Решение № 7915 от 22.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2258/2017 г.

Решение № 7915 от 22.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2258/2017 г., III о., докладчик съдията Искра Александрова Производството е по реда на чл. 179 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на "Евромакс Сървисиз" ЕООД против решение № 1110 на Министерския съвет от 29.12.2016 г. за приемане на План за управление на речните басейни в Дунавски район на басейново управление за периода 2016-2021 г. и Национална програма за изпълнението му, в частта относно индивидуализираните действия за изпълнение на мерки, както следва:

• код на мярката РМ_5, Код КТМ 7, Наименование на мярка"Опазване и подобряване на състоянието на зони за защита", действие за изпълнение на мярката 17 "Забрана за водовземане и ползване на воден обект в зони за защита на водите-33 "Руй" с код BG0000313 и 33 "Руй" с код BG0002112 при извършване на миннодобивна и миннообогатителна дейност;

• код РМ_9, КТМ "Други превантивни мерки", Наименование на мярката "Предотвратяване на влошаването на състоянието на водите от проекта и дейности на етап инвестиционно предложение", действие за изпълнение на мярката 4. "Реализацията на инвестиционни предложения, свързани с миннодобивна и миннообогатителна дейност във водосборна площ на поречие Ерма, да се допуска само след като с конкретни изследвания е доказано, че реализацията на инвестиционните предложения няма да доведе до влошаване състоянието на повърхностните и подземните води и зоните за защита на водите".

• с код РМ_9, КТМ "Други превантивни мерки", Наименование на мярката "Предотвратяване на влошаването на състоянието на водите от проекти и дейности на етап инвестиционно предложение", действие за изпълнение на мярката 5. " При разрешаването на всички бъдещи инвестиционни дейности на територията на Дунавски район за басейново управление да се предвиди условие за прекратяване на дейността в случай/случаи на констатирано влошаване на качествените и количествените показатели на повърхностните и подземните води, причинено в резултат от дейността, доказано с данни от мониторинга, освен в случаите, когато са налице условия за обосноваване на изключения по реда на чл. 156в - чл. 156е от ЗВ.

Жалбоподателят твърди, че решението е нищожно в оспорената му част, евентуално се поддържа неговата незаконосъобразност. Сочи, че актът в оспорената му част е издаден при липса на годно основание за издаването му и при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, както и е в противоречие с материалноправните разпоредби и при несъответствие с целта на закона. Конкретните оплаквания са следните:

Направените с жалбата:

• съдържанието на приетия ПУРБ ДР в оспорената част, не проследява извършването на цялостен анализ на данните за екологичното състояние на водните тела, в зоните за защита на водите –33 "Руй" с код BG0000313 и 33 "Руй" с код BG00002112 при извършването на миннодобивна и миннообогатителна дейност, при липса на статистика за въведените в експлоатация обекти, извършващи тези дейности, както и анализ на въздействието им върху водния ресурс и върху околната среда;

• формулировките на атакуваните текстове представляват предварително въвеждане на забрана за определени дейности, който подход е недопустим;

• оспорените действия за изпълнение на мерките са приети в крайния акт – ПУРБ ДР, без да са съществували в проекта на ПУРБ, подложен на обществено обсъждане като по този начин целият миннодобивен бранш незаконосъобразно е лишен от възможността да вземе отношение и изрази становище;

• недоказано е спазването на процесуалното изискване на чл. 66 АПК, който гарантира участието на заинтересованите лица в производството пред органа, което е довело до нарушение на чл. 71 АПК

В писмената защита:

• незаконосъобразността на становището по екологична оценка № 7-3/2016 г. в частта, в която са обективирани оспорените мерки води до незаконосъобразност на решението на МС за приемането на ПУРБ в ДР в оспорената му част;

• липсват мотиви относно включването на оспорените мерки в ПУРБ, както е посочил съдът във влязлото в сила решение № 3802/14.03.2019 г., постановено по адм. д. № 8470/2018 година;

• решение № 1110/29.12.2016 г. на МС се явявя загубило своето правно основание, тъй като с влязлото в сила съдебно решение № 3802/14.03.2019 г., постановено от ВАС по адм. д. № 8470/2018 г. становището по екологична оценка № 7-3/2016 г. на министъра на околната среда и водите е отменено. Липсата на правно основание за издаване на решението на МС в оспорената му част е свързано с толкова съществена материална незаконосъобраност, която обосновава нищожността на акта, тъй като с отмяната на становището, актът на МС е бил изцяло лишен от предпоставките за издаването му.

Иска се от съда да обяви нищожността на решението на МС в оспорената му част или да го отмени като незаконосъобразно.

Ответникът – Министерският съвет на Република България чрез своя процесуален представител оспорва жалбата и иска отхвърлянето й, и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. В писмено становище от 21.11.2019 г. са посочени съображенията, въз основа на които се поддържа становището за неоснователност на жалбата. Те се свеждат до следното:

• ответникът възразява по допустимостта на производството с твърдението, че жалбоподателят не разполага с правен интерес от оспорването. Според ответника, жалбоподателят не оспорвал мерките, а три конкретни действия за изпълнението им, които не се прилагат с оспореното решение на МС и приетия с него ПУРБ. След като оспорените актове не засягат пряко правната сфера на жалбоподателя, за него липсвал пряк, личен и непосредствен интерес от оспорването им.

По съществото на оспорването:

• спазени са изискванията на чл. 168б и чл. 168в от Закона за водите за информираност на обществеността и провеждане на консултации;

• спазени са изискванията за съдържанието на ПУРБ, въведени с чл. 157 и чл. 159 ЗВ;

• неоснователност на възражението на жалбоподателя за липсата на цялостен анализ за въвеждането на оспорените мерки, тъй като такъв е извършен при спазването на модела "движещи сили-натиск-състояние-въздействие-отговор". Отделните проекти и инвестиционни намерения се разглеждат в рамките на общия анализ на натиска и въздействието, като в раздел 2 "Кратък преглед на значимите видове натиск и въздействие в резултат на човешката дейност върху състоянието на повърхностните и подземни води, т. 2.2.2. 4 са описани въздействията върху повърхностните води при добив на подземни богатства, а в приложение 7.1.1 към раздел 7 на ПУРБ са показани промените от натиск "добив на подземни богатства". При анализиране на натиска върху водните тела не се разглеждат инвестиционните предложения, тъй като същите са само намерения, чиято реализация е предстояща и въздействието на тези бъдещи дейности няма как да бъде отчетено чрез данните от мониторинг и няма как да бъде отразено при оценката на състоянието на водните тела в ПУРБ, а потенциалното въздействие на тези бъдещи дейности се оценява в процедурата по ОВОС;

• неоснователност на възражението, че оспорените мерки представляват въвеждане на забрани за определени дейности. Предвидените мерки в ПУРБ са насочени към справяне с идентифицираните на различните етапи от актуализирането на ПУРБ проблеми при управлението на водите в ДБРУ, като мястото на прилагане на мярката зависи от целта/проблема, който се адресира с нея, като целта на планираните мерки е и превантивна, вкл. да бъдат обхванати възможно най-широк кръг от проблеми за съответния РБУ, в т. ч. и потенциални;

• неоснователност на твърдението на жалбоподателя за недопустимост с ПУРБ да се въвеждат забрани и/или ограничения за извършване на определени дейности в границите на защитени зони Натура 2000, без съответните забрани/ограничения да са изрично включени в заповедите за обявяване на тези защитени зони, респ. влязъл в сила план за управление на защитена зона или план за действие за растителен или животински вид, тъй като чл. 119а и сл. ЗВ позволяват определянето на специфични изисквания към състоянието на водите, които са предпоставка за определяне на конкретни, специфични ( по-строги) екологични цели за дадена зона за защита на водите. Мерките са превантивни по отношение на зоните за защита. В приложение 5.3.5. 2. към Раздел 5 са описани видовете/хабитати, които са водозавиими, и които се намират в зона за опазване на местообитания в ДРБУ с име Руй и код BG0000313, чието природозащитно състояние е оценено като неблагоприятно-незадоволително, което е още едно основание за въвеждане на ограничителни и/или забранителни мерки в повърхностно водно тяло р. Ерма с код BG1 ER100 R001;

• неоснователност на възражението, че оспорените действия за изпълнение на мерките са приети в крайния акт-ПУРБ ДР, без да са съществували в проекта на ПУРБ, предложен за обществено обсъждане, без да са предлагани и обсъждани такива действия, тъй като на всеки етап от обсъждането на проекта на ПУРБ и постъпилите становища по него, както и при обсъждането и консултациите във връзка с ЕО, е осигурена пълна прозрачност и информираност на всички заинтересовани страни;

• предвидените мерки и действия, които се оспорват са въведени в съответствие с чл. 4, т. 2 от Рамковата директива за водите, тъй като във водосбора на река Ерма попадат две защитени зони от екологичната мрежа "Натура 2000" и природна забележителност "Ждрелото на река Ерма", за границите на която със Закона за защитените територии и заповедта за обявяването й, се забранява копаене на камъни, разкриване на кариери и др., както и всички действия, които загрозяват или рушат защитения обект, което прави недопустимо осъществяването на миннодобивна и миннообогатителна дейност и свързаното с тях водовземане и ползване на водния обект, в нейните граници. В землището на с. Лялинци са намира защитена местност "Лялинци", обявена с цел опазване на растителен вид - Панчичево секирче, чиито природозащитен статус е "критично застрашен", за опазването на който е разработен План за действие, утвърден със заповед РД-493/26.06.2014 г. на министъра на околната среда и водите, като заплахи за който са идентифицирани инфраструктурни и инвестиционни проекти, разораване на земите, нерегламентирани горскостопански дейности и др., а определеният режим за тази местност забранява в нейните граници "търсене, проучване и добив на подземни богатства".

• река Ерма е ключов елемент на две защитени зони, в които се опазват природни местообитания и местообитания на видове, включително и птици, зависими от количеството и качеството на водите, чието състояние е оценено като неблагоприятно- незадоволително, заради промяната на хидрологичния режим.

Изброеното, налагало въвеждане на оспорените мерки.

Ответникът иска оставяне без разглеждане на жалбата като недопустима, евентуално нейното отхвърляне.

Заинтересованата страна – министърът на околната среда и водите чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и иска отхвърлянето й. Възразява се и по допустимостта на жалбата, тъй като инвестиционното предложение на жалбоподателя било все още на етап – процедура по оценка на въздействието върху околната среда от реализацията му, като не е налице одобряване осъществяването му в съответствие с изискванията на екологичното законодателство, поради което жалбоподателят не попадал в хипотезата на чл. 147, ал. 1 АПК и жалбата му е недопустима на осн. чл. 159, т. 4 АПК и следва да се остави без разглеждане. Сочи се също така, че разрешението за търсене и проучване на полезни изкопаеми в площ "Трън", на което се позовава жалбоподателя и последващата регистрация на границите на находище "Трън", не дават автоматично право на водовземане и ползване на воден обект, които права се реализират при условията на Закона за водите, след съответната процедура по ЗООС. Основанията за неоснователност на жалбата, които се сочат от заинтересованата страна, са същите по смисъл и съдържание, каквито са изложените от ответника в производството. Иска се отхвърляне на жалбата.

Заинтересованата страна – Община Трън, чрез своя процесуален представител оспорва жалбата и иска отхвърлянето й.

Върховният административен съд в настоящия съдебен състав приема следното:

По допустимостта на жалбата и съдебното производство:

Въпросът с характера на обжалвания акт и допустимостта на оспорването му от жалбоподателя е разрешен с влязло в сила определение № 13598/09.11.2017 г. на ВАС, постановено по адм. д. № 9701/2017 година. В посоченото определение е прието, че ПУРБ по своя характер е общ административен акт и подлежи на оспорване по реда на АПК, а "Евромакс Сървисиз" ЕООД обосновавал правния си интерес от обжалване на плана в оспорените му части със засягане на дейността му, свързана с издаденото му разрешение за търсене и проучване на метални полезни изкопаеми в площ "Трън", област Перник.

По възражението на ответника, че жалбоподателят не оспорвал мерките, а три конкретни действия за изпълнението им, които не се прилагат с оспореното решение на МС и приетия с него ПУРБ, поради което оспорените актове не засягали пряко правната сфера на жалбоподателя и за него липсвал пряк, личен и непосредствен интерес от оспорването им, съдът счита, че следва да добави следното: В Закона за водите - чл. 156м и сл., законодателят е предвидил програми от мерки за опазване и възстановяване на водите като мерките са основни и допълващи. Съгласно чл. 149а, ал. 1, т. 4 и чл. 157 ЗВ, списъкът от мерки е част от задължително съдържание на плановете за управление на речните басейни. Видно от съдържанието на предвидените в закона основни и допълнителни мерки е, че с тях се сочи целта, която следва да се постигне чрез прилагането им, като за по-голямата част от тях в закона липсва конкретика относно средствата, действията чрез които този резултат да се постигне. По този начин, законодателят е оставил разработването на конкретното съдържание на мерките на компетентните за това органи - директорите на басейновите дирекции, които непосредствено участват в провеждането на мониторингите на водите и обобщава и анализира данните от тях - чл. 155, ал. 1, т. 2, т. 4, т. 7 ЗВ. С предвидените с ПУРБ действия към различните мерки, всъщност се конкретизира съдържанието им. Тоест, чрез предвидените действия към различните мерки в ПУРБ, в т. ч и оспорените мерките се обективират ( проявяват се в обективната действителност), за да постигнат резултата, към който са насочени. След като вече са предвидени в ПУРБ, който е в основата на управлението на водите, водните обекти, водностопанските системи и съоръжения, съгласно чл. 149, ал. 1 ЗВ, тези мерки, конкретизирани с посочените действия потенциално могат да бъдат приложени. В жалбата на "Евромакс Сървисиз" ЕООД се твърди, че оспорените действия застрашават законните интереси на дружеството с оглед стартиралата от него процедура по глава шеста от ЗООС за инвестиционно предложение "Добив и преработка на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 1 от Закона за подземните богатства - метални полезни изкопаеми - златно - сребърни руди от находище "Трън", землище на гр. Трън" във връзка с която са представени доказателства по делото в т. ч. и решение № ПЕ-14-П/2017 г. на директора на РИОСВ-Перник за спиране на административното производстнво. Тези твърдения на осн. чл. 184 вр. с чл. 147, ал. 1 АПК, са достатъчни да обосноват интереса на дружеството от оспорване на атакуваните действия, предвидени в плана.

По съществото на жалбата, съдът приема следното:

За установено от фактическа страна, съдът приема следното:

Утвърдена e от директора на БДУВ- Дунавски район, Работна програма и график на обществените обсъждания, които е необходимо да се проведат за актуализация на ПУРБ в Дунавски район за басейново управление за втория планов период 2016-2021 г. (лист 451-454 от делото).

На официалната страница на МОСВ, на 27 декември 2012 година е публикувана информация за интернет адреса, на който могат да бъдат видени графиците и работните програми за ПУРБ и ПУРН в четирите района за басейново управление на водите, както и началния срок – 22 декември 2012 г. и крайния срок 22.06.2013 г. за консултации с обществеността (лист 567 от делото). Подобна информация е публикувана и на интернет страницата на Басейнова дирекция "Дунавски район", на 02.01.2013 година (лист 1042 от делото).

Чрез публикация на обява във вестник "24 часа" от 22 декември 2012 т., БДУВ в Дунавски район, съобщава, че са изготвени Работна програма и график за актуализация на ПУРБ и разработване на ПУРН в Дунавски район за басейново управление, както и се съобщава, че те могат да бъдат видяни на интернет страниците на БДУВДР – гр. Плевен и на МОСВ. Съобщава се за възможност за консултации и писмени становища за срок от 6 месеца, считано от датата на публикуване 21.12.2012 година (лист 1029(гръб) и лист1030 от делото). Същото съобщение е направено и на страница на вестник "Труд" от 22 декември 2012 година(лист 1031 (гръб) и лист 1032 от делото).

Изготвен и утвърден е през месец ноември 2014 г. Междинен преглед на установените значими проблеми при управлението на водите в Дунавски район за басейново управление (лист 455-533 от делото). Публикувана е на интернет страницата на МОСВ на 02.12.2014 година информация за консултации с обществеността на Междинен преглед на значимите проблеми при управлението на водите към ПУРБ, срокът за провеждането, на които е посочен като 6-месечен от датата на публикуването им, с краен срок 05.05.2015 г., посочени са и линкове към документа на съответните басейнови дирекции (лист 566 от делото). На 28.11.2014 г. на интернет страницата на БД"Дунавски район" е публикуван Междинен преглед на установени значими проблеми при управлението на водите в Дунавски район за басейново управление, както и информация, публикувана на същата страница на 01.12.2014 г. (лист 1043 и 1044 от делото).

Информация за междинния преглед е публикувана на 01 декември 2014 г. и във в. "Посредник" (лист 571 от делото) и в електронното издание на в. "24 часа" (лист 577 от делото), както и в рубриката "Малки обяви" на в. "24 часа" от 2 декември 2014 г. (лист 1033(гръб)) и в същата рубрика на в. "Труд" от 2 декември 2014 година (лист 1035( гръб) от делото).

На 5 ноември 2014 г. на интернет страницата на МОСВ е публикувана информация относно плановете за управление на речните басейни 2016-2021 година, на края на която е отправена покана за откриване на Националната информационна кампания(лист 569 от делото).

На интернет страницата на БД"ДР", на 01.12.2015 г. е публикувано съобщение, че БДДР публикува проект на актуализиран ПУРБ ДР, който е на разположение за обсъждане от заинтересованите страни за срок от 6 месеца до 01.06.2016 година (лист 1046 от делото).

Проектът на актуализирания ПУРБ в ДР е публикуван в интернет вестника "24 часа. bg" (лист 572 от делото), но не е ясно, на коя дата е станало това. По същият начин е и информацията за ПУРБ в ДР в bg DNES. bg (лист 573 от делото), както и тази в plevenzapleven. bg(лист 575 от делото).

Във в. "24 часа" от 2 декември 2015 г. е публикувана обява от БД"Дунавски район", за публикуване на проект на актуализиран План за управление на речните басейни в Дунавски район, обхващащ периода 2016-2021 година. В обявата е посочен интернет адреса на БД и интернет адреса на МОСВ, на които е достъпен документът, както и че е на разположение за обсъждане от заинтересованите страни за срок от 6 месеца (до 01.06.2016 г.) (лист 1038 от делото). Същата обява от БД"ДР" е публикувана и на страница на в. "Труд" от 2 декември 2015 г. (лист 1040 от делото).

На интернет страницата на БД "ДР" на 14.05.2016 г. е публикувано съобщение, че басейновата дирекция организира поредица от срещи със заинтересованите страни в рамките на провежданите в момента обществени консултации по Проекта за ПУРБ ДР. Посочен е и графикът на срещите: 16 май-Плевен, зала Плевен, 18 май – зала "Свети Георги" в сградата на Областната администрация Русе, 20 май-среща в София, в сградата на Изпълнителната агенция по околна среда. Посочено е, че всички срещи са отворени за всички заинтересовани страни (лист 1047 от делото).

На интернет страницата на БД "ДР", на 30.05.2016 г. е публикувано съобщение, че предвид интереса и предложенията, постъпили от заинтересованите страни на организираните срещи, срокът за писмени предложения по проекта се удължава до 15 юни (лист 1048 от делото).

На интернет страницата на БД "ДР" на 07.06.2016 г. е публикувано съобщение, че срокът за обществени консултации се удължава до 1 август 2016 г., което е обвързано с провеждането на необходимата процедура по изготвяне на Екологична оценка и Оценка за съвместимост по проекта ( лист 1049 от делото). На същото фактическо основани, срокът за обществено обсъждане на проекта е удължен до 30 септември 2016 г. (лист 1050 от делото) и след това до 1 декември 2016 г. (лист 1051 от делото), а след това и до 6.12.2016 година ( лист 1052 от делото).

Със заповед № 725/13.12.2016 г. на министъра на околната среда и водите е насрочено заседание на Междуведомствената комисия – специализиран състав на ВЕЕС на 21.12.2016 г., с точка от дневен ред – доклад за екологична оценка с приложен към него доклад за ОСВ на проект на План за управление на речните басейни в Дунавски район за периода 2016-2021 година (лист 878 от делото).

С молба вх. № 48-00-854/13.12.2016 г. в МОСВ, от Сдружение "Трън", гр. Перник, чрез председател Р. Боянова до министър И. Василева и членовете на ВЕЕС, е изразено становище по предстоящото приемане на новия План за управление на речния басейн в Дунавски район (ПУРБ 2016-2021 на ДР) във връзка с ИП за добив и преработка на подземни богатства-метални полезни изкопаеми-златно-сребърни руди от находище "Трън", землище на гр. Трън от "Евромакс Сървисиз"ЕООД. В молбата е посочено, че в проекта за ПУРБ нямало никакви ограничения по отношение на дейностите в рамките на ИП, нито такива били препоръчани в ДЕО и ДОСВ. В молбата се настоява в ПУРБ, за цялото водно тяло река Ерма, както и за частта от него попадаща в ЗЗ Руй по директивата за местообитанията и видовете и по директивата за птици, да бъдат включени следните мерки:

• Забрана за нови миннодобивни и миннообогатителни дейности, и добив на подземни богатства, по открит и закрит способ;

• Забрана за издаване на нови разрешителни за водовземане и/или за ползване на повърхностен воден обект за миннодобивна и миннообогатителна дейност и/или добив на подземни богатства;

• Забрана за издаване на нови разрешителни за водовземане от подземни води за миннодобивна и миннообогатителна дейност и/или за добив на подземни богатства;

• Забрана за заустване на нови източници на отпадни води от миннодобивна и миннообогатителна дейност и от добив на подземни богатства.

С писмо изх. № 48-00-854/14.12.2016 г. на зам. министъра на околната среда и водите, на директора на БД "ДР", е изпратено писмото на сдружение "Трън", за съобразяване и мотивирано становище по поставените в молбата искания, в т. ч. относно:

• извършените анализи и оценки в докладите за ЕО и ОСВ за проекта на ПУРБ предвид конкретното инвестиционно предложение – в т. ч. дали е мотивирана необходимост от включване на мерки за ограничаване на въздействието върху околната среда в проекта на ПУРБ и за периода на неговото прилагане;

• възможността за приемане на предложените в молбата на Сдружение "Трън" мерки за включване в проекта на ПУРБ (лист 885-886 от делото).

С писмо изх. № 6872/19.12.2016 г. от БД "ДР" и вх. № 48-00-854/21.12.2016 г., директорът на БД "ДР" отговаря на писмото на зам. министъра на околната среда и водите, предлагайки във връзка с опасенията на Сдружение "Трън", в окончателния вариант на ПУРБ да бъдат включени за отразяване следните мерки:

• забрана за водовземане и ползване на воден обект в зони за защита на водите –ЗЗ "Руй" с код BG0000313 и ЗЗ "Руй" с код BG 0002112 при извършване на миннодобивна и миннообогатителна дейност;

• реализацията на ИП свързани с миннодобивна и миннообогатителна дейност във водосборна площ на поречие Ерма да се допуска само след като с конкретни изследвания е доказано, че реализацията на ИП няма да доведе до влошаване състоянието на повърхностните и подземните води и зоните за защита на водите;

• при разрешаването на всички бъдещи инвестиционни дейности на територията на ДРБУ да се предвиди условие за прекратяване на дейността в случай/случаи на констатирано влошаване на качествените и количествените показатели на повърхностните и подземните води, причинено в резултат на дейността, доказано с данни от мониторинга, освен в случаите, когато са налице условия за обосноваване на изключения по реда на чл. 156в - чл. 156е от Закона за водите (лист 890 – 905 от делото).

Видно от Протокол № 3/21.12.2016 г. от заседание на МК-специализиран състав на ВЕЕС към МОСВ е, че е прието решение I-3/2016 г., с което се предлага на министъра на околната среда и водите да издаде становище за съгласуване на проект на План за управление на речните басейни (ПУРБ) в Дунавски район(ДР) за периода 2016-2021 г. като в описаните мерки и условия за преодотвратяване, намаляване или възможно най-пълно отстраняване на предполагаемите неблагоприятни последствия, буква Б. Мерки за отразяване в окончателния вариант на проекта на ПУРБ са включени и мерките, предложени от БДДР, описани в горецитираното писмо (стр. 22 от протокола) (лист906-952 от делото).

На 22.12.2016 г. министърът на околната среда и водите издава становище № 7-3/2016, с което съгласува проект на ПУРБ в ДР за периода 2016-2021 г. вкл. с мерките, предложени от БДДР и приети от МК-специализиран състав на ВЕЕС към МОСВ (лист 953 – 967 от делото).

Видно от констативен протокол вътрешен № ЕО-21/22.12.2016 г., подписан от гл. експерт в отдел "ОВОС и ЕО", старши експерт в отдел "ОВОС и ЕО" и началник на същия отдел е, че становище по екологична оценка № 7-3/2016, с което се съгласува проект на ПУРБ ДР за периода 2016-2021 е поставено за обществен достъп на информационното табло в сградите на МОСВ, както и е публикувано на интернет страницата на МОСВ на същата дата.

Видно от писмо изх. № ЕО-21/23.12.2016 г., подписано от директор на дирекция "Превантивна дейност" към МОСВ и обратна разписка, известие за доставяне с бар код ИД PS 1040 03 T2 JV Y, с клеймо от София Ц от 28.12.16 г. (на гърба), становището е изпратено на БДДР от МОСВ и е получено от последната на 27.12.2016 година (лист 970-971 от делото).

Видно от писмо изх. № 3467/22.12.2016 г. на БДДР, подписано от директора, адресирано до министъра на околната среда и водите, входирано в МОСВ на 23.12.2016 г. е, че на министъра е изпратена обобщена справка, съдържаща анализ на съответствието на ПУРБ 2016-2012 в ДРБУ с основните резултати и препоръки от документацията по ЕО, с резултатите от консултациите, с условията, мерките и ограниченията в Становището по екологична оценка; степента, в която в плана са предвидени условията и мерките за предотвратяване, намаляване или възможно най-пълно отстраняване на предполагаемите неблагоприятни последствия върху околната среда от осъществяването на плана, както и мерките за наблюдение и контрол при прилагането на плана. Видно от обобщената справка е, че в окончателния вариант на ПУРБ 2016-2021 са намерили отражение (стр. 5 от обобщената справка) мерките:

• забрана за водовземане и ползване на воден обект в зони за защита на водите –ЗЗ "Руй" с код BG0000313 и ЗЗ "Руй" с код BG 0002112 при извършване на миннодобивна и миннообогатителна дейност, като мярката е отразена в Приложение 7.2.7 Програма от мерки за опазване на зоните за защита на водите – въведено е ново действие с код РМ _5_17;

• реализацията на инвестиционни предложения, свързани с миннодобивна и миннообогатителна дейност във водосборна площ на поречие Ерма, да се допуска само след като с конкретни изследвания е доказано, че реализацията на инвестиционните предложения няма да доведе до влошаване състоянието на повърхностните и подземните води и зоните за защита на водите, като мярката е отразена в Приложение 7.2.8 Програма от мерки за ДРБУ-въведено е ново действие с код РМ_9;

• при разрешаването на всички бъдещи инвестиционни дейности на територията на Дунавски район за басейново управление да се предвиди условие за прекратяване на дейността в случай/случаи на констатирано влошаване на качествените и количествените показатели на повърхностните и подземните води, причинено в резултат на дейността, доказано с данни от мониторинга, освен в случаите, когато са налице условия за обосноваване на изключения по реда на чл. 156в- чл. 156е от ЗВ, като мярката е отразена в Приложение 7.2.8 Програма от мерки за ДРБУ-въведено с ново действие с код РМ_9 (лист 973-991 от делото).

С писмо от МОСВ, изх. № ЕО-21/23.12.2016 г., подписано от директор на дирекция "Превантивна дейност", до директора на БДДР, последният се уведомява, че се приема справката като съответстваща на изискванията на нормативната уредба като копие от писмото се изпраща и на Министерски съвет, в качеството му на орган по одобряване на плана.

Установено по делото е, че с влязло в сила решение № 3802/14.03.2019 г., постановено от Върховния административен съд, петчленен състав по адм. д. № 8470/2018 г., Становище по екологична оценка № 7-3/2016 г. на министъра на околната среда и водите за съгласуване на План за управление на речните басейни (ПУРБ) в Дунавски район за периода 2016-2021 г. в частта му относно отразяване в окончателния вариант на проект на ПУРБ на мерките по т. 6, 7 и 8 раздел I, буква "Б", е отменено.

С писмо изх. № 04-00-2818/27.12.2016 г., подписано от главен секретар на МОСВ, изпратено до изпълняващия длъжността главен секретар на МС, е поискано разглеждане на предстоящото на 28 декември 2016 година заседание на МС на проект на Постановление на МС за приемане на Плана за управление на речните басейни в Дунавския район за басейново управление за периода 2016-2021 г. и Националната програма за изпълнението му. Като приложения към писмото са описани - доклад на министъра на околната среда и водите, проект на решение на МС за приемане на ПУРБ ДР за 2016-2021 г. и Националната програма за изпълнението му, финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите, съобщение за средствата за масово осведомяване, получени становища, както и справка за отразяването им, копие от изброените документи на електронен носител (лист 30 от делото).

В доклада на министъра на околната среда и водите (лист 31-34 от делото) е посочено, че целта на проекта на решение на МС е сигуряване на балансирано управление на водите на територията на Дунавския район за периода 2016-2021 г. и значително подобряване на състоянието на повърхностните и подземните води, както и на зоните за защита като са посочени и способите за това. Посочено е, че с програмата от мерки ще бъде осигурено устойчиво управление на водите и интегриране на политиката по ползване и опазване на водите в отрасловите политики в различни области от икономиката – енергетика, промишленост, селско стопанство, туризъм, транспорт, регионално развитие. Посочена е и базата въз основа на която са определени целите за опазване на околната среда и необходимите мерки за постигането им, както и че програмата от мерки е обсъдена с отговорните за това ведомства в процеса на обществените консултации на ПУРБ.

Във финансовата обосновка към проекта за решение и ПУРБ (лист 36-37 от делото) с изх. № 04-00-2704/16.12.2016 г. от МОСВ, подписана от министъра на околната среда и водите, министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на земеделието и храните, министъра на енергетиката, министъра на икономиката, министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията и министъра на здравеопазването, одобрена от министъра на финансите, е посочено, че актуализацията и целите за опазване на околната среда и планираните мерки, е извършена на база оценките на състоянието на повърхностните, подземните води и зоните за защита на водите, отчитане на изпълнението на планираните в първия ПУРБ мерки и постигането на поставените цели, отчитане на извършениет промени при актуализация на границите на повърхностните и подземните водни тела и зоните за защита. В обосновката е посочено, че предложеният проект нямало да доведе до пряко и/или косвено въздействие върху държавния бюджет.

Видно от справка за отразяване на становищата, получени след външно съгласуване на ПУРБ ДР( лист 38-40 от делото) е, че във връзка със съгласувателната процедура не са получени възражения, като изрични становища за съгласуване без забележки са постъпили от Министерството на финансите (лист 41 от делото), Министерството на труда и социалната политика (лист 42 от делото), Министерство на енергетиката (лист 43 от делото), Министерство на туризма (лист 44 от делото), Министерство на околната среда и водите( лист 45 от делото), Министерство на правосъдието (лист 46 от делото).

Приемането на Плана е включен в дневния ред за заседанието на МС, проведено на 28 декември 2016 г., на което с присъствали 15 членове на правителството. Видно от протокол № 55 от заседанието на МС на 28 декември 2016 г. (препис, лист 23-28 от делото) е, че под т. 34 е приет проекта на решение за приемане на ПУРБ ДР за периода 2016-2021 и националната програма за изпълнението му. Протоколът е подписан от министър-председател и за главен секретар на МС. Приетият акт е оформен в решение № 1110 от 29 декември 2016 година, подписано от министър-председател и за главен секретар на МС, прието на основание чл. 151, ал. 2, т. 1, буква "к" от Закона за водите (лист 28 от делото).

Във връзка с така така установената фактическа обстановка по делото, съдът приема за установено от правна страна следното:

По отношение на компетентността: Съгласно чл. 160 от Закона за водите, Плановете за управление на речните басейни и актуализирането им се приемат от Министерския съвет по предложение на министъра на околната среда и водите. От данните по делото, установени с горепосочените документи, се доказа, че в конкретния случай ПУРБ ДР за периода 2016-2021 г. е приет от компетентен орган, а именно МС на РБългария по предложение на министъра на околната среда и водите.

По отношение на спазването на административнопроизводствените правила за приемане на акта в оспорената му част: Разпоредбите, относно процедурата по приемане на ПУРБ ДР се съдържат в Закона за водите – раздел VI и раздел VII, Закона за опазване на околната среда - чл. 81 и сл., АПК – чл. 65-74 и Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация – глава трета.

Спазени са изискванията на чл. 168б, ал. 1, т. 1-3 ЗВ. Установи се, че във връзка с приетия ПУРБ ДР, преди това са изготвени график и работна програма за разработване на плана, и на обществените обсъждания, междинен преглед на установените проблеми, свързани с управление на водите и проект на план за управление на речния басейн.

Спазени са изискванията на чл. 168б, ал. 3 и ал. 4 ЗВ, тъй като се установи, че всичките изготвени документи са публикувани, както на интернет страниците на съответната басейнова дирекция и на МОСВ, така и в два централни ежедневника и електронните им варианти.

За целите на преценката относно спазването на сроковете, предвидени в чл. 168б, ал. 2 ЗВ, следва да се изложат съображения относно периода, за който се отнася въпросната актуализация на ПУРБ в ДР, тъй като законодателят свързва тези срокове с началото на периода, за който се отнася планът.

Според настоящия съдебен състав, приетият ПУРБ в ДР, съдържащ оспорените действия за осъществяване на мерките, за които са предвидени, следва да е за периода от началото на 2016 година до края на 2021 година. Това е така, тъй като от документите в преписката се установява, че първият ПУРБ в ДРБУ обхваща периода до 2015 г. (така е посочено, както в междинния преглед на установените значителни проблеми при управлението на водите в дунавски район за басейново управление, така и в проекта на ПУРБ в ДР). По тази причина спазването на сроковете по чл. 168а, ал. 2 ЗВ следва да се преценява към 01.01.2016 година.

Графикът и работната програма за разработването на плана и обществените обсъждания са публикувани в два централни ежедневника на 22 декември 2012 година, с което е спазен минималния 3 годишен срок по чл. 168б, ал. 2, т. 1 ЗВ за предоставянето им на обществеността.

Междинният преглед на установените значими проблеми при управлението на водите в Дунавски район за басейново управление е публикуван за първи път на интернет страницата на БДДР, на 28.11.2014 година. Изискването на чл. 168б, ал. 2, т. 2 ЗВ е междинният преглед да е предоставен на обществеността най-малко две години преди началото на периода, за който се отнася планът. Периодът от 28.11.2014 г. до 01.01.2016 г. е 1 година, 1 месец и 3 дни. Следователно, не е спазен срока по чл. 168б, ал. 2, т. 2 ЗВ.

Проектът на плана за управление на речните басейни ДР за периода 2016-2021 г. е публикуван за първи път на 1 декември 2015 г. на интернет страницата на БДДР. Изискването на чл. 168б, ал. 2, т. 3 ЗВ е, той да е обявен на обществеността, най-малко една година преди началото на периода, за който се отнася планът. Началото на периода е 01.01.2016 г., а периодът от 01.12.2015 г. до 01.01.2016 г. е 30 дни. Следователно, не е спазен срока по чл. 168б, ал. 2, т. 3 ЗВ.

Изпълнено е изискването на чл. 81, ал. 1 вр. с чл. 85, ал. 1 от Закона за опазване на околната среда за извършване на екологична оценка на плана. Съгласно чл. 81, ал. 3 ЗООС, екологичната оценка на плана следва да се извършва едновременно с изготвянето му и извършването й се възлага от възложителя на плана.

В мотивите на влязлото в сила решение № 3802/14.03.2019 г., постановено от ВАС по адм. д. № 8470/2018 г. са налице данни, че процедурата за изготвяне на екологична оценка на плана е започнала на 06.08.2015 г. с подаване на искане от БД "Дунавски район". Липсват данни, кога възложителят на плана е възложил изготвянето на екологичната оценка на колектива от експерти, но в същото решение е налице информация, че с писмо от 17.10.2016 г. на директора на БДДР е изпратен на МОСВ доклад за оценка степента на въздействие на проекта на ПУРБ. От тези данни следва извода, че становището по ЕО на Плана е прието значително след началото на периода, за който той се отнася.

Съгласно чл. 82, ал. 4 ЗООС екологичната оценка на планове и програми завършва със становище или решение на компетентния орган по чл. 84, ал. 1, а влязлото в сила становище или решение е задължително условие за последващото одобряване на плана или програмата и органите, отговорни за одобряване и прилагане на плана или програмата, се съобразяват със становището или решението и с поставените в тях условия, мерки и ограничения. Съгласно чл. 88, ал. 3 ЗООС, заинтересованите лица може да обжалват становището по реда на АПК в 14-дневен срок от съобщаването му.

От доказателствата по делото се установи, че на 22.12.2016 г. становището по екологична оценка на плана е съобщено, както чрез страницата на МОСВ в Интернет, така и чрез качването му на информационното табло в сградите на МОСВ. Четиринадесетдневният срок за обжалването му изтича на 05.01.2017 г., а решението на МС, с което се приема ПУРБ в ДР е от 29 декември 2016 година, т. е преди срокът за обжалването да е изтекъл.

От установеното следва, въпросният ПУРБ в ДР е приет много след началото на периода, за който се отнася, както и че МС е пристъпил към одобряването му, без да е налице влязло в сила становище по екологична оценка към него, с което е нарушена императивната разпоредба на чл. 82, ал. 4 ЗООС. Не е достатъчно становището да е предварително изпълняемо, както се твърди от министъра на МОСВ и се сочи, че това е станало по силата на решение № 256/23.12.2016 г. на МОСВ за допускане на предварителното изпълнение на становището (решението не е представено по делото). Соченото решение е и безпредметно, тъй като общите административни актове, на какъвто следва да се определи становището по екологичната оценка на ПУРБ, са предварително изпълняеми по силата на закона – чл. 180, ал. 1 АПК, като законодателят е допуснал възможността да се спре изпълнението им от съда в хипотезата на чл. 180, ал. 2 АПК. Предварителната изпълняемост на акта не е равнозначна на влизане в сила на същия акт. Предварителното изпълнение на акта е мярка, която обезпечава неговото изпълнение преди влизането му в сила. В чл. 82, ал. 4, изречение второ ЗООС, законодателят е посочил като предпоставка за последващото одобряване на плана или програмата "влязлото в сила становище или решение", а не тяхната изпълняемост. Влязлото в сила становище по екологична оценка обезпечава законосъобразността на мерките и ограниченията, предложени в него и възприети от възложителя чрез включването им в съответния план или програма. Допуснатото нарушение на при приемането на ПУРБ в ДР е достатъчно за отмяната му в оспорените части, тъй като както се посочи по-горе е нарушена императивна норма.

Независимо от това, настоящият съдебен състав счита, че следва да изложи съображения и по обосноваността на акта в оспорената му част. Това се налага преди всичко поради връзката на ПУРБ в ДР със Становището по Ео на министъра на околната среда и водите, а от друга страна поради пространните съображения на ответника във връзка с твърдението му за обоснованост на акта в оспорената част.

Установи се по делото, че срещу становището по екологична оценка, в частта относно предвидените мерки, възприети и в ПУРБ в ДР, които са предмет на настоящото оспорване, е подадена жалба, която е уважена от съда и становището в посочената част е отменено с влязло в сила съдебно решение, с което се разпорежда изпращане на преписката на министъра на околната среда и водите. Така постановеният резултат с решение № 3802/14.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8470/18 г. води до извод за необоснованост на оспорените действия в ПУРБ, както и да незавършен фактически състав по приемането на ПУРБ в оспорената част.

Не се спори между страните, че оспорените действия към две от мерките в ПУРБ, са приети впоследствие, без да са били предвидени в проекта на ПУРБ в ДР, оповестен за обществено обсъждане, а са приети в окончателния вариант на ПУРБ в ДР именно във връзка с предвиждането им в становището по екологична оценка на министъра на околната среда и водите.

Това положение и последвалата отмяната на становището по ЕО на министъра на околната среда и водите, в частта, в която въпросните действия са предвидени и указанието на министъра на МОСВ за отразяването им в окончателния вариант на проекта на ПУРБ, поставя въпроса за обосноваността на предвиждането на оспорените и действия в ПУРБ. Безспорно е, а и от доказателствата в преписката се установява, че оспорените мерки са включени в ПУРБ след молба от Сдружение "Трън" за съдействие във връзка с предстоящото приемане на ПУРБ в ДР за 2016-2021, относно инвестиционното предложение на "Евромакс Сървисиз" ЕООД, в която се твърди, че при реализацията му са налице предпоставки за пряко, значително, дълготрайно и необратимо въздействие върху количественото и химическото състояние и върху режима на работа на водоизточниците за питейно-битово снабдяване, попадащи в границите на находище "Трън", както и влошаване на екологичното състояние на река Ерма и на зоните за защита на водите - ЗЗ Руй.

Както в писмената защита на ответника, така и в писмото на директора на БДДР изх. № 6872/19.12.2016 г. до зам. министъра на МОСВ, се сочат повърхностните и подземните водни тела, както и зоните за тяхната защита, в които попада инвестиционното предложение на жалбоподателя, както и констатираните върху тях натиски, респективно оценката за екологичното и химичното им състояние въз основа на направените констатации. В горецитираното писмо на директора на БДДР (стр. 9 от него) е отбелязано "... считаме, че във финалния вариант на ПУРБ в ДР за периода 2016-2021 г. са включени необходимите мерки за ограничаване на въздействието върху околната среда включително върху повърхностните и подземните води, както и зоните за тяхната защита от съществуващите дейности и при нови инвестиционни намерения, респективно и такива, свързани с добив на подземни богатства. "

При тези данни по делото, се поставя въпроса, доколко съществуващите вече данните от направения анализ на повърхностните и подземните води в проекта за ПУРБ в ДР, поставен за обществено обсъждане, могат да обусловят приемането на оспорените действия към съответните мерки. За тази преценка обаче се изискват специални знания, с които съдът не разполага, а ответникът не ангажира доказателства по делото за изясняването на този въпрос. Нещо повече в решението на ВАС, с което частично е отменено становището по ЕО на министъра на околната среда и водите, ясно е посочено, че по данни от ДББУ анализът от кумулативното въздействие от миннодобивна и миннопреработвателната дейност е неприложим. Същевременно от същото решение става ясно, че за района, в който попада инвестиционното предложение на жалбоподателя е налице информация вкл. и в МОСВ за негативни последици върху водите от извършваните в миналото миннодобивни дейности, която информация не е взета предвид при приемането на становището по ЕО. Доводите на ответника в писмената му защита за наличие на защитени зони, местности и територии за опазване на застрашени растителни и животински видове, природни забележителности по поречието на река Ерма и в района на община Трън, безспорно са от значение за предвиждане на подходящи за защитата им мерки в ПУРБ, но те(съображенията и конкретните данни) следва да намерят място в съдържанието на ПУРБ в ДР.

По изложените съображения, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд преценява оспорените действия, предвидени към съответните мерки от ПУРБ в ДР като незаконосъобразни, тъй като при приемането им е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила – чл. 82, ал. 4 от Закона за опазване на околната среда и необоснованост (нарушение на чл. 156м, ал. 1 от Закона за водите, изискващ предвидените мерки, респективно действията за приложението им да са обосновани с резултатите от предварителния анализ по чл. 156з от същия закон).

Планът в оспорените части, приет с решението на МС, следва да се отмени, а поради връзката му със становището по ЕО на министъра на МОСВ, преписката следва да се върне на МС за съобразяване на новото произнасяне на министъра на МОСВ, за което преписката му е изпратена с решение № 3802/14.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8470/18 година.

Воден от горното и на осн. чл. 184 АПК вр. с чл. 172, ал. 2, вр. с чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд