Решение № 10067 от 21.07.2010 г. на ВАС по адм. д. № 567/2010 г.

Решение № 10067 от 21.07.2010 г. на ВАС по адм. д. № 567/2010 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Александър Томов Сурталов, с. Крапец, ул. "Втора" № 16, община Шабла, срещу Решение № 661 от 27.11.2009 г. на Административен съд, гр. Благоевград, постановено по административно дело № 688/2009 г. в частта, в която е отхвърлена жалбата му срещу Заповед № 2020 от 06.07.2009 г. на директора на областна дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Благоевград, за налагане на принудителна административна мярка "забрана за напускане на Република България". Касационният жалбоподател счита решението в обжалваната част за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени процесуални нарушения, и за необосновано - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно е променил правното основание за издаване на заповедта - от чл. 76, т. 3 на Закона за българските документи за самоличност на чл. 75, т. 3 от Закона за българските лични документи (ЗБЛД). След издаване на заповедта е отменено правното основание, на което органът се позовава, което изисква отмяна и на самата заповед. Съдът не е отчел, че изпълнителният лист е издаден въз основа на отменено от Върховния касационен съд въззивно съдебно решение, без да е получена покана за доброволно изпълнение и без да е отчетено наличието на обезпечение. Излага доводи за незаконосъобразност на Инструкция № Iз-849 от 14.05.2007 г. за условията и реда, при които органите на Министерството на вътрешните работи оказват съдействие на частните и държавни съдебни изпълнители. Моли съда да отмени решението в обжалваната част. Претендира направените по делото разноски. Ответникът по касационната жалба - директорът на областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Благоевград, счита същата за неоснователна. Съдът правилно, в съответствие с чл. 142, ал. 1 АПК, е преценил законосъобразността на акта и факта, че касатора не е представил доказателства за наличието на лично имущество, което да обезпечи задължението, въпреки дадената му възможност. Моли съда да остави решението в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно и обосновано. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежни страни, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за частично основателна. За да постанови решението, съдът е приел, че отмяната на чл. 76, т. 3 от ЗБЛД не е основание за отмяна и на наложената принудителна административна мярка, тъй като отменената норма е възпроизведена в чл. 75, т. 6 от закона. Приел е, че са налице и двете кумулативни предпоставки за налагане на принудителната мярка - наличие на парично задължение в големи размери, по смисъла на § 1, т. 5 от Допълнителните разпоредби на ЗБЛД, и липса на лично имущество или обезпечение, което да покрива задължението. Крайният извод на съда е частично правилен. Съдът правилно е установил релевантните по делото факти и настоящата инстанция приема така установената фактическа обстановка. Неправилно обаче е приложил материалния закон, тъй като не е извършил преценка на оспорения административен акт с оглед правото на Европейския съюз. Същото е неделима част от правния ред, приложим в страната, и съдът, с оглед на разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК, е следвало да прецени законосъобразността на наложената мярка с оглед правния статус на жалбоподателя като гражданин на Европейския съюз. Жалбоподателят, по силата на българското си гражданство, е и гражданин на Европейския съюз - чл. 20, § 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), респективно чл. 17, § 1 от Договора за създаване на Европейската общност (ДЕО), действал към датата на издаване на оспорената заповед. Като гражданин на Европейския съюз той има право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Това свое право той черпи пряко от ясно и точно формулираната разпоредба на чл. 21, § 1 от ДФЕС, съответно чл. 18, § 1 от ДЕО (решение от 17.09.2002 г. по делото Baumbast and R, § 84). Релевантният производен общностен акт, регламентиращ една от основните свободи на вътрешния пазар - свободното движение на хора, е Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/34/ЕИО, 75/148/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38). Директивата се прилага по отношение на всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава-членка, различна от тази, на която са граждани, както и за членовете на техните семейства - чл. 3, § 1. Това право, съгласно чл. 4, § 1 и чл. 5, § 1 от Директивата се упражнява въз основа на валидна карта за самоличност или паспорт. То не може да бъде ограничавано с изискване на изходна/входна виза или друго равностойно задължение. Единственото ограничение, което директивата допуща на свободата на движение е визирано в чл. 27, § 1 и е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Изрично е забранено позоваването на такива съображения за икономически цели. Директивата позволява по-благоприятно третиране на лицата в рамките на националните правни системи - чл. 37, но по argumentum a contrario и в контекста на чл. 27, не допуща мерки, отегчаващи правния статус на лицата. Допущането на противното би компрометирало целта на директивата - да създаде еднакви условия в целия Съюз за упражняване на правото на свободно движение и пребиваване. Срокът за транспониране на директивата е бил 30.04.2006 г. Т. е. към датата на издаване на оспорваните заповеди - 06.07.2009 г., България е била длъжна да е въвела онази съвкупност от мерки, която гарантира постигането на целения от директивата резултат. Видно от текста на чл. 76, т. 3 от ЗБЛД, редакция към процесния период, въведената от българския законодател мярка не отговаря на допустимите от общностния акт ограничения. Тя осигурява защита на финансов интерес на частно лице - кредитор по парично вземане, поради което не може да попадне в изчерпателно изброените в директивата основания за ограничаване на свободата на движение. Частният финансов интерес не може да покрие съдържанието на понятието обществен ред или обществена сигурност. Правните средства за защита срещу неплащане на парично задължение към физическо лице се уреждат от гражданското (частното) право и поради равнопоставеността на субектите по правоотношението това нарушение на гражданския закон не е въздигнато в административно нарушение. С оглед на това не може да се приеме, че принудителната административна мярка е продиктувана от съображения за защита на обществения ред, още по-малко на обществената сигурност. Следователно нормата на чл. 76, т. 3 от ЗБЛД, редакция към процесния период, противоречи на норма на общностното право. С оглед на това и в съответствие с принципа на примата на правото на Европейския съюз съдът е длъжен да остави неприложена националната правна норма (решение от 15.07.1964 г. по делото Costa v ENEL, 6/64; решение от 09.03.1978 г. по делото Simmenthal, 106/77, § 13-26). Нормата на чл. 27, § 1 от Директива 2004/38 е достатъчно точна, ясна и безусловна, поради което има директен ефект и съдът е длъжен да я приложи като по този начин осигури защита на правата на гражданите произтичащи от общностното право (решение от 05.02.1963 г. по делото van Gend & Loos, решение от 19.11.1991 г. по делото Andrea Francovich, обединени дела С-6/90 и С-9/90). Прилагайки общностното право съдът констатира, че оспорената заповед № 2020 от 06.07.2009 г. на директора на областната дирекция на МВР, гр. Благоевград, в частта, в която забранява на касатора напускане на страната по отношение на държавите-членки на Европейския съюз е незаконосъобразна. Тя налага ограничение на свободата на движение на основание, непредвидено в Договора за функциониране на Европейския съюз и в актовете по прилагането му. Като не е съобразил изложеното съдът е постановил в тази част неправилно съдебно решение. Решението на съда, в частта относно наложената принудителна административна мярка за държавите - нечленки на Европейския съюз, е правилно. Неоснователни са твърденията на касатора, че съдът е променил правното основание на оспорената заповед. Преди всичко съдът не може и не е променил правното основание на оспорения административен акт. Той е преценил, с оглед на настъпилите законодателни промени, приложимо ли е в конкретния случай общото правно правило за по-благоприятния закон досежно административната наказваща отговорност. Извършвайки тази преценка, съдът правилно е приел, че промяната, извършена от законодателя, не е довела до по-благоприятен правен режим за налагане на принудителната административна мярка при наличие на неизпълнено парично задължение в големи размери към физически или юридически лица. С оглед на това е направил правилния извод, че не е налице основание за прилагане на чл. 3, ал. 2, във вр. с чл. 22 от Закона за административните нарушения и наказания. Правилни са и изводите на съда относно наличието на материалноправните предпоставки за налагане на мярката. Не се спори по делото, че размерът на задължението отговаря на визираното в § 1, т. 5 от Допълнителните разпоредби на ЗБЛД. Касаторът твърди, че изпълнителният лист е издаден въз основа на невлязло в сила въззивно решение и е налице достатъчно и надлежно обезпечение на задължението. Съгласно разпоредбата на чл. 242 ГПК съдът може да допусне предварително изпълнение на решението, поради което твърдението на касатора за незаконосъобразност на оспорения акт поради издаването на изпълнителен лист въз основа на невлязло в сила съдебно решение е неоснователно. Това твърдение е и ирелевантно в настоящото производство, тъй като административният орган не може да извършва проверка за правилността на образуваното изпълнително дело. За органа е важно да е получил по надлежния ред искане от частния съдебен изпълнител, в което да е посочено изпълнителното дело, изпълнителния лист, видът и размерът на вземането, както и наличието или липсата на имущество, което покрива задължението или наличието или липсата на обезпечение. Видно от доказателствата по делото в изпратеното от частния съдебен изпълнител искане са посочени изпълнителното дело и вида и размера на вземането. Приложено е и копие от изпълнителния лист. С оглед на това, правилно съдът е приел, че е налице неизпълнение на подлежащ на принудително изпълнение съдебен акт. Що се отнася до наличието на надлежно обезпечение, то безспорно, видно от искането на съдебния изпълнител за налагане на мярката, не са налице данни представил ли е касаторът такова или не. Въпреки изпратеното му съобщение по чл. 26, ал. 1 АПК за започване на административното производство, касаторът не е представил на административния орган, а и в съдебното производство, доказателства за обезпечаване на вземането. Едва с касационната жалба представя постановление за налагане на възбрана на недвижим имот издадено от частния съдебен изпълнител, поискал налагането на мярката, и нотариален акт за собственост на двуетажна жилищна сграда № 153, т. VIII, д. 1879/1995 г. От така представените доказателства обаче не може да се направи извод покриват ли тези обезпечения размера на задълженията. С касационната жалба е представено и разпореждане на окръжен съд, гр. Добрич, от 06.01.2010 г., с което е обезсилен издаденият изпълнителен лист. Същото обаче не е подписано и не е надлежно заверено. Касаторът не е представил и доказателства за влизането на разпореждането в сила, поради което настоящата инстанция не го цени като годно доказателство. С оглед на събраните по делото доказателства настоящата инстанция счита, че е налице и втората материалноправна предпоставка за налагане на принудителната мярка - необезпеченост на задължението. Неоснователни са твърденията на касатора за незаконосъобразност на оспорената заповед поради посочването на отпаднало правно основание в искането на частния съдебен изпълнител до административния орган. Вярно е, че към датата на отправяне на искането чл. 15 от Закона за частните съдебни изпълнители е отменен, но тази норма е неотносима към законосъобразността на оспорения акт. Същото важи и за твърденията относно Инструкция № Iз-849 от 14.05.2007 г. за условията и реда, при които органите на Министерството на вътрешните работи оказват съдействие на частните и държавни съдебни изпълнители. Тази инструкция е ирелевантна за законосъобразността на оспорената заповед. Материалната законосъобразност на заповедта се определя от разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) от ЗБЛД. Видно от изложеното обжалваното решение в частта, в която оставя в сила Заповед № 2020 от 06.07.2009 г. на директора на областната дирекция на МВР, гр. Благоевград, за налагане на принудителна административна мярка "забрана за напускане на страната" досежно държавите-членки на Европейския съюз е неправилно и следва да бъде отменено. В останалата част съдебното решение е правилно, при постановяването му не са допуснати нарушения на процесуалния закон и следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд