Решение № 3666 от 8.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11969/2024 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 45, ал. 3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), във връзка с чл. 16г, ал. 4 от Наредба 2 от 15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси (Загл. изм. - ДВ, бр. 44 от 2011 г.), издадена от министъра на транспорта и съобщенията, обн., ДВ, бр. 32 от 29.03.2002 г., в сила от 29.03.2002 г. (Наредба 2/2002 г./Наредбата). Образувано е по касационна жалба на "ПЪТНИЧЕСКИ ПРЕВОЗИ" ЕООД, с ЕИК 834025484, със седалище и адрес на управление в гр. Добрич, [улица], представлявано от управителя Д. В. В., и "ПГ КОМЕРС" ООД, с ЕИК 124049108, със седалище и адрес на управление в гр. Добрич, [улица], [адрес], представлявано от управителя А. Г. С., и двете дружества чрез процесуален представител адв. Б. Каменова от Адвокатска колегия (АК) Добрич, срещу Решение 2044/30.10.2024 г., постановено по адм. дело 604/2023 г. по описа на Административен съд (АС) Добрич, с което са отхвърлени жалбите им против Решение 31-15 по Протокол 31 от заседание на Общински съвет (ОбС) Добрич, проведено на 22.02.2022 г. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1-во и 2-ро АПК. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за незаконосъобразност на атакувания пред първостепенния съд административен акт. Развива съображения, че при повторното разглеждане на спора, след връщането на делото по реда на чл. 222 АПК, решаващата инстанция е предприела действия по установяване на неизяснения според Върховния административен съд факт, а именно дали към момента на издаването на акта ответникът в производството е предоставял интегрирани обществени услуги за пътнически превоз по смисъла на чл.5, § 2 от Регламент (ЕО) 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) 1191/69 и (ЕИО) 1107/70 на Съвета (Регламент 1370/2007/Регламента), но въпреки процесуалната активност в тази насока, фактите, доказани чрез представените от страните доказателства, са останали неотразени в мотивите на постановеното съдебно решение. Според жалбоподателя съдът е изследвал спорния въпрос едностранчиво, не е взел предвид възраженията, наведени в производството, и немотивирано е отказал да цени заключението по назначената съдебна експертиза, въпреки че не е поставил под съмнение професионалната компетентност на определеното вещо лице. По същество се солидаризира със становището на съда, че за да бъде законосъобразно решението по чл. 16г, ал. 1 Наредба 2/2002 г., респ. чл. 5, §2 Регламента, е необходимо да са налице три материалноправни предпоставки, а именно процедурата да не е забранена от националното право, компетентният местен орган, възлагащ обществената поръчка за услуга на пътнически превоз, да предоставя интегрирани обществени услуги по смисъла на чл. 2, б. "б" Регламента, и вътрешният оператор, комуто се възлага извършването на тези услуги, да бъде правно обособено образувание, върху което компетентният местен орган упражнява контрол, сходен с този, който има върху собствените си подразделения. Не отрича, че първото и третото условие са налице, но оспорва констатацията за второто, доколкото за да бъде формулирано заключение, че органът предоставя интегрирани обществени услуги за пътнически превоз, следва да бъде установено, че тези превозни услуги се характеризират с единно информационно обслужване, имат единна система за билети и общо разписание, което в случая не е сторено. Намира, че съдът е дал некоректни дефиниции на анализираните три понятия, т.к. не е съобразил, че и трите компонента трябва да са "взаимосвързани", да функционират общо и контролирано от компетентния орган (чрез общината). Сочи, че изводът на съда за предоставяни от общинския съвет интегрирани превозни услуги се опровергава от факта, че от 07.11.2016 г. до 07.11.2021 г. и тримата превозвачи, с които е имало сключен договор, са осъществявали превозите си по различни маршрутни разписания, които са приети не от общинския съвет, а от кмета на общината, а също така и от обстоятелството, че няма данни да е утвърждавана тарифа за таксуване. Допълнителни аргументи извежда както от докладната записка на кмета на общината, в която не е посочено, че се предоставят интегрирани превозни услуги, а по силата на чл. 50, ал. 4, т. 3 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Добрич (Правилника) този документ трябва да отразява "действителното състояние на нещата", така и от възражението на общинския съветник Д. Н., записано в Протокол 31 от 22.02.2022 г. на ОбС Добрич в този смисъл, а и от публично достъпната информация на интернет страницата на общината за приключил проект по развитие на интегрирана система за градски транспорт в гр. Добрич. В подкрепа на тезата си за липса на единно информационно обслужване сочи още, че в техническата спецификация по обществена поръчка с предмет "Изграждане на интелигентна транспортна система" е посочено изрично, че 95% от спирките нямат информационна табела за "спирка", отделно, в Бизнес програма за развитието на "Градски транспорт Добрич" ЕООД за периода 2024 - 2028 г. е инкорпорирано изявление, че в голяма част от спирките или липсва табела, или информация как се казва спирката и кога преминават съответните автобусни линии. Не е съобразен от съда и фактът, че е открита отделна обществена поръчка с предмет "Изграждане на система за управление на обществения транспорт", която е била прекратена с акт на възложителя. Решаващите изводи на съда в тази насока според касатора се основават на неправилно отчетената като единно информационно обслужване контролна функция на общината. Наред с това, счита за погрешни заключенията и за въведена единна билетна система, по съображения, че на първо място, няма акт на компетентния орган в случая ОбС Добрич, с който да е утвърдена тарифа, а фактът, че операторите са предложили една и съща цена на билета не санира този недостатък; и на второ място, превозните документи, макар да се изработват от един и същ правен субект, са различни и удостоверяват правото на приносителя да се вози в съответния автобус, без възможност да се прекачва в друг или да го ползва за пътуването си в него. Оспорва извода и за общо маршрутно разписание третият елемент от понятието за интегрирани превозни услуги, като поддържа, че представените по делото две приложения за утвърждаване на транспортни схеми не удостоверяват този факт. Отделно от горното, намира, че ОбС Добрич не е имал правно основание да приеме атакуваното пред първостепенния съд решение, т.к. няма предшестващ акт, с който да е направен избор на процедура по пряко възлагане на вътрешен оператор, а Решение 2-3 от 26.11.2019 г. на ОбС Добрич не може да изпълни тази функция, т.к. е прието на основание чл. 16ж, ал. 2 Наредбата и по същество съставлява съгласие за публикуване на намерение за възлагане на пряко извършване на обществен превоз на пътници на "Градски транспорт Добрич" ЕООД. Също така, диспозитивът на акта не корелира с регламентирания дневен ред, който дори, видно от записванията на стр. 1 и стр. 2 от протокола от 22.02.2022 г., е неясен, а не е налице и обсъждане на одобрения проект на договор по клаузи, като в контекста на последното е посочено и че не е спазена разпоредбата на чл. 16г, ал. 2 Наредба 2/2002 г., която указва какво трябва да е съдържанието на договора с вътрешния оператор. По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на спора по същество с отмяна на атакувания административен акт. Моли за присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът ОбС Добрич, представляван от председателя К. Н., в писмен отговор, подаден чрез процесуален представител адв. П. Атанасов от АК Добрич, оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за производството пред Върховния административен съд, в т.ч. адвокатско възнаграждение. Ответникът "Градски транспорт Добрич" ЕООД, с ЕИК 202966915, със седалище и адрес на управление в гр. Добрич, [улица], не ангажира становище по подадената касационна жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирани страни. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за основателна, не по изложените в нея съображения: Първоначално производството пред първоинстанционния съд е започнало по жалба на "ПЪТНИЧЕСКИ ПРЕВОЗИ" ЕООД и "ПГ КОМЕРС" ООД срещу Решение 31-15 по Протокол 31 от заседание на ОбС Добрич, проведено на 22.02.2022 г., с което съветът е: одобрил проект на Договор за обществена услуга с "Градски транспорт Добрич" ЕООД, с ЕИК 202966915, за възлагане на обществен превоз на пътници по утвърдена транспортна схема на община Добрич (т. 1); упълномощил е кмета на община Добрич да сключи договор за пряко възлагане на обществен превоз на пътници на територията на община Добрич, съгласно представения проект с вътрешен оператор "Градски транспорт Добрич" ЕООД (т. 2); и е възложил на кмета на община Добрич да публикува решението в един местен и един национален ежедневник, съгласно чл. 16г, ал. 1 от Наредба 2/15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси (т. 3). С Определение 207/25.05.2022 г., постановено по образуваното пред АС Добрич адм. дело 161/2022 г., са оставени без разглеждане жалбите на "Пътнически превози" ЕООД и "ПГ Комерс" ООД и е прекратено съдебното производство. За да постанови този правен резултат, съдът е приел, че жалбоподателите нямат правен интерес да оспорват Решение 31-15 по Протокол 31 от заседание на ОбС - Добрич, проведено на 22.02.2022 г., т.к. с посочения индивидуален административен акт не се засягат (нарушават или застрашават) техни права, свободи и законни интереси и не се създават задължения за тях. В производство по реда на чл. 229 и сл. АПК, Върховният административен съд, със свое Определение 7776/25.08.2022 г., постановено по адм. дело 6077/2022 г., VІІ о., е отменено прекратителното определение на първостепенния съд и делото е върнато на същия състав за продължаване на съдопроизводствените действия. Според касационната инстанция жалбоподателите имат правен интерес да обжалват процесното решение, т.к. дружествата са оператори на услугата към момента на вземане на решението и е налице опасност правата им да бъдат засегнати от предполагаемо нарушение на правото. С Решение 417/08.12.2022 г., постановено по адм. дело 161/2022 г. на АС Добрич са отхвърлени жалбите на двете дружества срещу Решение 31-15 от 22.02.2022 г. на ОбС - Добрич. Съдът е приел, че ОбС Добрич е компетентен местен орган, а "Градски транспорт Добрич" ЕООД е вътрешен оператор по смисъла на Регламента, т.к. 100% от акциите са собственост на Община Добрич и в този смисъл компетентният местен орган упражнява контрол върху дейността на дружеството, подобен на този, който има върху собствените си подразделения. Без да разглежда въпроса дали общинският съвет е предоставял интегрирани превозни услуги по смисъла на чл. 5, §2, във връзка с чл. 2, б. "м" Регламент 1370/2007, и приемайки го за ирелевантен за решаване на възникналия правен спор, съдът е формулирал заключение за наличие на предпоставките за пряко възлагане на услугата по смисъла на чл. 16г, ал. 1 Наредбата. По тези съображения АС Добрич е заключил, че атакуваното решение съставлява законосъобразен административен акт, приет от компетентен орган, в предвидената писмена форма, при спазване на приложимата процедура, в съответствие с материалния закон и в унисон с целта на закона. По касационна жалба на "Пътнически превози" ЕООД и "ПГ Комерс" ООД е образувано адм. дело 1524/2023 г. по описа на Върховния административен съд, Седмо отделение. Касационният състав, след провеждане на производство по реда на чл. 209 и сл. АПК, е отменил обжалвания съдебен акт, поради допуснато при постановяването му съществено нарушение на съдопроизводствените правила, и е върнал делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Според касационната инстанция решаващият състав не е обсъдил всички факти и обстоятелства от значение за правилното изясняване на съдебния спор, и по-специално не е разгледал доводите и възраженията на жалбоподателите, свързани с твърдението им, че ОбС - Добрич не е предоставял интегрирани обществени услуги за пътнически превоз по смисъла на чл. 5, § 2 Регламента. Според Върховния административен съд фактът дали са предоставяни или не интегрирани обществени услуги за пътнически превоз към момента на издаване на административния акт е от съществено значение за правилно решаване на спора, но е останал неустановен по делото, което налага връщане на делото по реда на чл. 222 АПК с указания при новото разглеждане съдът да предостави възможност на ответника да докаже, че е предоставял интегрирани обществени услуги за пътнически превоз към момента на вземане на решението си за възлагане на обществени поръчки за услуги по реда на чл. 5, § 2 от Регламента; да установи и да обсъди всички релевантни за спора факти и обстоятелства; и да отговори на доводите и възраженията на жалбоподателите, изложени в подадената до него жалба. След връщане на делото в първоинстанционния съд е образувано адм. дело 604/2023 г. по описа на АС - Добрич, по което е постановено и атакуваното в настоящото производство съдебно решение. За да отхвърли жалбите против оспореното решение на ОбС Добрич, съдът е приел от фактическа страна, че на 16.08.2019 г. между Община Добрич и "Градски транспорт Добрич" ЕООД е сключено Споразумение за партньорство, с цел подготовка и изпълнение на проект "Развитие на интегрирана система за градския транспорт на Добрич", с който Община Добрич да кандидатства за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП) по процедура BG16RFOPOO1-1.001-039 "Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014 - 2020", Приоритетна ос 1 "Устойчиво и интегрирано градско развитие" на ОПРР 2014 - 2020 г. С Решение 2-3 по Протокол 2 от 26.11.2019 г. и на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), във връзка с Регламент 1370/2007 и чл. 16ж, ал. 2 Наредба 2/2002 г. ОбС Добрич е взел решение със следните пунктове: дава съгласие да се публикува в Официален вестник на Европейския съюз (ОВЕС) информацията, посочена в чл. 7, § 2 от Регламент (ЕО) 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) 1191/69 и (ЕИО) 1107/70 на Съвета и чл. 16ж, ал. 2 от Наредба 2 от 15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси относно пряко възлагане за извършване на обществен превоз на пътници на "Градски транспорт Добрич" ЕООД, ЕИК 202966915, град Добрич (т. 1); и възлага на кмета на община Добрич да предприеме необходимите действия по изпълнението на т. 1 от настоящото решение (т. 2). На 12.03.2020 г. между Министерство на регионалното развитие и благоустройство (МРРБ) в качеството му на ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" (ОПРР) 2014 - 2020 г. и Община Добрич е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП), по процедура на директно предоставяне BG16RFOP001-1.007 "Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014 - 2020 г. - Добрич". Със Заповед ОКД-10-02-6/12.10.2021 г. и на основание чл. 16д, ал. 6 Наредба 2/2002 г. и чл. 5, § 5 Регламент 1370/2007 поради непосредствен риск от прекъсване на обществената услуга за автобусен транспорт във връзка с изтичане на договорите с превозвачите, изпълняващи услугата, областният управител на област Добрич е предприел спешна мярка, разрешавайки на кмета на Община Добрич да удължи срока на договорите за обществен превоз с досегашните превозвачи ПГ "Комерс" ООД, "Автобусни превози" ЕООД и "Пътнически превози" ЕООД, считано от 08.11.2021 г. до датата на сключване на нов/и договор/и, но не повече от две години. В ОбС Добрич е постъпила докладна записка на кмета на община Добрич, с която е направено предложение за вземане на решение за одобряване на проект на Договор за обществена услуга с "Градски транспорт Добрич" ЕООД за възлагане на обществен превоз на пътници по утвърдена транспортна схема на община Добрич; за упълномощаване кмета на община Добрич да сключи договор за пряко възлагане на обществен превоз на пътници на територията на община Добрич, съгласно представения проект с вътрешен оператор "Градски транспорт Добрич" ЕООД, и за възлагане на същия да публикува решението в един местен и един национален ежедневник. Поканата за провеждане на заседанието на общинския съвет и дневния му ред са публикувани в местен вестник. С атакуваното пред АС Добрич решение, взето с мнозинство от 22 гласа "за", 1 глас "против" и 8 гласа "въздържал се", при общ брой на общинските съветници в град Добрич 36, е одобрен проект на договор за обществена услуга с "Градски транспорт Добрич" ЕООД за възлагане на обществен превоз на пътници по утвърдена транспортна схема на община Добрич, упълномощен е кметът на община Добрич да сключи договор за пряко възлагане на обществен превоз на пътници на територията на община Добрич съгласно представения проект с вътрешен оператор "Градски транспорт Добрич" ЕООД и на кмета е възложено да публикува решението в един местен и един национален ежедневник. Във връзка с указанията на Върховния административен съд съдът е предоставил възможност на ОбС Добрич в съответствие с доказателствената тежест, определена в чл. 170, ал. 1 АПК, да установи съществуването на фактическите основания, описани в издадения акт, както и да докаже спазването на законовите изисквания при постановяването му, а в контекста на чл. 171, ал. 5 АПК му е указано, че не сочи доказателства за това, че е предоставял интегрирани обществени услуги за пътнически превоз по смисъла на чл. 2, б. "м" Регламент 1370/2007 към момента на вземане на решението си за възлагане на обществени поръчки за услуги по реда на чл. 5, §2 Регламента. При новото разглеждане са събрани писмени доказателства, сред които: Становище с вх. 70-00-367/14.02.2022 г. от "Пътнически превози" ЕООД и "ПГ Комерс" ООД до председателя на ОбС - Добрич и до общинските съветници; информация от сайта на Община Добрич със заглавие: "Приключи изпълнението на проект "Развитие на интегрирана система на градския транспорт на Добрич"; писма от Община Добрич от 19.05.2022 г. до "Пътнически превози" ЕООД и до "ПГ Комерс" ООД за отпадане на задълженията по договорите за превоз на пътници с рег. 70-71-36/19.05.2022 г. и рег. 70-07-16/19.05.2022 г.; Правилник за организацията и дейността на общинска администрация гр. Добрич, Обобщение на Интегрирана система за продажба на билети за услуги, свързани с пътническия превоз на далечни разстояния, протокол 22/23.07.2013г. от заседание на ОбС Добрич, маршрутно разписание на линия 306-1, маршрутно разписание на линия 304-1 до 304-5, маршрутно разписание на линия 301, маршрутно разписание на линия 248, маршрутно разписание на линия 233-1, маршрутно разписание на линия 221, маршрутно разписание на линия 215, маршрутно разписание на линия 213, маршрутно разписание на линия 208; маршрутно разписание на линия 203, маршрутно разписание на линия 201, маршрутно разписание на линия 176-1, маршрутно разписание на линия 170, маршрутно разписание на линия 131; маршрутно разписание на линия 124, маршрутно разписание на линия 111; 13 броя договори, сключени с "Градски транспорт Добрич" ЕООД, "Автобусен транспорт" ЕООД, "Тролейбусен транспорт" ЕООД, "ПГ Комерс" ООД и "Пътнически превози" ЕООД, за абонаментно сервизно обслужване на фискални устройства, както и фактури за продажба на тези устройства; списък на моторните превозни средства, които са част от предприятието на "Градски транспорт Добрич" ЕООД към 22.02.2022 г.; длъжностна характеристика на старши експерт "Икономически анализи и развитие на малкия и среден бизнес" в отдел "Икономическо развитие, европейски фондове и обществени поръчки"; отговор до общински съветник в ОбС Добрич Д. Н. от Г. И. Й.; писмо с рег. 10-00-00-135/1/05.04.2024 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация"; Техническа спецификация за изпълнение на обществена поръчка с предмет: "Изграждане на интелигентна транспортна система", Техническа спецификация за обществена поръчка с предмет: "Изграждане и управление на обществения транспорт " извлечение от бизнес програма за развитието на "Градски транспорт Добрич" ЕООД за периода 2024 2028 г., извлечение от научен труд на Русенски университет "Ангел Кънчев" със заглавие "Информационни системи в градския пътнически транспорт"; приемо-предавателен протокол от 16.02.2022 г., свидетелство за регистрация на моторно превозно средство (СРМПС) с 012227979, 012227974, 012227372 и 012227371; 4 бр. протоколи за въвеждане в експлоатация на ДМА от 16.02.2022 г.; Докладна записка 21, както и приетото въз основа на нея - Решение 22-21/23.07.13 г. на ОбС - Добрич по Протокол 22/23.07.2013 г., ведно с Приложение 1 към него; За изясняване на спорни по делото обстоятелства е проведен разпит на двама свидетели и е назначена съдебно-техническа експертиза (СТЕ). От показанията на свидетеля Ч. Г. Р. управител на "Изотсервиз" ООД, се установява, че дружеството, което същият представлява, е предоставило на трите фирми, избрани, за да предоставят услуги по обществен превоз, фискални устройства, които функционално са еднакви, но се различават по това, че на всяко са заложени данните на съответното дружество и неговото наименование се разпечатва върху билета. Цената според свидетеля се залага предварително, може да се променя и той има спомен, че е променяна след първоначалното въвеждане. Устройствата нямат връзка едно с друго. Другият свидетел К. С. К., работещ в Дирекция "СРПИ" към Община Добрич, твърди, че до 2022 г. е работил в общината, но в Дирекция "ИРЕФОП", като към този момент, но и към сегашния, е отговарял за всичко, свързано с общинските дружества, в т.ч. и транспорта. Сочи, че е получавал множество обаждания на граждани относно време на пристигане на конкретен автобус на конкретна спирка, но сега ги препраща към "Градски транспорт Добрич" ЕООД. Излага, че когато услугите са били предоставяни от трите дружества (преди възлагането на един вътрешен оператор), всяко от тях си е предлагало собствени билети, до септември 2021 г. е имало единна ученическа карта и за детски градини, но след това не се е стигнало до споразумение относно такава единна карта за пътуване. Уточнява, че при избора на изпълнител по провежданите обществени поръчки за пътнически превози се е съобразявала цената на билета за еднократно пътуване, която предлага операторът, като тя не е била с утвърден размер от общината. Според заключението на експерта Б. А., по назначената и приета от съда СТЕ се установява, че към 22.02.2022 г., респ. към 26.11.2019 г., на територията на гр. Добрич не са ползвани единно информационно обслужване, система за билети и маршрутно разписание за извършване на обществена услуга за пътнически превоз. В открито съдебно заседание експертът заявява, че услугата не е интегрирана не само от гледна точка на разписаната в Регламента дефиниция, но и според транспортната практика. С оглед така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба съдът е приел, че оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган, в законоустановената писмена форма, при спазване на изискването за кворум и мнозинство на колективния орган, и с посочване на фактическите и правните основания за издаването си. При проверката за спазване на относимата материалноправна уредба решаващият състав е установил, че в случая приложение намира разпоредбата на чл. 5, §2 Регламент 1370/2007, която съдържа три самостоятелни предпоставки за допускане на пряко възлагане на конкретен вътрешен оператор на услугата по обществен пътнически превоз, а именно процедурата да не е забранена от националното право, компетентният орган да предоставя интегрирани пътнически услуги и да има контрол върху вътрешния оператор, комуто възлага превоза, който да е подобен на този, който има върху собствените си подразделения. Формулирал е заключение, че процедурата е допустима с оглед българското законодателство, предвид нормата на чл. 16г Наредбата, ОбС Добрич е оператор, който предоставя интегрирани обществени услуги за пътнически превоз, а избраното дружество е вътрешен оператор по смисъла на чл. 2, б. "й" и чл. 5, §2 Регламента, във вр. с §1, т. 7 от Допълнителните разпоредби (ДР) на Наредбата. Съдът е посочил, че към датата на приемане на процесното решение трите дружества са осъществявали услугата под контрола на общината, като са спазвали утвърдена общинска схема, тарифа за таксуване и маршрутни разписания. В отговор на възраженията на жалбоподателите е добавил, че от клаузите в договорите за съдействие в насока въвеждане и реализация на интегрирани транспортни услуги по пътнически превоз не означава, че няма интеграция, а само потвърждава тезата, че тя се усъвършенства и доразвива. В заключение, съдът е констатирал и че одобреният проект на договор има съдържание, отговарящо на предписанието на чл. 16г, ал. 2 Наредба 2/2002 г. По изложените съображения АС Добрич е отхвърлил жалбите на "ПЪТНИЧЕСКИ ПРЕВОЗИ" ЕООД и "ПГ КОМЕРС" ООД срещу атакувания административен акт. Решението е валидно, но недопустимо. За наличието на този порок съдът следи служебно, независимо от релевираните касационни основания за отмяна на съдебния акт - Сравн.: чл. 218, ал. 2 АПК. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, и спазването на формата и процедурата по издаването му, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Спорът, предвид застъпените пред касационната инстанция защитни тези, е относно материалната законосъобразност на оспореното пред първостепенния съд властническо волеизявление. За да бъде формулиран извод относно съответствието на един административен акт с условията за неговата законосъобразност обаче, е необходимо на първо място да бъде изяснен неговият характер като проявна форма на държавна власт. Волеизявленията на административните органи и приравнените на тях правни субекти, чийто актове съставляват административни актове по смисъла на закона, се категоризират спрямо посочените в тях фактически и правни основания. Именно те съдържат обстоятелствата, наложили издаването на акта, и индикират преследваната цел. Процесното решение съдържа разпоредителна част с три отделни пункта, първият от които обективира воля за одобрение на проект на договор за обществена услуга с "Градски транспорт Добрич" ЕООД за възлагане на обществен превоз на пътници по утвърдена транспортна схема на община Добрич; вторият за упълномощаване на кмета на община Добрич да сключи договор за пряко възлагане на обществен превоз на пътници на територията на община Добрич съгласно представения проект с вътрешен оператор "Градски транспорт Добрич" ЕООД; и третият за възлагане на кмета да публикува решението в един местен и един национален ежедневник. Нито един от тях обаче не съставлява годен за съдебен контрол по реда на АПК административен акт. Волеизявлението е мотивирано от правна страна с разпоредбите на чл. 21, ал. 1, т. 23 ЗМСМА, във връзка с чл. 16г, ал. 1 Наредба 2/2002 г., във връзка с чл. 5, §2 Регламента. Нормата на чл. 21, ал. 2, т. 23 ЗМСМА позволява на общинските съвети да решават и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи, включително за обявяване на определен ден за празничен и неприсъствен на територията на общината, района, кметството или населеното място по предложение на кмета на общината след съгласуване с областния управител. Разпоредбата на чл. 16г, ал. 1 Наредбата (в относимата редакция към релевантния момент, а именно ДВ, бр. 44 от 2011 г., с оглед датата на постановяване на оспореното решение на ОбС - Добрич 22.02.2022 г.), от своя страна, постановява, че общинският съвет може чрез пряко възлагане да сключи договор с лице по чл. 2 само ако то е вътрешен оператор. А според предписанието на чл. 5, §2 Регламента, освен ако националното право не забранява това, всеки компетентен местен орган, независимо дали е индивидуален орган или представлява група от органи, предоставящ интегрирани обществени услуги за пътнически превоз, може да реши сам да извършва такива услуги или пряко да възложи обществени поръчки за услуги на правно обособено образувание, върху което компетентният местен орган или при наличие на група от органи поне един компетентен местен орган, упражнява контрол, сходен с този, който упражнява върху собствените си подразделения. Решението на съответния общински съвет, с което се избира процедурата да протече под формата на пряко възлагане на лице по чл. 2 Наредбата, отговарящо на изискванията на вътрешен оператор, безспорно има характер на административен акт и като такъв подлежи на самостоятелно съдебно оспорване. В този смисъл е и императивното правило на чл. 16г, ал. 4 Наредбата (в относимата редакция), според което решението за избор на превозвач подлежи на обжалване от всяко заинтересовано лице в 14-дневен срок от уведомяването му за заповедта по чл. 26, ал. 1, съответно - от публикуването на съобщението по ал. 1. Това е актът, който дава правната възможност да се сключи и договорът със съответното лице, предоставящо обществени услуги и процедурата да бъде финализирана. Затова и законодателят изрично е предвидил единствено волеизявлението, с което общинският съвет избира превозвача, да бъде годен предмет на съдебен контрол, не и реквизитите на договора, който предстои да бъде сключен с него, каквото по съществото си е даденото с процесното решение по т. 1 одобрение, нито упълномощаването за сключване на договор за пряко възлагане по т. 2, или възлагането на това лице да публикува взетото решение в местен и национален ежедневник по т. 3. В случая, видно от проведеното административно производство и формулираното като краен резултат волеизявление, взетото решение не касае избор на ред за възлагане по смисъла на чл. 16г, ал. 1 Наредбата (в относимата редакция), което да обосновава и допустимостта на съдебния контрол по реда на АПК. С приложената по делото докладна записка, очевидно поставяща началото на производството, е направено предложение за вземане на решение за одобрение на проект на Договор за обществена услуга с "Градски транспорт Добрич" ЕООД за възлагане на обществен превоз на пътници по утвърдена транспортна схема на община Добрич; за упълномощаване кмета на община Добрич да сключи договор за пряко възлагане на обществен превоз на пътници на територията на община Добрич, съгласно представения проект с вътрешен оператор "Градски транспорт Добрич" ЕООД, и за възлагане на същия да публикува решението в един местен и един национален ежедневник. Именно такива решения, с аналогична словесна формулировка, са взети на проведеното заседание на Общински съвет Добрич. Нито едно от тях обаче не обективира волеизявление за избор на ред за възлагане, а касаят процедурата по сключване на договора след това. Липсата на словесно обозначение или дори логически замисъл, че решението обективира волеизявление за избор на конкретен превозвач по смисъла на чл. 16г, ал. 1 Наредбата, дисквалифицира акта и в трите му части като такъв, попадащ в приложното поле на допустимия по смисъла на чл. 16г, ал. 4 Наредбата съдебен контрол. Действията по вземане на решението за избор на превозвач не могат да се приравнят на тези по сключването на договора с последния, а разликата е още по-очевидна при новата редакция на анализираната разпоредба. Съгласно текста на изменената норма на чл. 16г, ал. 1 Наредбата общинският съвет взема решението за пряко възлагане на конкретен превозвач, а кметът на съответната община сключва договора с лицето, при спазване на условията по чл. 16в, ал. 2 с.з. относно съдържанието му. Следователно, макар подзаконовият нормативен акт да поставя изисквания към договора, действията по неговото сключване, вкл. подготвителните и съпътстващите го, каквито са одобрението на проектодоговора, възлагането на кмета да го сключи и да публикува обявление не могат да се окачествят като вземане на решение за избор на превозвач, а оттам и да се възприемат като самостоятелен предмет на съдебен контрол по реда на АПК. Нещо повече - Кодексът осигурява възможност за съдебна проверка на административните актове, но не и на вътрешнослужебните такива или процедурните актове по движение на производството. В контекста на последното, дори ако на упълномощаването по т. 2 се придаде характер на начало на административно производство по възлагане на пътнически превоз (Сравн.: чл. чл. 19, ал. 6 ЗАвтП), в разпоредбата на чл. 21, ал. 5 АПК законодателят изрично е посочил, че волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производството по издаване на нормативни актове, не са индивидуални административни актове. По изложените съображения, по отношение и на трите части от волеизявлението, е налице визираната в чл. 159, т. 1 АПК отрицателна процесуална предпоставка за възникване правото на оспорване, а именно жалбата е насочена срещу акт, който не подлежи на съдебен контрол. Постановяването на съдебно решение при наличие на описаната процесуална пречка, води до недопустимост на съдебния акт, а доколкото касационната инстанция следи за този порок служебно (Вж.: чл. 218, ал. 2 АПК), настоящият състав на Върховния административен съд следва да обезсили обжалваното решение на АС Добрич и да прекрати образуваното съдебно производство. При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 228 АПК, "ПЪТНИЧЕСКИ ПРЕВОЗИ" ЕООД и "ПГ КОМЕРС" ООД следват да бъдат осъдени да заплатят общо на ОбС - Добрич, направените в хода на производството по делото разноски в размер на 25 800 лева, съставляващи заплатен депозит за в.л. по назначената СТЕ и адвокатски възнаграждения с включен ДДС за 4 съдебни инстанции, съгласно приложени списъци на л. 414 от адм. дело 604/2023 г. и л. 60 от настоящото дело. Заплатените адвокатски хонорари при първото разглеждане на делото (адм. дело 161/2022 г. на АС - Добрич и адм. дело 1524/2023 г. на ВАС) не са прекомерни, доколкото казусът се отличава с фактическа и правна сложност, предполагаща завишен обем от адвокатска работа. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 3, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение