Решение № 4876 от 13.04.2009 г. на ВАС по адм. д. № 11640/2008 г.

Решение № 4876 от 13.04.2009 г. на ВАС по адм. д. № 11640/2008 г., I о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на Валентин Донев Вълканов, в качеството му на управител на "Водоснабдяване и канализация" ООД-Варна, срещу решение № 1119 от 24.07.2008 г. по адм. дело № 2635 по описа за 2007 г. на административния съд - Варна, в частта с която е е отменен по негова жалбата акт за установяване на публични държавни вземания под № 14 от 23.11.2007 г. на директора на басейнова дирекция за Черноморски район-Варна за сумата над 2 815 851.90 лв. В касационната жалба са развити доводи за недопустимост, неправилност и необоснованост на обжалваното решение, които съставляват отменителни касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 от Административнопроцесуалния кодекс. Ответната страна по касационната жалба - директорът на басейнова дирекция за Черноморски район-Варна оспорва същата чрез процесуалния представител юрисконсулт Христина Андонова, като претендира присъждане на съдебни разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, първо отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведените отменителни основания, съгласно чл. 218 от АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна с оглед на чл. 210, ал. 1 от АПК, а разгледана по същество е неоснователна. По касационната жалба за недопустимост на постановеното съдебно решение. В касационната жалба не се съдържат никакви доводи по повод твърдения порок на обжалваното решение, но доколкото съдът с оглед на чл. 218, ал. 2 от АПК следи служебно и за допустимостта на решението, което се обжалва пред него като касационна инстанция следва да се има предвид, че не се установяват нарушения, които да го обосноват. Първоинстанционното производство е проведено по повод на жалба на търговско дружество срещу индивидуален административен акт, чиито адресат той се явява, поради което същото е активно процесуално легитимирано да подаде същата. Освен това по делото няма данни съдът да е бил десезиран от решаването на спора, с който е бил сезиран, както и няма данни за отсъствието на положителните процесуални предпоставки или наличието на отрицателните такива за провеждане на производството. Това касационно възражение е неоснователно. По касационната жалба за неправилност на постановеното съдебно решение. Предмет на съдебен контрол в производството пред административния съд - Варна е бил акт за установяване на публични държавни вземания (АУПДВ) под № 14 от 23.11.2007 г. на директора на басейнова дирекция за Черноморски район-Варна, издаден на основание чл. 195б, ал. 1 и ал. 2 от Закона за водите, във връзка с чл. 194, ал. 1, т. 1, б. "б" и § 9 на ПЗР на Закона за водите и чл. 166 от ДОПК, чл. 2, ал. 1 и ал. 2 , чл. 4 от Тарифа за таксите за правото на водоползване и/или разрешено ползване на воден обект, приета с ПМС № 154 от 28.07.2000 г.С него са определени дължими суми за такси по 44 броя разрешителни за водовземане от подземни води за периода от 1.01.2001 г. до 31.12.2006 г. по години, като те възлизат общо в размер на 2 815 889.00 лв. Разрешителните са издадени от директора на басейнова дирекция за Черноморски район-Варна, на основание чл. 44 и чл. 52, ал. 1, т. 3 от Закона за водите, във връзка с чл. 52, ал. 1 и чл. 84 от Наредба № 1 от 7.07.2000 г. за проучването, ползването и опазването на подземните води и с тях е предоставено правото на водоползване на подземни води I-ва и II-ра категория от обекти описани в тях за населените места в област Варна. Дружеството е било уведомено за започналото административно производство с писмо от 22.10.2007 г., получено на следващия ден. По повод на това е направено възражение от същото от 29.10.2007 г., с което се оспорват дължимите такси, като са представени писмени доказателства - 6 броя справки за иззети водни количества от подземни води и 12 броя платежни нареждания. Изпратена е покана за доброволно изпълнение от 5.11.2007 г., като размерът на задължението според нея възлиза на 2 780 889.00 лв. Съставен е констативен протокол № 2346к от 20.11.2007 г., като в т. 3 от него е обсъдена и таблица с изчислени дължими такси, съгласно чл. 2 от Тарифа за таксите за правото на водоползване и/или разрешено ползване на воден обект, приета с ПМС № 154 от 28.07.2000 г. и нейното преизчисляване, поради получена невярна информация в справката от МОСВ за извършено плащане през 2003 г. от дружеството в размер на 35 000.00 лв., поради което е установено задължение по размер в повече от този посочен в поканата за доброволно изпълнение от 5.11.2007 г. В мотивите на обжалваното решение е обсъдена тази фактическа страна по спора, след което съдът се е произнесъл по възражението за нищожност на обжалвания административен акт и по законосъобразността на същия с оглед материалноправните основания за издаването му и спазването на административнопроизводствените правила за това. По възражението за нищожност, което е направено по отношение на обжалвания административен акт решаващият съд е приел, че същият не се явява частично нищожен, каквото е оспорването от задълженото лице-жалбоподател. Последният обосновава твърденията си в тази насока по повод разрешителни № 0269 от 9.05.2001 г. и № 0892 от 22.05.2002 г., които са издадени от министъра на околната среда. Според него в закона изрично е посочено, че актовете за установяване на публични вземания по разрешителните, издадени от директора на басейновите дирекции се издават от директора. В случая актът е издаден от орган, който не е компетентен затова. Решаващият съд приема, че с оглед разпоредбата на чл. 195б от ЗВ, в която е посочено, че вземанията за незаплатени такси за водоползване се определят с АУПДВ от министъра на околната среда и водите или от директорите на басейнови дирекции, издаден по реда на чл. 166 от ДОПК, компетентността на административния орган не е алтернативна. Същата е производна от компетентността за издаване на разрешителни за водоползване. Съгласно чл. 52, ал. 1, т. 3 и чл. 46, т. 1, б. "з" от ЗВ, издаването на разрешителни за водовземане от подземни води е от компетентността на директорите на басейновите дирекции. Съгласно чл. 5, ал. 1, т. 9 от Правилника за дейността, организацията на работа и състава на басейновите дирекции, директорът на басейновите дирекции събира таксите по разрешителните, които издава. В конкретния случай към датата на издаване на двете посочени разрешителни 9.05.2001 г. и 22.05.2002 г. басейновите дирекции по чл. 152 от ЗВ не са били създадени, поради което до тяхното създаване, съгласно § 13, ал. 3 от ПЗР на ЗВ компетентен да издава разрешителни за водоползване е бил единственият функциониращ към този момент орган по управление на водите, а именно министърът на околната среда и водите. Касационната жалба по повод неправилността на обжалваното решение, поради нарушаване на материалния и процесуалния закон, съдържа същото възражение за нищожност, конкретизирано с неправилната преценка от страна на съда поради представената и събрана като доказателство заповед № РД-27 от 27.01.2002 г. на министъра на околната среда и водите. Според нея, считано от 25.01.2002 г. към МОСВ се създават басейнови дирекции, една от които е басейнова дирекция за Черноморски район-Варна, поради което второто цитирано разрешително би следвало да се издаде не от министъра, а от директора на тази дирекция. Освен това според него при съобразяване с чл. 195б, ал. 1 от ЗВ, в която разпоредба е посочено, че вземанията за незаплатени такси за водоползване се определят с АУПДВ от министъра на околната среда и водите или от директорите на басейнови дирекции, издаден по реда на чл. 166 от ДОПК и която компетентност е производна от компетентността за издаване на разрешителни за водоползване, то за посочените две разрешителни АУПДВ следва да бъде издаден от министъра на околната среда и водите. Настоящият съдебен състав намира, че обжалваното решение е правилно в тази част на спора по направеното възражение за нищожност на обжалвания АУПДВ. Разпоредбата на § 9 от ПЗР на ЗВ определя, че когато ползването на водите се осъществява на основата на издадени разрешителни или без основание, лицето, ползващо водите, дължи заплащане на таксите, предвидени в този закон, считано от влизането в сила на тарифите, предвидени от този закон, независимо от етапа, на който се намира процедурата за издаване и ли преоформяне на разрешителното му. При това законодателно разпореждане въпросът дали издаденото на дружеството разрешително за водоползване е действително или не е без значение за дължимостта на таксите по Закона за водите (в този смисъл решение № 2108 от 16.02.2009 г. по адм. дело № 11335 по описа за 2008 г. на ВАС, първо А отделение). Освен това предмет на спора в производството пред административния съд - Варна е бил действителността и законосъобразността, по всички основания на чл. 146 от АПК, на акта за установяване на публично държавно вземане и е процесуално недопустимо извършването на "косвен" съдебен контрол и върху други административни актове, които не са оспорени от заинтересовано лица по съответния ред, предвиден в АПК , респ. в ЗАП (отм.). Прилагането на чл. 17 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК е процесуално недопустимо, понеже противоречи на основни принципи на административния процес относно предмета на съдебния спор, който е различен от този в гражданския процес. Прилагането на "косвен" съдебен контрол в административния процес е в противоречие и с изрични правни норми на АПК, а именно чл. 129 от АПК, който урежда съединяването на жалби като единствена хипотеза, както и чл. 132, и чл. 133 от АПК, които регламентират подсъдността. Възможността за контрол относно действителността на административни актове, от които се пораждат права или задължения от значение за законосъобразността на административния акт, предмет на съдебен контрол в конкретно висящо производство, е допустима само по реда на чл. 149, ал. 5 от АПК и то само от съдебен орган. С оглед обстоятелството, че в производството пред административния съд, който е проверявал законосъобразността на акт на директора на басейнова дирекция за Черноморски район-Варна, който не притежава правомощие да извърши проверка относно действителността, респективно нищожността, на влезлите в сила разрешителни, то и административният съд в това производство е длъжен да зачете тяхната сила на влезли в сила административни актове до евентуалното им прогласяване за нищожни в отделен процес, за какъвто няма данни, че е образуван (в този смисъл решение № 2618 от 25.02.2009 г. по адм. дело № 12758 по описа за 2008 г. на ВАС, първо А отделение). Следователно в настоящото производство не следва да бъде обсъждана твърдяната незаконосъобразност на посочените разрешителни. В разпоредбата на чл. 52, ал. 1, т. 2 от ЗВ изрично е посочено в кои случаи се издава разрешително по смисъла на чл. 50, ал. 1 от с. закон от министъра на околната среда и водите. Само в случаите, в които не е издадено от този орган разрешително за водовземане и за ползване на воден обект, въпреки че той е бил единствено материално компетентния орган за това с оглед направеното изброяване в т. 2 от посочената норма, следва да се приеме, че този акт е нищожен и съответно АУПДВ по чл. 195б от ЗВ се явява нищожен, ако не е издаден от компетентния орган, в какъвто смисъл е цитираната съдебна практика, на която се позовава касаторът (решения по адм. дело № 7918 по описа за 2008 г. и по адм. дело № 15068 по описа за 2008 г. на ВАС, първо А отделение). Доколкото в процесния спор обсъжданите две разрешителни са законосъобразни и както беше посочено в настоящото производство не може да се осъществи проверка за тяхната действителност по изложените съображения, обжалваният пред първата инстанция АУПДВ не се явява нищожен. Следва да се отчете фактът, че тези разрешителни са издадени по време, което предхожда създаването на басейновите дирекции, поради, което са издадени от министъра на околната среда и водите с оглед на § 13 от ПЗР на ЗВ и са за водовземане от подземни води. Актът не се явява нищожен поради спорното обстоятелството, че двете процесни разрешителни са издадени от министъра, а той от директора на съответната басейнова дирекция. Не може да се обоснове производна компетентност на органите по чл. 195б от ЗВ само по аргумент от чл. 155, ал. 1 т. 6 от ЗВ, в която разпоредба е записано че директорът на басейновата дирекция събира таксите за разрешителните, които издава, а от тук и министърът на околната среда и водите издава АУПДВ само за разрешителните, които той е издал. Това се обосновава от разликата в административното производство по установяване на публично държавно вземане и това по събиране, доброволно или принудително, на същото на това вземане. В Закона за водите е определена компетентността на органите, които издават разрешителни по смисъла на чл. 52 от него и това са министерският съвет, министърът на околната среда и водите и съответният директор на басейновата дирекция. Компетентността на органа, който следва да издаде АУПДВ е определена в чл. 195б от ЗВ. В него са посочени министърът на околната среда и водите и директорът на басейновата дирекция. Съгласно чл. 9, ал. 1 от ЗВ управлението на водите по чл. 3 се осъществява на национално и басейново ниво, а според ал. 2 от същата норма управлението на водите на национално ниво се осъществява от министъра на околната среда и водите. Правомощията му да издава разрешителни в изчерпателно посочените случаи по чл. 52, ал. 1, т. 2 от ЗВ произтичат именно от това законово възложено му задължение. Следователно критерият за компетентност на последния орган при осъществяване на дейността му по чл. 195б от ЗВ следва да е този, визиран в цитираната ал. 2. В процесния спор таксите са за правото на водоползване на подземни води за питейно-битови нужди от конкретно посочените в разрешителните подземни водни обекти, т. е. от басейново ниво, включително и по двете разрешителни. По повод второто касационно възражение относно неправилността на обжалваното решение, което е свързано с компетентността на лицето, което е съставило констативния протокол под № 2346к от 20.11.2007 г., на основание чл. 195б, ал. 2, т. 4 от ЗВ, следва да се отчете че възражението пред първоинстанционния съд е насочено към допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Същите не могат да съставляват допуснато нарушение на закона при постановяване на съдебния акт, което води до неговата неправилност, понеже предметът на обжалване е различен в касационното производство, а той е именно този съдебен акт. По повод на оспорването в първоинстанционното производство е представена от ответната страна заповед № 108 от 8.11.2006 г. на директора на басейнова дирекция за Черноморски район - Варна, с която конкретно изброените длъжностни лица са оправомощени да съставят актове за установяване на административни нарушения по Закона за водите , Закона за опазване на околната среда , Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на РБългария . Между посочените лица е и лицето издало посочения констативен протокол. Същият съдържа фактическите констатации, които са обосновали издаването на административния акт и се съдържат в неговата мотивна част. Този акт не подлежи на самостоятелен контрол и доколкото се твърдят нарушения на административнопроизводствените правила, то с оглед на представеното доказателство, такива не се установяват, още повече че дори да има допуснати такива правото на защита на задълженото лице не е преградено с оглед процесуалната възможност за това чрез подаване на жалба срещу индивидуалния административен акт, оспорван пред съдебния орган. Не може да бъде споделен довода на касатора, че тези лица имат функция да издават само актове за установяване на административния нарушения. Очевидно те имат контролни функции, още повече че инж. Стоян Симеонов е гл. експерт в отдел "КВДИИО" към дирекцията, ответна страна по спора. Обжалваното решение е правилно в тази част на спора, за което в него се съдържат аргументи. По повод третото касационно възражение, че обжалвания акт не съдържа нито мотиви, нито фактически основания следва да се изложат аналогични изводи относно предмета на касационния контрол в настоящото производство, както и обстоятелството, че обжалвания административен акт съдържа фактически констатации и правни основания за издаването му, в какъвто смисъл има изложени мотиви от решаващия съд. Обжалваното решение е правилно в тази му част. По повод четвъртото касационно възражение, че съдът не е обсъдил констатирано различие в поканата за доброволно изпълнение и в АУПДВ по отношение размера на дължимите суми, то следва да се отчете, че въпреки бланкетния характер на първоинстанционната жалба и с оглед направеното генерално възражение относно този размер на така определеното публично държавно вземане, съдът е обсъдил изслушаната по делото съдебно-счетоводна експертиза. Заключението по нея е кредитирано от съда, като той е съобразил и размера на внесените суми от задълженото лице и е установил същия, а именно 1 617 524.00 лв., така и дължимия по процесните разрешителни в размер на 2 815 851.90 лв. Поради това и съдът е отчел посочения от експерта размер на дължими суми, който е в по-малък размер макар и с 38.00 лв. и е отменил обжалвания акт за сумата над посочената. Освен това в констативния протокол от 20.11.2007 г., издаден след поканата за доброволно изпълнение от 5.11.2007 г., изрично е записано в т. 3, че е извършено преизчисляване, поради получена невярна информация в справката от МОСВ за извършено плащане през 2003 г. от дружеството в размер на 35 000.00 лв., поради което се установява задължение по размер в повече от този посочен в поканата. Следва да се отбележи, че касаторът е могъл да представи доказателства за такова плащане или да постави задача на експерта с оглед твърдян по-малък размер на задължението именно с този размер на посочената сума. Обжалваното решение е правилно в тази му част. По повод петото възражение, че размерът на таксата трябва да е съобразен с категорията на подземните водоизточници, което е в тежест на административния орган, понеже една част от тях са II категория, видно от някои от процесните разрешителни и това не е направено от него, следва да се има предвид, че съдът подробно е обсъдил спора в тази му част. Освен това в заключението по изслушаната съдебно-счетоводна експертиза, т. 3 от него изрично е даден отговор на поставената задача, а именно че задълженията по акта са изчислени въз основа на действителната категория на водните обекти, посочени в разрешителните за ползване. Съдът е отграничил като основен спорен момент този на каква база следва да се изчислява дължимата такса по разрешителното за водоползване на подземни води - на база иззетото количество от водоизточника или на база количеството инкасирано към потребителите. Същият е приел, че в разпоредбата на чл. 193, ал. 2 (отм.) от ЗВ, в приложимата редакция за процесния период, се предвижда, че при образуване на цените по ал. 1 (това е цената на услуги по доставяне, отвеждане и пречистване на води) се включва таксата за водоползване само за реално ползваните от абонатите водни количества, т. е. е регламентирана методиката за определяне цената на водоснабдителната услуга. Според него позоваването на същата е неточно и тя е неотносима към размера на таксата по чл. 194 от ЗВ. Методиката за определяне размера на дължимата такса за водоползване е уредена в Тарифа за таксите за правото на водоползване и/или разрешено ползване на воден обект, приета с ПМС № 154 от 28.07.2000 г., в сила от 1.01.2001 г. Съгласно чл. 2, ал. 1 от нея таксата водоползване за питейно-битово водоснабдяване се дължи за пълния обем на отнетата от водния обект природна вода, но съгласно чл. 193, ал. 2 (отм.) от ЗВ в цената на услугата се включва само таксата за реално ползвания обем вода от абонатите. Разликата между таксата плащана от водоснабдителните дружества и тази покрита от абонатите се поема от тях като загуба. Процесната такса по процесните разрешителни е определена на база отнетото количество вода. В чл. 2, ал. 1 от цит. тарифа е въведена формула, която определя таксата. При изготвянето на заключението по ССчЕ е използвана същата, като задълженията са изчислени въз основа на действителната категория на водните обекти, посочени в разрешителните за ползване. Според съда по делото е нямало спор за действително иззетото водно количество за процесния период. След като размерът е определен според формулата и няма нарушения при прилагането й, установено от експерта, обжалваният административен акт се явява законосъобразен. Настоящият съдебен състав не споделя възражението, че при преценката за правилното прилагане на чл. 2, ал. 1 от цит. тарифа първоинстанционният съд си е позволил да допълни разпоредбата на същата именно по съображенията на последния изложени по-горе, като приема, че е неоснователно възражението за приложена разпоредба, която не е действала към периода, за който се отнася процесната такса. Съгласно чл. 194, ал. 1 от ЗВ за правото на използване на водите се заплащат такса за водовземане (т. 1), такса за ползване на воден обект (т. 2), такса за замърсяване (т. 3) и концесионно плащане, а съгласно ал. 6 от с. норма размерът на таксите по ал. 1, т. 1 - 3 се определя с тарифа на Министерския съвет. Приложената от административния орган тарифа за таксите за правото на водоползване и/или разрешено ползване на воден обект, приета с ПМС № 154 от 28.07.2000 г., в сила от 1.01.2001 г. и конкретно чл. 2, ал. 1 (изм. и доп. ДВ бр. 97/2001 г.), който съдържа определението за съобразената от него формула е с редакция, действаща към периода, за който е начислена процесната такса. Неоснователно е оплакването, че съдът не се е съобразил с разпоредбата на чл. 193, ал. 2 (отм.) от ЗВ, понеже с нея се определя цената на водоснабдителната услуга, а не размера на таксата. В чл. 193, ал. 2 (отм.) от ЗВ законодателят е предвидил, че в цената на водоснабдителната услуга се включва и таксата за реално ползвания обем вода от абонатите, но това не означава, че това е размерът на таксата по чл. 194 от ЗВ, във връзка с чл. 2 от тарифата. И това е така, защото таксата включва не само реално ползвания обем от абонатите, а цялото количество иззета вода от подземните води, които ползва водоснабдителното дружество. Законодателят не е включил в цената на водоснабдителната услуга, заплащана от абонатите на вода цялото количество, иззето от съответния воден източник, а само реално потребеното. За останалото количество вода, което не е подадено към абонатите, но иззето от съответния водоизточник дружеството е задължено по закон да заплати таксата. По повод възражението, че при преценяване законосъобразността на административния акт, първоинстанционният съд не е съобразил включването и на разрешителни извън периода, за който административният орган е следвало да определи държавното вземане. Следва да се има предвид, че това са три разрешителни от 2.07.2007 г., от 16.07.2007 г. и от 23.08.2007 г., които са посочени в мотивната и диспозитивната части на административния акт, съответно и в констативния протокол, издаден на основание чл. 195б, ал. 2, т. 4 от ЗВ. В справката към последния, съставляваща неразделна част от него, е посочено че за 2007 г. не са определяни по размер такси по разрешителните за водовземане от подземни води за тази година. Същият, както беше посочено по-горе съдържа фактическите основания за издаване на процесния административен акт. Обжалваното решение в тази част на спора е правилно. По възражението за погасено по давност публично вземане в размер на 287 983.00 лв. за 2001 г., следва да се има предвид, че то е такова по смисъла на чл. 162, ал. 2, от ДОПК, като е регламентирано в чл. 194 от ЗВ и представлява такса за водовземане, чието изчисляване се извършва по силата на тарифа за таксите за право на водовземане и/или разрешено ползване на воден обект. В случая таксите са изчислени по формулата, определена в чл. 2, ал. 1 от тарифата. Възражението за погасяване по давност на задължението за 2001 г. е неоснователно, понеже съгласно чл. 4, ал. 1 от тази тарифа вземането за съответната година става изискуемо след 31 януари на следващата година и давностният срок започва да тече от 1 януари на годината, следваща годината, през която е следвало да се плати публичното задължение, съгласно чл. 171, ал. 1 от ДОПК. В случая давността е започнала да тече от 1.01.2003 г. и изтича на 01.01.2008 г. Следователно при издаването на АУПДВ под № 14 от 23.11.2007 г. по отношение на спорния период 2001 г. погасителната давност не е изтекла. С оглед на изложеното обжалваното решение е правилно и в тази му част. При този изход от делото на ответната страна по касационната жалба следва да се присъдят съдебни разноски в размер общо на 300.00 лв., на основание чл. 143 от АПК и чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. (изм. ДВ, бр. 2 от 9.01.2009 г.) за двете съдебни инстанции. Съобразно изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс, Върховният административен съд, първо отделение