоподателят е гласувал в частен интерес, при наличие на конфликт на интереси. Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗПУКИ конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Частен е всеки интерес, който води до облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение /ал. 2/. Облага е всеки доход в пари или в имущество, включително придобиване на дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на привилегия или почести, получаване на стоки или услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или обещание за работа, длъжност, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност, санкция или друго неблагоприятно събитие /ал. 3/. В случая лицето заемащо публична длъжност има частен интерес при приемане на посочените решения на общинския съвет, тъй като приемането му води до /има за последствие/ облага от нематериален характер за свързано с него лице. Този частен интерес може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията му по служба, тъй като може да гласува за назначаването Гашевски за временен управител на дружеството на медицинския център поради това, че е свързано с него лице. КПУКИ е приела, че в случая нематериалната облага е получаване на привилегия, помощ, глас и подкрепа. Касационната инстанция намира, че от посочените от КПУКИ видове нематериална облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ, като нематериална облага се установява само получаване на глас, а не и помощ, подкрепа както е приела комисията, защото в решението на КПУКИ не е мотивирана друга материална облага освен получаване на глас - чрез извършеното гласуване. Има данни по делото, че жалбоподателя е бил зам. председател на общинския съвет и първоначалното решение е било върнато от областния управител, но няма изводи на комисията, че е осъществено влияние при приемане на решенията. Привилегия и помощ не е налице, както и подкрепа, тъй като не е посочено от комисията в какво се състои подкрепата. Гласуването на Петков при приемане на решенията на общинския съвет е извършено с гласуване от други общински съветници подкрепили решениeто, т.е. неговото гласуване няма за непосредствен резултат приемането на решението. Съдът е установил, че за приемане на първото решение са гласували за 11 общински съветници и 7 са се въздържали, а за приемане на второто решение са гласували 12 общински съветници и 8 са се въздържали. Жалбоподателя е гласувал "за" при приемане на двете решения. Независимо от това законът изисква причинна връзка между интереса и облагата, но не и да е налице конкретен резултат. Следователно правилно е прието от съда, че в случая е налице нематериалната облага получаване глас, неправилно е прието, че е налице нематериална облага чрез получаване на привилегия, помощ и подкрепа. По-точно нематериалната облага за свързаното лице е получаване на временна длъжност управител на медицински център, а получаването на длъжност е отделен вид нематериална облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ. Второто решение на общинския съвет е довело и до доход - възнаграждение, което е материална облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ, но това не е установено от комисията. Законът не предпоставя облагата, доходът да е незаконосъобразен. Без значение е обстоятелството, че не е имало друго предложение за назначаване на временен управител на медицинския център и че свързаното със жалбоподателя лице не е постановено в по- благоприятно положение от друго лице, тъй като е било възможно свързаното лице да не бъде избрано за временен управител на дружеството. При приемане на първото Решение № 682 от 30.01.2014 г. на общинския съвет жалбоподателят не е подал декларация за частен интерес по конкретен повод и е гласувал за решението. При приемане на второто Решение № 703/27.02.2014 г. на общинския съвет жалбоподателят е подал декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ за частен интерес по конкретен повод, независимо, че е посочил неточно правно основание чл. 12, т. 3 ЗПУКИ, но въпреки това е гласувал при условията на конфликт на интереси, с което е нарушил разпоредбата на чл. 7, ал. 1 ЗПУКИ. Правилно е прието, че в качеството си на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 9 от ЗПУКИ, жалбоподателят е гласувал в частен интерес на свързаното с него лице по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ - Христо Благовест Гашевски, за приемането на Решение № 682 от 30.01.2014 г. и Решение № 703/27.02.2014 г. на Общински съвет Бяла Слатина, с което свързаното лице е избрано за временно изпълняващ длъжността управител на "Медицински център 1 - Бяла слатина" ЕООД гр. Бяла Слатина и е определено възнаграждението му - в нарушение на чл. 7, ал. 1 от ЗПУКИ. Съгласно чл. 19, ал. 1 ЗПУКИ лице, заемащо публична длъжност, е длъжно само да се отстрани от изпълнение на правомощията си или на задължение по служба, когато по конкретен повод е налице частен интерес. Следователно независимо дали е подал декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ лицето, заемащо публична длъжност, е длъжно да се самоотстрани от изпълнение на правомощията си. Правилно е прието, че е установено неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ от Петко Христов Петков като общински съветник и заместник-председател на Общински съвет - гр. Бяла Слатина и на това основание като лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 9 от ЗПУКИ, във връзка с гласуването му за приемане на Решение № 682/30.01.2014 г. на Общински съвет - Бяла Слатина, в нарушение на чл. 16 от ЗПУКИ. Преди приемане на първото решение на общинския съвет № 682/30.01.2014 г. не е подадена декларация за частен интерес по конкретен повод. Неправилно е прието, че при приемане на второто решение на общинския съвет № 703 от 27.02.2014 г., жалбоподателя не е подал декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ. В решението на съда е посочено, че от фактическа страна в производството през КПУКИ е установено, че Петков е подал декларация по чл. 12, т. 3 от ЗПУКИ на 3.02.2014 г., в която е посочил свързаността си с Гашевски. Като не е взел предвид съдържанието на декларацията съдът не е установил, че по съдържанието си е подадена декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ, поради което неправилно е приел, че не е подадена декларация на това основание. Следователно декларация по чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ е подадена преди да бъде прието второто Решение № 703/27.02.2014 г. на Общински съвет, неправилни са изводите на КПУКИ и на съда в противната насока. Неправилно се счита от жалбоподателя, че при встъпването си в длъжност през 2011 г. е следвало да декларира частен интерес поради това, че Гашевски е бил управител на медицински център в града, поради което е извършено нарушение през 2011 г, от което до подаването на сигнала и постановяване решението на комисията са изтекли сроковете по чл. 34, ал. 1 ЗАНН. В случая е прието, че не е подадена декларация за частен интерес по конкретен повод по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ при приемане на посочените решения на общинския съвет. Установено е, че при встъпването си в длъжност, на 14.11.2011 г. Петков е подал декларация по чл. 12, т. 1 във връзка с чл. 5 от ЗПУКИ, но тази декларация е подадена на различно правно основание чл. 12, т. 1 ЗПУКИ - декларация за несъвместимост по смисъла на чл. 5. На тази дата 14.11.2011 г. е следвало да е подадена декларация и по чл. 12, т. 2 ЗПУКИ за частни интереси. Тези доводи са неотносими, тъй като в случая комисията е приела, че не е подадена декларация на друго основание по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ за частен интерес по конкретен повод. Неоснователни са доводите сочени пред съда и в касационната жалба, че до постановяване на решението на КПУКИ изтекъл срокът по чл. 34, ал. 1 ЗАНН, считано от 2011 г., когато при встъпването си като общински съветник жалбоподателят е подал декларация по ЗПУКИ. Неоснователни са доводите, че от момента, в който Петков е положил клетва като общински съветник на 10.11.2011 г., както и от момента, в който е подал декларации по чл. 12, т. 1 и 2 от ЗПУКИ - 14.11.2011 г., съответно 7.12.2011 г. до подаване на сигнала от 29.07.2014 г. и образуване на производство от КПУКИ, е изтекъл срок по-дълъг от едногодишния по чл. 34, ал. 1 от ЗАНН. В случая сочените от комисията деяния - гласуване и неподаване на декларация са извършени съответно на 30.01.2014 г. и на 27.02.2014 г. и до постановяване на решението на КПУКИ 27.11.2014 г. не е изтекъл посочения срок. Претендираните разноски от страните се присъждат по съразмерност и компенсация, с оглед обстоятелството, че 1/4 от решението на КПУКИ се отменя. Като има предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение