Решение № 3910 от 20.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9794/2012 г.

Решение № 3910 от 20.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9794/2012 г., IV о., докладчик съдията Тодор Петков Производството по делото е по реда на чл. 179 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ) Образувано е по жалба от "ЕВН България Електроснабдяване" АД (ЕВН), чрез процесуален представител адвокат Лора Георгиева, против Методика за компенсиране на разходите на Обществения доставчик и Крайните снабдители, произтичаща от наложени им задължения към обществото за изкупуване на електрическа енергия по преференциални цени от възобновяеми енергийни източници и от високоефективно комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия, приета с Протоколно решение № 117 от 16.07.2012 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР) - обнародвана в ДВ, бр. 62 от 14.08.2012 г. и наричана по-нататък за краткост "Методиката". По делото е постъпила и приета за съвместно разглеждане с определение от 16.10.2012 г. по делото жалба вх. № 12765/07.08.2012 г. от "ЧЕЗ Електро България" АД против същото Протоколно решение № 117 от 16.07.2012 г. на ДКЕВР (Решението), с което е приета същата Методика, по която жалба е било образувано адм. дело № 9795/2012 г. по описа на ВАС-IV-то отделение. По делото е приета за съвместно разглеждане жалба "ЕВН България Електроснабдяване" АД за обявяване нищожността на Методиката и Решението за приемането й, по която е било образувано адм. дело 15457/2012 г. по описа на ВАС-IV-то отделение. В жалбата на "ЕВН България Електроснабдяване" АД обстоятелствено са релевирани доводи за незаконосъобразност, вкл. и нищожност на Методиката и Решението поради липса на компетентност, неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби на ЗЕ и несъответствие с целта на ЗЕ съгласно чл. 146, т. 1, 2, 3, 4 и 5 от АПК вр. с чл. 184 от АПК. Твърди се основно, че ДКЕВР съгл. чл. 35, ал. 5 ЗЕ е следвало да се произнесе с наредба, а не с методика, не е проведено обществено обсъждане за приемане на методиката, решението с което е приета няма мотиви, а обявеният и подложен на обществено обсъждане Проект на Методика се различава значително от впоследствие приетата Методика, изменението на основополагащите принципи на компенсаторния механизъм, направено с Решението и Методиката, след издаване на Решение Ц-17 и дори след изтичане на законовите срокове за обжалването му, представлява нарушение на материално-правните разпоредби и съществено нарушение на процедурата по издаване на Решението и Методиката. По тези и други съображение претендира отмяна като незаконосъобразни, респ. обявяване нищожността на Решението и Методиката. Претендира разноски. В жалбата на "ЧЕЗ Електро България" АД и с уточнението към нея, чрез процесуален представител адв. Кръстев обстоятелствено са релевирани доводи за нищожност на Методиката и Решението поради липса на компетентност, неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби на ЗЕ и несъответствие с целта на ЗЕ съгласно чл. 146, т. 1, 2, 3, 4 и 5 от АПК вр. с чл. 184 от АПК. Ответникът ДКЕВР чрез процесуален представител релевира доводи за неоснователност на жалбата. Ответникът Държавната комисия за енергийно и водно регулиране чрез процесуален представител мотивира становище за неоснователност на жалбите по всички посочени в тях основания. Върховният административен съд, Четвърто отделение, като обсъди данните по делото и доводите на страните, изложени в жалбите и след като на основание чл. 168 АПК извърши цялостна проверка за законосъобразност на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК във вр. чл. 184 АПК приема за установено следното: Жалбите са подадени от надлежни страна в срока по чл. 179 от АПК, поради което са процесуално допустими, като разгледани по същество са основателни. Поради сходството на основанията, поради които се претендира незаконосъобразност на Методиката и Решението, ще бъдат разглеждани съвместно по-нататък. За да се произнесе по съществото им, съдът съобрази следното от фактическа и правна страна: С Решение № 14636/10.11.2011 г. по адм. дело № 8875/2011 г. петчленен състав на ВАС е приел, че Методика за компенсиране на разходите на обществения доставчик и крайните снабдители, произтичащи от наложени им задължения към обществото за изкупуване на електрическа енергия по преференциални цени от възобновяеми енергийни източници и от високоефективно комбинирано производство на топлинна и енергия, приета от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране на 22.06.2009 г. е общ административен акт. По тази причина следва и оспорената понастоящем Методика също да се разглежда по реда на чл. 179 и сл. АПК. Не се спори, че Методиката е приета на основание чл. 35, ал. 5 от Закона за енергетиката във връзка с чл. 13, ал. 5 от Наредбата за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ)по силата на изрична делегация. Съгласно чл. 35, ал. 1 ЗЕ енергийните предприятия имат право да предявят искане за компенсиране на разходи, произтичащи от наложени им задължения към обществото, включително свързани със сигурността на снабдяването, защитата на околната среда и енергийната ефективност, а съгласно ал. 4 от същата разпоредба ДКЕВР определя обема за компенсиране за всяко отделно предприятие и общия обем за възстановяване на съответния период, а чл. 35, ал. 5 ЗЕ регламентира, че начинът за компенсиране на разходите, произтичащи от задължения към обществото, се определя в наредбите по чл. 36, ал. 3 ЗЕ. Съгласно чл. 13, ал. 5 от НРЦЕЕ, начинът за компенсиране на разходите, произтичащи от наложени задължения към обществото на съответните енергийни предприятия и механизмът, по който тези разходи се установяват по размер и се възстановяват на енергийните предприятия, се определят в методика, утвърдена от ДКЕВР. В чл. 6. т. 2 от Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ) отново изрично е уредено правомощието, че Комисията разработва методика за справедливо разпределение на разликата между пазарната и преференциалните цени на електрическата енергия, произведена от възобновяеми източници, между всички потребители, включително и търговците на електрическа енергия за количествата в случаите на износ. Предвид цитираните приложими норми е неоснователен довода в жалбите, че Методиката и издадена при липса на материална компетентност от ДКЕВР. Именно в рамките на законовата делегация и с оглед цитираните в доклада на работната група и протокол № 85/18.06.2012 г. отменителни решения на ВАС, ДКЕВР е инициирала обществено обсъждане на проект за Методика. Методиката е приета и при спазване на приложимите разпоредби, предвидени в чл. 14 от Закона за енергетиката (ЗЕ) и чл. 13, ал. 1-6 и чл. 14 от НРЦЕЕ за провеждане на обществено обсъждане, разглеждане становищата на заинтересовани страни, начин и форма на провеждане на заседанията на ДКЕВР, кворум и мнозинство при приемане на оспорения акт. Спазена е специалната разпоредба на чл. 13, ал. 8 от ЗЕ (отм., ДВ, бр. 54 от 2012 г., в сила от 17.07.2012 г.), тъй като приетата на 16.07.2012 г. е обнародвана в ДВ, бр. 62 от 14.08.2012 г. Основателен обаче е довода в жалбите, че приетият с Решението вариант на Методиката се различава с обсъждания проект на същата. Вярно е, че не съществува императивна норма, която да задължава ДКЕВР да приеме административния акт - Методика във варианта, в който е обсъждан. Независимо от това е предвидено провеждане обществено обсъждане, за да се съобразят изразените становища на заинтересованите страни преди да се приеме окончателния вариант на Методиката. Жалбоподателят и заинтересованата страна, както и други заинтересовани лица са участвали активно в проведеното обществено обсъждане, поради което не са им нарушени по никакъв начин правата за участие с оглед оповестяване на проекта и общественото обсъждане съгл. чл. 47 от Устройствения правилник на ДКЕВР и на нейната администрация. Вярно е, че застъпените от тях тези и предложения в голяма част не са възприети от ДКЕВР, но това не означава априори, че разписаните в Методиката правила са незаконосъобразни само на това основание. При сравнителния анализ на Проекта за методика и приетата Методика се установяват значителни различия между двете в раздел IV "Компенсиране и възстановяване на разходите за закупуване от ОД и КС на електрическа енергия от ВИ и високоефективно комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия". Така например налице е различие в Проекта и в Методиката, касаещи принципите за компенсиране на разходи и предоставяне на възможност на преносното предприятие да не изплаща своевременно (ежемесечно) целия размер от средствата за компенсиране на крайния снабдител за индивидуалните му действителни разходи за закупуване на електрическа енергия произведена от възобновяеми източници, а едва 1/12 от утвърдените от ДКЕВР прогнозни такива (т. 8. от раздел IV. Методиката). Вместо това, т. 7. и т. 8. от Проекта на Методиката предвиждат запазване на компенсационния механизъм прилаган и до момента т. е. ежемесечно възстановяване на крайните снабдители на разликите между индивидуалните им действителни разходи за закупуване на ел. енергия, произведена от ВЕИ и високоефективно комбинирано производство, от една страна и разходите по базисна цена, от друга страна. Различия в двата акта по съществото на осъществената регулация се наблюдават и в останалите точки от раздела. Приемането от ДКЕВР на различна от обсъжданата Методика на практика е лишила жалбоподателя и другите заинтересовани страни от правото да представят съответни становища, предложения или да направи възражения относно основните положения на действителния Проект за изменения на Методиката. По този начин ДКЕВР не само не е спазила специалните процедури при издаване на общи административни актове по ЗЕ, но не е спазила и общите правила по чл. 65 - 72 от АПК, респ. чл. 74 АПК. Така например: ДКЕВР на практика не е осигурила на Дружеството упражняване на нито една от формите за участие в производството, предвидени в чл. 69 от АПК; не са поискани или ако са поискани, не са обсъдени обясненията и възраженията на заинтересованите лица в производството (чл. 71 от АПК); не е съобщила съдържанието на административния акт по реда на чл. 66 от АПК (чл. 72 от АПК). Предвид обстоятелството, че издаденият административен акт засяга непосредствено правата и законните интереси на неопределен брой лица, че с него се приемат изменения в принципите и механизма на компенсиране на разходите на Обществения доставчик и Крайните снабдители, произтичащи от наложени им задължения към обществото за изкупуване на електрическа енергия по преференциални цени от възобновяеми енергийни източници и от високоефективно комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия, неизпълнението на задълженията на ДКЕВР да осигури ефективно участието на жалбоподателя и други заинтересовани лица (дружества) в производството по издаването на акта представлява нарушение на административнопроизводствените правила - самостоятелно основание за отмяна на приетата Методика. Във всички случаи съгласно чл. 33, ал. 3 от Устройствения правилник на ДКЕВР и на нейната администрация, ако комисията е взела решение, различно от предложения проект, следва да изготви мотиви към решението си в 3-дневен срок от провеждане на заседанието, в което е постановено решението. В случая липсва каквато и да било обосновка какво е наложило окончателно приетите изменения на компенсаторния механизъм да се различават от заложените положения в Проекта, който е бил предмет на общественото обсъждане. В съдебно заседание е заявено от процесуалния представител на ответника, че административната преписка е цялост и след указанията на съда по чл. 170 АПК, доказателствени искания не са правени. По преписката и по делото не се установиха мотиви към процесната методика и към решението, с което е приета. Производството по издаване процесната Методика е било самостоятелно и постановения като резултат общ административен акт е следвало да отговаря на всички изисквания по чл. чл. 65 - 72 АПК за законосъобразност, включително и на императивните изисквания по чл. 59 вр. чл. 74 АПК за форма на акта, а именно липсата на мотиви - фактически основания за издаването като формалното позоваване и цитиране от административния орган на приложими нормативни разпоредби не може по същество да замести необходимостта от мотивиране на акта към момента на издаването му. В случаите по чл. 35, ал. 5 ЗЕ и чл. 13, ал. 5 от НРЦЕЕ, към които се отнася конкретният казус, предвид бланкетния характер на разпоредбата, посочена като правно основание, от чието наличие се извежда упражненото субективно материално право, е било необходимо съгласно чл. 33, ал. 3 от Устройствения правилник на ДКЕВР, колективният орган да изложи и фактическите обстоятелства, които е квалифицирал като материалноправни предпоставки, субсумирани в цитираните нормативни текстове. При липсата на фактически основания - мотиви за приемане на различна от обсъждания проект за Методика, не може да бъде извършена преценка на законосъобразността на упражненото право да бъдат променяни правилата за компенсиране на разходите на Обществения доставчик и Крайните снабдители, произтичаща от наложени им задължения към обществото за изкупуване на електрическа енергия по преференциални цени от възобновяеми енергийни източници и от високоефективно комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия. Излагането на релевантните факти и обстоятелства от органа е следвало да бъде извършено при издаване на административния акт, тъй като посочването им едва в съдебно заседание е свързано с възможност за подмяна на съображенията, мотивирали преценката на органа, което е недопустимо. В случая безспорно е установено, че в рамките на своята компетентност ДКЕВР може да приема такава методика, но при положение, че е предложен един проект, а после след становищата и възраженията на участвалите в това производство лица е приет друг вариант административният орган е следвало да обоснове кои основания - принципи, алгоритми, финансови, икономически, социални и др. налагат приемането именно на този вариант. Мотивите на издателя на административния акт, с оглед на които се извършва упражнявания от съда контрол, не могат да бъдат замествани от твърдения на страните, следователно изискването за мотивиране при прилагане на бланкетна правна норма е условие за неговата законосъобразност, т. к. само тогава е възможна ефективна защита на страните в административното производство и упражняването на контрол от страна на съда. Не е допустимо преценяването на законосъобразността на акта от гледна точка на други фактически и правни основания извън тези, които е посочил издаващият го орган, както и излагане на мотиви от съда по един немотивиран от административния орган акт. Правораздавателният контрол цели обезпечаване на субективните права и интереси на адресата на акта като властническо волеизявление, и при въведените доводи за неговата материална незаконосъобразност, поради неправилно тълкуване и прилагане на материалноправните норми на ЗЕ, ЗЕВИ и НРЦЕЕ, се налага проверка на фактическите и правни основания за неговото издаване, с оглед решаването с пряко обвързващ материално-правен ефект на административноправния спор, свързан с действието му. Тъй като административното правоотношение се индивидуализира освен със съдържанието и страните си, но и с правопораждащия го юридически факт, непосочването на фактически основания в акта в конкретната хипотеза не позволява да бъде идентифицирана волята на административния орган относно упражненото субективно потестативно право, както и да бъде извършена последваща проверка за съществуването му, т. е. проверка за материалната законосъобразност на акта. Ето защо доводите на жалбоподателя, че административният орган не е доказал законосъобразността на правните си действия, обективирани в акта е правилен и следва да бъде споделен. Оспорената Методика е издадена от компетентен орган, но в нарушение на административнопроизводствените правила и в нарушение на законоустановената форма, което ангажира като последица отмяната й като незаконосъобразна. Съобразно чл. 143 АПК, когато съдът отмени обжалвания административен акт държавните такси, разноските по производството и възнаграждението за един адвокат, ако подателят на жалбата е имал такъв, се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт. Поради това и в съответствие с изхода на делото, Държавната комисия за енергийно и водно регулиране следва да заплати на "ЕВН България Електроснабдяване" АД направени разноски по делото. Такива са претендирани като направени съгласно приложените доказателства - договор за правна помощ с адв. Свилен Тодоров и адв. Лора Георгиев, фактура и извлечение от банкова сметка, в общ размер на 17 998,80 лева. Възнаграждение се дължи за един адвокат, поради което претендираното следва да се раздели на две, а именно в размер на 8999,40 лева. С оглед характера на производството, искът се преценява като неоценяем по смисъла на чл. 7, ал. 1, т. 4 във вр. чл. 8 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. С оглед действителната сравнително висока правна и фактическа сложност на делото и предвид направеното възражение от ответника за прекомерност на заплатеното от страната възнаграждение за адвокат, същото не следва да бъде намалявано. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение,