Решение № 6985 от 28.05.2010 г. на ВАС по адм. д. № 16431/2009 г.

Решение № 6985 от 28.05.2010 г. на ВАС по адм. д. № 16431/2009 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи, чрез процесуалния му представител, срещу решение № 14032 от 20.11.2009 г. по адм. дело № 4371/2009 г. на Върховния административен съд, пето отделение. В нея са развити доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и материалния закон и за необоснованост, като се иска отмяна му. Ответникът по касационната жалба Малин Христов Стоянов, чрез пълномощника си, поддържа, че същата е неоснователна и моли да се остави без уважение. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав, намери, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: Първоинстанционното производство е образувано по жалба на Малин Христов Стоянов срещу мълчалив отказ на министъра на вътрешните работи да издаде заповед за отмяна на наложена принудителна административна мярка по чл. 75, т. 5 от ЗБЛД (загл. изм., ДВ, бр. 82/2009 г.). По делото са установени следните фактически и правни обстоятелства: Заповед № 2003008264 от 6.10.2003 г. за налагане на принудителната административна мярка на основание чл. 75, т. 5 от Закона за българските лични документи (Загл. изм., ДВ, бр. 82/2009 г.) на Стоянов е издадена от началника на Направление "Документи за самоличност и миграция" при Дирекция на Национална служба "Полиция", по силата на заповед за делегиране на правомощия № Iв-145/22.03.1999 г., т. I. 2, на министъра на вътрешните работи. Със следваща заповед № рег. № I-з 1003/17.08.2008 г., на основание чл. 78, ал. 1 от ЗБЛД (загл. изм., ДВ, бр. 82/2009 г.) министърът на вътрешните работи е упълномощил изброените в акта длъжностни лица да прилагат принудителни административни мерки по този закон, като в т. 1.1 относно мерките по чл. 75, т. 5 това са директорът и заместник-директорът на Главна дирекция "Криминална полиция", директорът и заместник-директорът на Главна дирекция "Охранителна полиция", директорът и заместник - директорът на дирекция "Български документи за самоличност" към Главна дирекция "Охранителна полиция", директорите и заместник - директорите на областните дирекции на МВР. В резултат законодателни промени и проведени въз основа на тях структурни реформи в Министерството на вътрешните работи, към момента на подаване на искането от жалбоподателя за отмяна на ограничителната мярка, директорът на Дирекция "Български документи за самоличност" към Главна дирекция "Охранителна полиция" изпълнява функции и правомощия, равнозначни на възложените към датата на издаване на акта по чл. 75, т. 5 от ЗБЛД на началника на Направление "Документи за самоличност и миграция" при Дирекция на Национална служба "Полиция". С писмо изх. № 5839/08 от 19.11.2008 г., подписано от началника на Сектор "Жалби, предложения и сигнали" - МВР заявлението на жалбоподателя, сега ответник по касация, отправено до министъра на вътрешните работи за отмяна на заповедта по чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, е изпратено по компетентност на директора на Главна дирекция "Охранителна полиция". Директорът на Главна дирекция "Охранителна полиция", във връзка с постъпилото искане за отмяна на ограничителната мярка на Стоянов, с писмо рег. № ОВ-50073/3.12.2008 г. е поискал от НАП - ТД гр. София да бъде уведомен отпаднали ли са основанията по чл. 75, т. 5 от ЗБЛД (загл. изм., ДВ, бр. 82/2009 г.) за прилагането й. По преписката няма приложен отговор от данъчния орган на направеното запитване. Липсват също данни жалбоподателят пред първата инстанция да е бил уведомен по реда на чл. 31, ал. 2 от АПК за това, че искането му, адресирано до министъра на вътрешните работи, е изпратено по компетентност на друг орган в структурата на министерството. Едва в хода на съдебното производство, процесуалният представител на министъра на вътрешните работи е заявил, че с оглед данните за развитието на административната процедура преди сезиране на съда с жалбата от Стоянов, компетентният административен орган, който е следвало да се произнесе по искането му е директорът на Дирекция "Български документи за самоличност" към Главна дирекция "Охранителна полиция" и е поискал конституирането му като ответник по делото. Предвид изричното изявление на жалбоподателя, че оспорва мълчалив отказ на министъра на вътрешните работи да се произнесе по искането му по чл. 78а, ал. 1 от ЗБЛД (загл. изм., ДВ, бр. 82 от 2009 г.) решаващият съд не е уважил искането на ответника за конституиране на директора на Дирекция "Български документи за самоличност към Главна дирекция "Охранителна полиция". С обжалваното решение съдът е отменил мълчаливият отказ на министъра на вътрешните работи да се произнесе по искането на Малин Христов Стоянов за отмяна на наложената му със заповед № 2003008264 от 6.10.2003 г. на началника на НДСМ - ДНСП, в качеството му на представител на "ТОП - Т" ЕООД, принудителна административна мярка по чл. 75, т. 5 от ЗБЛД (загл. изм., ДВ, бр. 82 от 2009 г.). Съдът е приел, че след като министърът на вътрешните работи е бил сезиран от жалбоподателя, сега ответник по касация, с искане да отмени наложената му ограничителна мярка по реда на чл. 78а, ал. 1 от ЗБЛД (Загл. изм., ДВ, бр. 82/2009 г.), за него е възникнало задължение да се произнесе в сроковете по чл. 57 от АПК. Посочил е, че в закона е разписана компетентността на министъра на вътрешните работи да издава заповеди за прилагане на ПАМ, както и възможността да делегира правото си на други длъжностни лица. Тази възможност обаче не го лишава от правомощието му по чл. 78, ал. 1 от ЗБЛД (в т. см. ТР № 4/2004 г. на ОС на ВАС). При положение, че законодателят е овластил министъра на вътрешните работи да прилага предвидените в закона ограничителни мерки и при отсъствие на нормативно изискване за издаване на актове за отмяната им единствено от органа, приложил съответната ПАМ, тричленният състав е приел, че касаторът е компетентният орган по смисъла на чл. 78а, ал. 1 от ЗБЛД и е длъжен да се произнесе по искането на Стоянов за отмяна на наложената му ПАМ. След като административният орган не се е произнесъл в срока по чл. 57, ал. 7 от АПК, е налице мълчалив отказ, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Счел е за неоснователни възраженията на касационния жалбоподател за това, че мярката по чл. 75, т. 5 от ЗБЛД е наложена в условията на обвързана компетентност и при отсъствие на акт, изпратен по служебен път от НАП, не е възможно произнасяне по искането за отмяната й. Този извод е обосновал с разпоредбата на чл. 182, ал. 6 от ДОПК, която предвижда при погасяване на задължението или при предоставянето на обезпечение в размера на главницата и лихвите задължение за органа по ал. 1 да поиска служебно прекратяване на мерките по ал. 2, т. 2, буква "а" от органите на Министерството на вътрешните работи или по искане на заинтересуваното лице в 3-дневен срок от узнаването. Аналогична уредба дава и нормата на чл. 221, ал. 7 от ДОПК. Искането на публичния изпълнител е елемент от фактическия състав на чл. 78а от ЗБДС за отмяна на мярката, като компетентен да я постанови е орган от кръга на чл. 78, ал. 1 от ЗБЛД. Ето защо липсата на отговор от страна на НАП - ТД - София дали са изпълнени условията за отмяна на ограничителната мярка не освобождава компетентния орган от задължението да издаде акт в сроковете по чл. 57 от АПК. При тези съображения е приел, че мълчаливият отказ да се издаде акт по искането на жалбоподателя, сега ответник по касация, е незаконосъобразен и е отменил същия. По отношение на наличието на основания за отмяна на мярката е посочил, че това е въпрос по същество, който следва да бъде разгледан при произнасяне по молбата на Стоянов и не подлежи на обсъждане в настоящото производство. Недоволен от решението, касационният жалбоподател поддържа, че е постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и материалния закон и е необосновано. Излага доводи, че министърът на вътрешните работи не е издател на акта, с който е наложена процесната принудителна административна мярка и за него не съществува задължение да издаде акт, с който да я отмени, следователно не е формиран мълчалив отказ, годен да бъде предмет на съдебен контрол. Твърди, че компетентен да се произнесе по искането на жалбоподателя е директорът на Дирекция "Български документи за самоличност", поради което и искането за отмяна на мярката, адресирано до министъра на вътрешните работи е изпратено за произнасяне по компетентност до Главна дирекция "Охранителна полиция", в чиято структура е Дирекция "Български документи за самоличност". Според касатора, тъй като заповедта на началника на НДСМ - ДНСП е издадена на основание чл. 75, т. 5 от ЗБДС, мярката може да бъде отменена само след получаване на искане за отмяна от компетентния орган по служебен път, каквото до момента не е постъпвало, т. е. липсва основание за издаване на искания акт от лицето. При тези съображения моли да се отмени обжалваното решение. Настоящият съдебен състав, като прецени доводите и възраженията на страните, намери, че касационната жалба е основателна, по следните съображения: Съгласно чл. 78, ал. 1 от ЗБЛД, принудителните административни мерки се прилагат с мотивирана заповед от министъра на вътрешните работи или от упълномощени от него длъжностни лица да упражняват правомощията по този раздел. Редът за отмяна на мярката е определен в чл. 78а, ал. 1 от ЗБЛД, според който органът, издал акта, от който произтича основанието за прилагане на принудителната административна мярка, изпраща този акт по служебен път на органа, който е компетентен да я приложи или отмени. Основният спорен въпрос в настоящия казус е кой е компетентният орган по смисъла на чл. 78а, ал. 1 от ЗБЛД да се произнесе по заявлението на жалбоподателя и съответно налице ли е мълчалив отказ на министъра на вътрешните работи да издаде искания облагоприятстващ акт. Не е спорно по делото, че министърът на вътрешните работи както към момента на прилагане на процесната ограничителна мярка спрямо ответника по касация, така и към този на заявлението му за отмяната й е делегирал правомощията си по чл. 78, ал. 1 от ЗБДС на своите подчинени органи, като е посочил кои от тях са компетентни да издават заповеди в различните хипотези по чл. 75 и чл. 76 от закона. Делегирането на правомощия означава делегиране на властта за упражняване на правомощията, както и отговорността за това. При положение, че долустоящият орган е издал съответния акт в резултат на редовно и надлежно делегиране следва, че е компетентният орган по смисъла на закона. В разглеждания случай, компетентният орган, приложил мярката е началникът на Направление "Документи за самоличност и миграция" при Дирекция на Национална служба "Полиция", чиито функции и правомощия към настоящия момент осъществява директорът на Дирекция "Български документи за самоличност". Министърът на вътрешните работи, след като е счел, че по заявлението на жалбоподателя следва да се произнесе органът, респ. неговият правоприемник, издател на акта, чиято отмяна се иска, е следвало да изпрати същото на този орган, респективно доколкото тогава Дирекция "Български документи за самоличност" е в структурата на Главна дирекция "Охранителна полиция" (арг. чл. 13, ал. 1 от ЗМВР, ред. ДВ, бр. 69/2008 г.), директорът на последната е следвало да възложи на него произнасянето по заявлението. Този извод следва и от действащите законови правила, според които Дирекция "Български документи за самоличност" е национална специализирана структура на МВР за осъществяване на дейностите, свързани с българските документи за самоличност - чл. 52з, ал. 1 (Нов - ДВ, бр. 93 от 2009 г., в сила от 25.12.2009 г.), органите на която за изпълнение на задачите по ал. 1 издават, отказват издаването, отнемат, изземват и обявяват за невалидни български лични документи при условия и по ред, определени със закон; прилага мерки за административна принуда и осъществяват административнонаказателна дейност (чл. 141и от ППЗМВР). В прерогативите на административния орган, овластен от закона е да прецени дали ще упражни правомощието си или ще го делегира със съответните указания на долустоящия орган. Тази преценка е в рамките на притежаваната от органа дискреция и не може да бъде контролирана от съда. След като е възложил произнасянето по искането на жалбоподателя на подчинен орган, за министъра на вътрешните работи не е възникнало задължение да издаде административен акт по чл. 78а, ал. 1 от ЗБЛД. Поради това не е налице формиран мълчалив отказ, който може да бъде предмет на съдебен контрол за законосъобразност. Същевременно обаче преценката дали е изпълнена надлежно процедурата по чл. 31, ал. 2 от АПК е относима към въпроса дали същата е приключила и формиран ли е надлежен мълчалив отказ на компетентния орган, който може да бъде предмет на оспорване пред съда. От данните по преписката се налага извод, че в нарушение на правилото на чл. 31, ал. 2 от АПК жалбоподателят не е бил уведомен за изпращането на заявлението му на друг орган, поради което той не би могъл да упражни правата си по оспорване на действията, респ. бездействията и актовете на този орган, както и че искането му за отмяна на наложената му ограничителна мярка не е достигнало до компетентния административен орган. В този контекст изпращането на заявлението на жалбоподателя на директора на Главна дирекция "Охранителна полиция" не е породило валидно задължение за последния да се произнесе в сроковете по чл. 57 от АПК и съответно отказът да го стори не съставлява мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 от АПК. Съобразно законовите разпоредби и правилата за делегиране на правомощия, не е допустимо пределегиране на друг административен орган, различен от издателя на акта, независимо, че е измежду визираните в заповедта за упълномощаване по чл. 78, ал. 1 от ЗБЛД на министъра на вътрешните работи. Поради това производството за издаване на акт по реда и на основание чл. 78а, ал. 1 от ЗБЛД по заявлението на ответника по касация не е приключило и не е налице формиран мълчалив отказ на компетентния административен орган. Ето защо, обжалваното решение следва да се обезсили като недопустимо поради липса на годен за обжалване административен акт и преписката се изпрати на компетентния административен орган за произнасяне по искането на жалбоподателя. Останалите правни изводи на съда по тълкуването и прилагането на чл. 78а, ал. 1 от ЗБЛД във връзка със задължението на органа да се произнесе по искането за отмяна на ограничителната мярка са правилни и се споделят изцяло от настоящата инстанция. Аргумент в тази насока се извежда и от правилото на чл. 58, ал. 2 от АПК, съгласно което когато производството е образувано пред един орган и той следва да направи предложение до друг орган за издаването на акта, мълчалив отказ възниква независимо дали издаващият акта орган е бил сезиран с предложение. Поради това съдът правилно е посочил, че отсъствието на отговор от данъчните органи дали са отпаднали основанията за прилагане на мярката по чл. 75, т. 5 от ЗБЛД не освобождава органът по чл. 78а, ал. 1 от ЗБЛД да се произнесе по искането на лицето при съобразяване с релевантните данни, приложени по административната преписка. При този изход на спора, не следва да се присъждат разноски на страните. Водим от горното, Върховният административен съд, петчленен състав,