Решение № 16073 от 4.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11062/2013 г.

Решение № 16073 от 4.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11062/2013 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административно процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на кмета на Столична община (СтО), срещу решение № 3893 от 11.06.2013 г., постановено по адм. дело № 11571/2012 г. по описа на Административен съд - София - град (АССГ), с което е обявена нищожността на негова заповед № РД 09-656 от 12.10.2012 г. за отмяна на заповед № РД-09-3876/7.10.2008 г. за обявяване резултатите и класиране на участниците и прекратяване на открития със заповед № РД-05-3320/6.08.2008 г. конкурс за възлагане на обществен превоз на пътници по основни градски автобусни линии, включени в Пакет № 1. Жалбоподателят излага доводи, че оспореното решение е неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон. Счита, че първоинстанционният съд неправилно е приложил само и единствено граматическо тълкуване на разпоредбата на чл. 17, ал. 3 от Наредбата за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси, издадена от министъра на транспорта и съобщенията (обн., ДВ, бр. 32 от 29.03.2002 г., в сила от 29.03.2002 г.) относно делегирането на правомощия от Общинския съвет (ОбС) на кмета на общината, поради което изводът на съда, че ОбС е предоставил на кмета свои функции само за част от процедурата, е незаконосъобразен. Навежда доводи, че административният акт е издаден при предоставена оперативна самостоятелност на кмета на общината. Иска се решението да бъде отменено и спорът да бъде решен по същество, като се претендира присъждането на разноски. Ответниците по жалбата "МТК Груп" ЕООД, със седалище и адрес на управление в гр. Стара Загора, ул. "Герасим Папазчев" № 1а, и "МТК Гроуп" ООД, със седалище и адрес на управление в гр. София, ул. "Чавдар Мутафов" № 5а, ет. 3, чрез процесуалния си представител адв. Ников, оспорват жалбата като неоснователна по съображения, подробно изложени в отговора на касационната жалба. Считат, че първоинстанционното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Претендира се присъждане на разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура излага мотивирано становище за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира жалбата за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. С оспореното решение АССГ е обявил нищожността на заповед № РД-09-656 от 12.10.2012 г. на кмета на СтО, с която е отменена негова заповед № РД-09-3876/07.10.2008 г. за обявяване на резултатите и класиране участниците в конкурса за възлагане обществен превоз на пътници по основни градски автобусни линии, включени в Пакет № 1 и конкурсът е прекратен. Съдът, като се е позовал на Наредба № 2 от 15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси (Загл. изм. - ДВ, бр. 44 от 2011 г.), издадена от министъра на транспорта и съобщенията (обн., ДВ, бр. 32 от 29.03.2002 г., в сила от 29.03.2002 г.), наричана по-долу за краткост Наредба № 2/Наредбата, е стигнал до извода, че в хипотезата на чл. 17, ал. 3 от цитирания подзаконов нормативен акт, ОбС делегира изпълнението на своите функции по провеждане на конкурса на кмета. Следователно, за да постанови валиден административен акт, административният орган с делегирани правомощия, следва да издаде такъв в рамките на това специално овластяване. ОбС не е предоставил на кмета правомощие да издаде друг акт за завършване на процедурата по възлагане обществен превоз, освен нормативно възложения му по чл. 26, ал. 1 от Наредбата. Съдът е приел, че възлагането на правомощие за "провеждане на конкурса", не включва възможността за прекратяване на процедурата и следователно кметът не е разполага с право да прекрати конкурса, поради което издадената заповед е нищожна. Решението е правилно. Възлагането на обществени превози на пътници е правно регламентирана дейност, уредена в Наредба № 2 от 15.03.2002 г. на министъра на транспорта и съобщенията. Извършва се чрез конкурс, класиране на кандидати и определяне на изпълнител, с когото се сключва превозния договор. Налице е сложен фактически състав, съдържащ както административни, така и граждански елементи. От начина, по който е уредено съдържанието му в нормативния акт е видно, че решението има основополагащ характер за цялата процедура, като предопределя съдържанието на облигационния договор. Оспорената заповед е постановена в конкурсна процедура за възлагане на обществен превоз, която се урежда от специалните разпоредби на Наредба № 2. Съобразно разпоредба на чл. 17, ал. 3, ОбС взема решение за възлагане на превозите и делегира изпълнението на своите функции относно провеждането на конкурса на кмета. При тази изрична разпоредба следва, че кметът на общината не разполага с нормативно регламентирана компетентност по реда и условията за провеждане на конкурсната процедура. В тази процедура неговата компетентност е производна и произтича от решението на ОбС. При това положение обосновано и законосъобразно решаващият съд е приел, че за да се произнесе по действителността на оспорения административен акт, следва да прецени в какъв обем са делегираните права на кмета на общината. В конкретния случай в т. 1 на решение № 610 от 28.06.2007 г. на СтОбС, последният е делегирал на кмета на общината изпълнение на функциите му по провеждане на конкурса, съгласно утвърдената "Документация за провеждане на конкурс за възлагане на обществен превоз на пътници по основни градски автобусни линии на общинската транспортна схема на Столична община". В изпълнение на това решение е издадена заповед № 09-05-3320/06.08.2008 г., с която е обявен конкурсът. Със заповед № РД-09-3876/07.10.2008 г., издадена от кмета на СтО е обявено класирането и е определен участникът, класиран на първо място - "МТК- Груп" ООД. С процесната заповед е отменена заповед № РД-09-3876/07.10.2008 г. и е прекратен конкурсът. Доколкото приложимата Наредба № 2 не урежда изрично хипотези, при които се прекратява конкурсната процедура, то не може да се приеме, че при общата формулировка на т. 1 от решението на ОбС, на кмета са делегирани функции във връзка с прекратяване на конкурсната процедура. Този извод се налага и предвид нормата на чл. 23, ал. 2 от Наредба № 2. Съобразно този текст, когато се яви само един кандидат и той не отговаря на предварително обявените условия, се обявява нов конкурс. Дори и в тази хипотеза не е предвидена възможност за постановяване на акт за прекратяване на процедурата, а се обявява нов конкурс, което може да стане само с решение на ОбС. Изводът, че на кмета на общината са делегирани ограничени правомощия при провеждане на конкурса се налага и с оглед решението по т. 3, където е записано, че "проведените по т. 1 конкурси, както и договорите за възлагане на обществен превоз, следва да бъдат внесени за одобрение в СтОбС в срок не по-късно от три месеца от настоящото решение". От това следва, че на кмета на СтО по никакъв начин не са делегирани правомощия да прекрати конкурсната процедура, а напротив, предвидено е, че договорите за възлагане на обществен превоз следва да бъдат внесени в ОбС за одобрение преди подписването им. Акт за прекратяване на конкурсната процедура може да бъде издаден само от ОбС при осъществяване на общата му компетентност по чл. 17, ал. 1 от Наредба № 2. Неоснователни са доводите на касационния жалбоподател, че заповедта е издадена при упражняване на оперативна самостоятелност. Упражняването на правото на свободна преценка на административния орган при издаване на административен акт не е произволно, а е подчинено на изискванията административните актове да бъдат издавани само в границите на предоставената на административния орган компетентност и съобразно с целите, за които тя му е предоставена. Оперативната самостоятелност винаги е в определени рамки, извън които административният орган не може да решава по целесъобразност. В случая компетентността на административния орган, издал оспорената заповед е ограничена в рамките на делегираните му функции. По изложените съображения настоящият състав споделя изводите на АССГ, че СтОбС не е делегирал права на кмета на общината да издаде заповед, с която да разпореди прекратяване на конкурсната процедура. Следва да бъде отбелязано, че административният орган няма правомощието сам да отмени издадена от него заповед, още повече, че административната процедура е приключила с влязъл в законна сила административен акт. Това би било възможно само в хипотезата на чл. 99 АПК, която в случая е неприложима. Неоснователно е възражението на жалбоподателя, че първоинстанционния съд не е обсъдил и не е взел предвид доводите му, че през този период от време икономическите и социални условия значително са се променили, включително на пазара на транспортни услуги. Тълкуването на разпоредбите на чл. 6, чл. 6а и чл. 8 Наредба № 2 - глава I ("Транспортни схеми"), с които е регламентиран реда за откриване на нова автобусна линия или нов курс по съществуваща линия в общинските, областните и републиканската транспортни схеми, както и промени в съществуващи маршрутни разписания, налага извод, че съгласно дадените му правомощия кметът на СтО е следвало при настъпилите промени на икономическите условия и оптимизирането на автобусните линии, да внесе предложение в СтОбС по указания ред. От анализа на цитираните разпоредби следва, че материалната компетентност на кмета е ограничена и следователно за прекратяване на конкурса, решение е следвало да вземе СтОбС. Последният е предоставил пълномощия на кмета за осъществяване на фактически действия по провеждането на конкурсната процедура, което е в съответствие с разпоредбите на чл. 17, ал. 3, ал. 4 и ал. 6 Наредбата. Противно на доводите в касационната жалба, не се касае за непълнота в нормативния акт, налагаща по аналогия приложение разпоредбата на чл. 40, вр. с чл. 39, ал. 1, т. 5 ЗОП. Без да се коментира характера на уредените с двата нормативни акта обществени отношения, предопределящ и различния характер на провежданите процедури, следва да се посочи, че в конкретния случай обемът на дължимите от кмета фактически и правни действия е определен със самото решение на СтОбС за делегиране изпълнението на функциите относно провеждането на конкурса, което съответства на предписанията на Наредбата. СтОбС не е делегирал права на кмета на общината да разпореди прекратяване на конкурсната процедура и следователно заповедта е издадена при липса на материална компетентност, което я прави нищожна. Предвид изложените доводи, оспореното решение не страда от пороците, релевирани с касационната жалба, поради което следва да бъде оставено в сила. Независимо от изхода на спора, претенцията на ответника за присъждане на разноски е недоказана. По делото липсват доказателства относно договорено и заплатено адвокатско възнаграждение, поради което и такива не се дължат. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение