Решение № 5553 от 8.5.2024 г. на ВАС по адм. д. № 11952/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК във вр. с чл. 166 от ДОПК. Образувано е по касационна жалба от Ю. Галиб от [населено място], Община Дулово, чрез процесуален пълномощник, срещу Решение 75 от 26.07.2023 г. на Административен съд - Силистра, постановено по адм. д. 67 по описа за 2023 г., с което е отхвърлена жалбата му срещу Акт за установяване на публично държавно вземане 19/04/1/0/00872/2/01/04/01 с изх. 01-6500/5363 от 07.03.2023 г., издаден от Заместник изпълнителния директор на Държавен фонд " Земеделие" / ДФЗ/. Касаторът поддържа, че обжалваното решение е неправилно поради необоснованост и нарушение на материалния закон, съставляващи отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Счита, че първостепенният съд не е съобразил, че оспореният АУПДВ по своя характер не е диспозитивен, а установителен, поради което разпоредбата на чл. 162, ал.2, т.8 ДОПК е неприложима. Намира, че правно основание за издаването му би могла да е нормата на чл. 27, ал.7 от Закона за подпомагане на земеделските производители/ЗПЗП/, но само след изключване на приложимостта на предходната алинея 6 от същата разпоредба. Сочи, че в оспорения акт липсват ясни мотиви защо е прекратен договорът между страните и кое точно задължение по него не е изпълнено. Подчертава, че неподаването на заявка за второ плащане не е основание за пълно оттегляне на предоставената помощ, а издателят на акта не е изследвал друго неизпълнение на негово задължение. В тези насоки развива своите доводи и претендира отмяна на обжалвания съдебен акт и на оспорения АУПДВ, ведно с присъждане на осъществените разноски. Ответникът по касационната жалба - Заместник изпълнителният директор на ДФЗ, чрез процесуален пълномощник, с писмен защита оспорва основателността й и претендира присъждане на осъществените разноски. В условията на евентуалност възразява, че заплатеното адвокатско възнаграждение от насрещната страна е прекомерно. Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, тричленен състав на Първо отделение, след като прецени валидността и допустимостта на решението в изпълнение на изискването на чл. 218 АПК, както и наведените в жалбата касационни основания, за да се произнесе, взе предвид следното: Предмет на производството през Административен съд - Силистра е законосъобразността на АУПДВ 19/04/1/0/00872/2/01/04/01 с изх. 01-6500/5363 от 07.03.2023 г., издаден от Зам. изпълнителния директор на ДФЗ, с който на основание чл. 27, ал.3 и ал.7 ЗПЗП, чл. 49, ал.1, т.5 във връзка с чл. 45, ал.2 и чл. 50, ал.1 от Наредба 9 от 21.03.2015г. за прилагане на подмярка 4.1" Инвестиции в земеделски стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020г./ Наредба 9/, чл. 6, ал.4 във връзка с чл. 14, ал.1, т. 6 във вр. с чл. 23, ал.2, т.1 от договор 19/04/1/0/00872 от 10.12.2018 г. и чл. 162, ал.2, т.8 и т.9 ДОПК на Ю. Галиб е отказано изплащане на финансова помощ; прекратен е посоченият договор и е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 194 749,75 лв., ведно с лихви за забава от датата, следваща изтичането на срока за доброволно възстановяване. За да достигне до извод за неоснователност на оспорването първостепенният съд е приел от фактическа и правна страна следното: Ю. Галиб е ползвател по договор 19/04/1/0/00872 от 10.12.2018 г. за отпускане на финансова помощ по подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделски стопанства" от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ за периода 2014 - 2020г., съфинансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Предмет на договора е предоставянето на БФП за изпълнение на одобрен проект "строително монтажни работи на животновъден обект, закупуване на земеделска техника и оборудване за отглеждане на кози" в размер на 756 937,01 лв. Въз основа на направена заявка от 21.05.2019г. за междинно плащане, на 16.07.2019г. на ползвателя е преведена сумата от 194 749,75 лв. Съгласно последния подписан между страните Анекс към горепосочения договор, уговореният срок за изпълнение на одобрения проект е 15.09.2021г., с оглед на което и на основание чл. 45, ал.2 от Наредба 9, заявката за окончателно плащане е следвало да се подаде до 15.10.2021г. След констатация, че заявка за окончателно плащане не е подадена от ползвателя до изтичането на посочения едномесечен срок, на 26.11.2021г., на основание чл. 26, ал.1 АПК ДФЗ е уведомило земеделския производител с писмо с изх. 01-6500/5363 от 26.11.2021г., че открива производството по издаване на АУПДВ. С това писмо на ползвателя е указана възможността да представи надлежни писмени доказателства, удостоверяващи наличие на особени непредвидени обстоятелства, довели до обективна невъзможност за подаване на заявка за плащане в договорно и нормативно определения срок. Уточнено е, че в случай, че такива не бъдат представени, ДФЗ ще счита, че не е изпълнено задължението за подаване на заявка за плащане и ще прекрати едностранно договора. Уведомителното писмо е получено от ползвателя на 06.11.2021г., като в рамките на предоставения 14- дневен срок ползвателят е депозирал възражение, в което е разяснил, че не може да представи заявка за окончателно плащане, тъй като инвестиционните разходи по проекта не са изпълнени с оглед трудностите, породени от Ковид пандемията. На 07.03.2023г. Заместник изпълнителният директор на ДФЗ е издал оспореният АУПДВ. При тази фактическа установеност, първостепенният съд е приел, че обжалваният АУПДВ е издаден от компетентен орган, в законоустановената форма, при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон. Подчертал е, че едновременното прекратяване на сключения договор и издаването на АУПДВ, макар и обусловено от различни предпоставки и водещо до различни правни последици, не е противоправно, доколкото е в кръга на правомощията на един и същ административен орган. Счел е, че между страните не е спорно, че инвестицията не е осъществена в уговорения срок, а спорът се концентрира върху въпроса налице ли е основание по чл. 27, ал.6 ЗПЗП, което изключва приложимостта на чл. 27, ал.7 ЗПЗП във връзка с реда за установяване на дължимостта на подлежаща на възстановяване БФП. В тази връзка решаващият състав е приел, че фактическите основания за издаването на АУПДВ не съвпадат с хипотезите на чл. 70, ал.1, т.1-9 ЗУСЕСИФ, поради което законосъобразно органът е издал процесния АУПДВ. Настоящият касационен състав намира, че обжалваното решение е валидно и допустимо, но неправилно поради необоснованост и нарушение на материалния закон. Разпоредбата на чл. 27, ал.3 ЗПЗП регламентира задължение за Разплащателната агенция да предприеме необходимите действия за събирането на недължимо платените и надплатените суми по схеми, мерки и интервенции за подпомагане, финансирани от европейските фондове и държавния бюджет, както и глобите и другите парични санкции, предвидени в законодателството на Европейския съюз. Съгласно чл. 27, ал.6 ЗПЗП дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради нарушение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони, което представлява основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1 - 9 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, се установява с издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 от същия закон. Според ал. 7 на чл. 27 ЗПЗП, в действащата и приложима по време редакция, дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради неспазване на критерии за допустимост, ангажимент или друго задължение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони, извън основанията по ал. 6, се установява с издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Алинея 9 от същата норма сочи, че Изпълнителният директор на Разплащателната агенция одобрява със заповед правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ по ал. 6 и 7, като се отчитат степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз, българското законодателство и сключения административен договор. Заповедта и правилата се обнародват в "Държавен вестник". Тези правила, обнородвани в ДВ. бр.77 от 1 Септември 2020г., са изготвени в съответствие с член 35 от Делегиран регламент (ЕС) 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие (ОВ, L 181, 20.06.2014 г.). С цитираната общностна норма е предвидено специално правило относно мерките за подпомагане на селските райони при неспазване на критерии за допустимост, различни от размера на площите или броя на животните, както и на ангажименти или други задължения, като § 2 и § 3 от нея сочат, че исканото подпомагане се отказва или оттегля изцяло или частично, когато не са спазени ангажименти по програмата за развитие на селските райони или други задължителни стандарти и изисквания, като държавата членка отчита тежестта, степента, продължителността и системността на неспазването във връзка с условията за подпомагане, посочени в параграф 2. Тежестта на неспазването зависи по-специално от значимостта на последствията от неспазването, като се отчитат целите на ангажиментите или задълженията, които не са изпълнени. Степента на неспазването зависи по-специално от въздействието му върху операцията като цяло. Продължителността зависи по-специално от времетраенето на въздействието или от възможността това въздействие да бъде прекратено с разумни средства. Системността на неспазването зависи от това дали подобни случаи на неспазване са били констатирани при същия бенефициер и същата мярка или същия вид операция и по-рано през последните четири години или през целия програмен период 20142020 г., или при подобна мярка през програмния период 20072013 г. В случай на многогодишни ангажименти или плащания, оттеглянията въз основа на критериите, посочени в параграф 3, се прилагат и за сумите, вече изплатени за същата операция през предходните години. При тази нормативна регламентация обосновано първостепенният съд е приел, че оспореният АУПДВ е издаден от материално компетентен орган, на който Изпълнителният директор на ДФЗ е делегирал своите правомощия да прекратява сключените договори за предоставяне на БФП, да отказва изплащането й и да издава АУПДВ. Принципно правилен е и изводът на решаващия състав, че само по себе си кумулирането на волеизявленията на административния орган за отказване изплащането на финансова помощ по договора, едностранното му прекратяване и установяване на подлежащо на възстановяване публично държавно вземане за осъщественото междинно плащане не би могло да е самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорения акт. В своята практика ВАС е имал възможност да посочи, че при относимост на фактическите основания както към отказа за окончателно плащане, така и към връщането на получената финансова помощ, няма процесуална пречка тези волеизявления да бъдат обективирани в един акт. Този подход всъщност е в унисон с принципа на процесуална икономия и изключва необходимостта от последователно оспорване във времето на самостоятелните актове за оттегляне на подпомагането, прекратяване на договора и последващото установяване на публично държавно вземане. В този аспект неоснователни са доводите на касатора и подчертаната от него специфика на акта за установяване на публично държавно вземане. Кумулирането на три отделни властнически волеизявления в едни акт обаче не променя тяхната характеристика на отделни индивидуални административни актове и не изключва необходимостта от преценка на законосъобразността на всеки един от тях. Безспорно, сключеният между страните договор за отпускане на финансова помощ притежава спецификите на административен договор по смисъла на чл. 19а АПК и по аргумент от чл. 27, ал.5 ЗПЗП възникналото от него вземане е публично държавно вземане. Съгласно чл. 19д, ал. 2 АПК административният орган може едностранно с писмено предизвестие да прекрати договора, за да предотврати или отстрани тежки последици за обществения интерес. Цитираната норма сочи, че независимо, че страните са предвидили в договора, че неизпълнението на определено задължение по него е основание за едностранното му прекратяване, то това неизпълнение, за да е с тежки последици за обществения интерес, следва да бъде обосновано от органа по начин, обуславящ пряката му рефлексия върху основните ценности на Съюза. Прекратяването на договора може да бъде мотивирано и от нарушаване на правилата за разходването на помощта съобразно поставените цели на проекта, но във всички случаи органът следва да обоснове "нарушаване или застрашаване" на обществен интерес или друг факт от правната действителност, който пряко и непосредствено рефлектира върху постигане на целта на проекта при спазване на основните ценности на Съюза. В случая липсват мотиви на органа относно неизпълнението на конкретно договорно задължение със сочените правни последици. В АУПДВ няма никакъв относим довод, от който да се извежда, че неподаването на заявка за окончателно плащане в срока по чл. 45, ал.2 от Наредба 9 представлява обстоятелство с тежки последици за обществения интерес, които прекратяването на договора следва да отстрани. Същевременно, посочените в акта разпоредби на чл. 45, ал.2 и чл. 50, ал.1 от Наредба 9 не предвиждат прекратяване на административния договор при просрочие на заявката за окончателно плащане, с оглед на което с тяхното цитиране не отпада необходимостта от мотивиране на волеизявлението за прекратяване на административния договор в горепосочения смисъл. В тази му част обжалвания акт е издаден в нарушение на изискването за форма по чл. 59, ал.1 АПК, с оглед на което е незаконосъобразен. Относно останалите две обективно съединени волеизявления в процесния АУПДВ правилно първостепенният съд е съобразил, че единственото фактическо основание, на което актът е издаден, посочено и в уведомлението по чл. 26 АПК, е бездействието на ползвателя да подаде в срок заявка за окончателно плащане по договора. Касае се за неизпълнение на установено в националното законодателство задължение, регламентирано с нормата на чл. 45, ал. 2 от Наредба 9, което не се субсумира в хипотезите на чл. 70, ал. 1, т. 1 - 9 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, респективно, не би могло да е основание за налагане на финансова корекция. Поради това дължимостта на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради неспазване на задължение от страна на ползвателя по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони, извън основанията по ал. 6, законосъобразно е установена с издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на Административнопроцесуалния кодекс В този аспект решаващият състав не е осъществил дължимата преценка доколко фактическото основание, посочено в акта, е в корелация с хипотезата на чл. 49, ал.1, т.5 от Наредба 9, цитирана като правно основание за неговото издаване. Разпоредбата на чл. 59, ал.2 АПК изрично сочи, че административният акт следва да съдържа фактическите и правни основания за издаването му, като тяхната конкретизация пряко рефлектира върху възможността на адресата на акта да упражни правото си на защита в пълен обем. Съдът не е съобразил още доколко актът е издаден в съответствие с чл. 35 АПК, а именно след изясняване на фактите и обстоятелствата от значение за случая и обсъждане на възраженията на неговия адресат. Както бе посочено, според мотивите на акта, единственото фактическо основание за издаването му е неподаването на заявление за окончателно плащане в срока по чл. 45, ал.2 от Наредба 9, който според чл. 50, ал.1 за проекти, включващи разходи за строително-монтажни работи и за създаване на трайни насаждения е до 36 месеца. Цитираните разпоредби действително установяват съответното правило за поведение и максимална продължителност на срока за изпълнение на одобрения проект, но решаващият състав не е отчел, че те не регламентират санкция за тяхното нарушаване. Поради това тези норми не могат да са правно основание за отказ за изплащане на финансова помощ, нито основание за нейното частично или пълно възстановяване. Обратно, разпоредбата на чл. 49, ал.1, т.5 от Наредба 9 изрично предоставя това правомощие на Разплащателна агенция, но при други алтернативно предвидени фактически основания, сред които не е неподаването на заявка за окончателно плащане в срок. Нормата на чл. 49, ал.1, т.5 е приложима при неизпълнение на инвестицията в срока, посочен в договора за отпускане на финансово подпомагане, но в тази връзка в АУПДВ не са налице каквито и да е констатации. Липсват и относими доказателства за осъществени от органа проверки на място за изпълнението на инвестицията, а изявлението на ползвателя в депозираното възражение срещу уведомителното писмо по чл. 26, ал.1 АПК във връзка с Ковид пандемията, не дава основание да се приеме, че е налице извънсъдебно признание за пълно неизпълнение на инвестицията в рамките на уговорения срок. Този извод е изключен при безспорно осъщественото междинно плащане по договора между страните, което по аргумент от дефиницията по т.19 от ДР на Наредба 9 е плащане за обособена част от одобрената и извършена инвестиция. В този аспект и на основание чл. 27, ал.9 ЗПЗП органът е следвало да изложи изрични мотиви досежно тежестта, степента, продължителността и системността на неспазването във връзка с условията за подпомагане по смисъла на член 35 от Делегиран регламент (ЕС) 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 г. , но тъй като това не е сторено, то не би могло да се приеме, че оспореният АУПДВ е мотивиран и в него е посочено някое от фактическите основания за отказ за изплащането и възстановяването на финансовата помощ, предвидени в чл. 49, ал.1 от Наредба 9. / така и Решение по адм. дело 2395/2022г. по описа на ВАС/ Така констатираната неопределеност на фактическото основание, на което органът е основал коментираните волеизявления, осуетява възможността на неговия адресат да узнае въз основа на какви мотиви е формирано властническото разпореждане, а от там и да упражни своето право на защита в пълен обем. Неговото накърняване съставлява съществено процесуално нарушение, чието допускане е самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорения АУПДВ в тази му части. Изводът за допуснати съществени процесуални нарушение на административнопроизводствените правила при издаването на АУПДВ в тези му части се подкрепя и от депозираното възражение на ползвателя във връзка с Ковид пандемията, което макар и непрецизно формулирано, представлява позоваване на извънредно обстоятелство по смисъла на чл. 61, ал.1 от Наредба 9, което изключва отговорността му за неизпълнение на задълженията. Същото обаче е останало необсъдено от издателя на акта, в резултат на което той не е отчел спирането на сроковете във връзка с възникналата в страната епидемиологична обстановка и обявеното на 13.03.2020 г. извънредно положение от Народното събрание на основание първоначалната редакция на чл. 4, ал.1 от Закона за мерките и действията по време на извънредното положение. Този негов пропуск е колизия със задължението му по чл. 35 АПК и пряко е рефлектирал върху констатациите му досежно крайния срок за подаване на заявката за окончателно плащане, а от там и върху неговата крайна воля. В този смисъл и решения по адм. д. 8767/2023г., адм. дело 6748/ 2023г., 4850/2021 г., адм. д. 7784/2021 г., адм. д. 3314/2022 г., адм. д. 7653/2022 г., адм. д. 3904/2023 г. и др. Гореизложеното мотивира крайния извод на настоящия състав, че оспореният АУПДВ е издаден в нарушение на законоустановена форма и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, с оглед на което е незаконосъобразен на основание чл. 146, т.2 и т.3 АПК. Като е приел друго, първостепенният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено и вместо него, постановено друго, по изяснения от фактическа страна спор, с което оспореният АУПДВ бъде отменен. При този изход на спора и направеното искане, в полза на касатора следва да се присъдят осъществените в настоящото производства разноски, възлизащи на сумата от 15142 лв. В нея е включено и заплатеното адвокатско възнаграждение, чийто размер не е прекомерен, тъй като е съобразен с фактическата и правната сложност на делото. Що се отнася до разноските за първоинстанционното производство, включени в представения пред касационния състав списък, то същите не следва да бъдат присъждани, тъй като липсва своевременно заявено от жалбоподателя пред първостепенния съд искане за това. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на Първо отделение