Решение № 13431 от 10.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 10649/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 2020 (ОПРЧР), срещу Решение 554 от 19.07.2024 г. на Административен съд - Разград по административно дело 112/2024 г., с което е отменено негово Решение BG05M9OP001-2.033-0004/32 от 26.04.2024 г., с коeто на Народно читалище Рома Вазово 2007 е определен допълнителен размер на неверифицираните разходи 7 378,35 лева и преписката е изпратена на административния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Касационният жалбоподател - ръководителят на УО на ОПРЧР, намира решението за неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага фактите по делото и твърди, че в оспорваното съдебно решение се съдържат констатации на първоинстанционния съд, които противоречат със събраните по делото доказателства и действащата нормативна уредба. Сочи, че в административния акт са налице достатъчно мотиви относно факта на превишение на бюджета на проекта. Налице е препращане към конкретен бюджетен ред от бюджета на проекта, като е направен извод, че конкретният предявен разход превишава стойността на този бюджетен ред. Намира за неправилен извода на съда, че под категория разходи за възнаграждения следва да се разбират всички разходи, включени в т. I.2 от Раздел 6 Бюджет на формуляра за кандидатстване, който включва бюджетни редове от I.2.1 до I.2.5 включително. В бюджетен ред I.2.5 се включват разходи за стипендии на обучаващите се лица, които не биха могли да се обвържат с нито един разход за възнаграждение за положен труд или за извършена услуга. В т.14.3 от Условията за кандидатстване по процедурата детайлно, в отделни подточки, съответстващи на отделни бюджетни редове от бюджета на проекта, са изброени категориите допустими разходи по процедурата. Доколкото има такова изрично изброяване на категориите допустими разходи, счита, че граматическото тълкуване на термина категории разходи, следва да се вземе предвид именно това посочване, а не общи понятия, извлечени от тълковен речник. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата против административния акт. Претендира присъждане на разноски за двете инстанции. Касаторът се представлява от експерт М. Крумова. Ответникът по касационната жалба Народно читалище Рома Вазово 2007, счита същата за неоснователна. Излага конкретни възражения по доводите на касатора за законосъобразност на отменения административен акт. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Ответникът се представлява от адвокат Д. Михайлова Софийска адвокатска колегия. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна следното: На 09.10.2019 г. между Народно читалище Рома Вазово - 2007 г. и УО на ОПРЧР е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура BG05M90P001-2.033 МИГ Исперих Социално-икономическа интеграция на маргинализирани общности за изпълнение на проект BG05M90P001-2.033-0004 Овластяване на жените от уязвимите общности чрез разширяване на мрежата от Майчини центрове в Община Исперих, на стойност 199 804 лв. Съгласно чл. 3.23 от административния договор, бенефициерът е длъжен да изпълни поетите ангажименти съобразно сключения договор и с оглед изпълнението на предвидените в проекта цели. В дял 6 Бюджет от Формуляра за кандидатстване, Приложение 1 към договора, е описан бюджетът на проекта. Същият е структуриран в четири раздела: I РАЗХОДИ ЗА УСЛУГИ; II РАЗХОДИ ЗА МАТЕРИАЛИ; III РАЗХОДИ ЗА МАТЕРИАЛНИ АКТИВИ и IV - Единна ставка НЕПРЕКИ РАЗХОДИ В дял 8 от същия формуляр План за действие/дейности по проекта, за дейността Организиране на ромски майчини центрове по Направление 3 Подобряване достъпа до социални и здравни услуги в точка 5 от описания Начин на изпълнение е предвидено, че за да се гарантира ефективността на центровете ще бъде нает експерт по "Общностна работа", който ще провежда ежемесечни срещи на място с лидерките на всеки един Ромски майчин център. В разходи за дейността са предвидени разходи за назначаване на Експерт по "Общностна работа" - за 520 часа за целия период по 20 лв. на час - 10400 лв. С Договор 1 от 01.04.2020 г. Народно читалище Рома Вазово - 2007 г. е възложило на К. А. Х. от [населено място] да изпълнява задълженията на Експерт Общностна работа по дейност - Организиране на Ромски майчини центрове, Направление 3: Подобряване достъпа до социални и здравни услуги срещу хонорар с почасова ставка 20 лева на час, максимум 520 часа, или общата максимална сума по договора е в размер на 10 400 лв. Със Сметка за изплатени суми 1 от 30.07.2021 г. и Разходен касов ордер 58-А от 30.07.2021 г. сумата е изплатена както следва: Х. е получил сумата от 9 296,54 лв., удържана е сумата от 359,40 лв. за задължителни осигурителни вноски и сумата от 744,60 лв. дължим авансов данък, които са приведени към съответната ТД на НАП. Оспорващият е подал Искане за окончателно плащане 5 за разходите по проекта за отчетен период 31.05.2021 г. - 09.10.2021 г., на стойност 53 267.96 лв. и финансов отчет. Разходът по договора с К. Х. е отчетен по бюджетен ред I.2.1. Разходи за трудови възнаграждения по реда на КТ и възнаграждения, определени по реда на ЗДСл на лицата, ангажирани пряко с изпълнението на финансираните преки дейности от Раздел 6. Бюджет от Приложение 1 към административния договор Формуляр за кандидатстване. С т. 2.2 на Решение BG05M90P001-2. 033-0004/8 от 16.05.2022 г., на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г., ЗУСЕФСУ) във вр. с чл. 3, ал. 1, т. 2 от Закона за ограничаване на плащанията в брой, ръководителят на УО е отказал да верифицира разходите в размер на 10 400 лв. по Договор 1 от 01.04.2020 г., сключен с К. Х., като приел, че същите са в нарушение на чл. 3, ал. 1, т. 2 от Закона за ограничаване на плащанията в брой, тъй като надвишават 10 000 лв. В тази част решението е отменено от Административен съд Разград, с Решение 116 от 22.07.2022 г. по адм. дело 119/2022 г., оставено в сила с Решение 3157 от 24.03.2023 г. на ВАС по адм. д. 9701/2022 г., VII о. След така постановените решения ръководителят на УО е извършил повторна проверка на постъпилото искане за окончателно плащане, при което е издал Решение за верификация по постъпило искане за окончателно плащане BG05M90P001-2.033-0004/19 от 25.04.2023 г. Административният орган е приел, че с плащането по договора с К. Х. е превишен максималният размер на разходите по бюджетен ред I.2.1 от дял 6. Бюджет от Приложение 1 към административния договор Формуляр за кандидатстване със сумата от 7 378,35 лв. и с точка 2 от решението, на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 във вр. с чл. 37, ал. 3, т. 4 ЗУСЕФСУ, е отказал да верифицира разходи в размер на 7 378,35 лв. Административният акт в тази му част е отменен с Решение 86 от 12.07.2023 г. по адм.д. 94/2023 г., по описа на АС Разград, оставено в сила с Решение 3860 от 01.04.2024 г. по адм.д. 9586/2023 на ВАС. След връщане на преписката ръководителят на УО отново е извършил проверка на Искане за окончателно плащане 5 за разходите по проекта за отчетен период 31.05.2021 г. - 09.10.2021 г. и е постановил обжалваното Решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане BG05M9OP001-2.033-0004/32 от 26.04.2024 г., с което на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, е определил допълнителен размер на неверифицираните разходи 7 378,55 лева. В хода на съдебното производство органът представя Заповед РД-03-2 от 01.12.2020 г. на министъра на труда и социалната политика, с която издателят на оспорения акт е определен за ръководител на УО на ОПРЧР. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение, в обжалваната му част, е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. Съдът счита, че липсват мотиви защо именно този разход се явява недопустим, като превишил размера на одобрения бюджет за съответната категория разходи, след като от финансовия отчет, приложен към заявлението за окончателно плащане, е видно, че дори да има превишение на максималния размер на разходите от категория I.2.1, то хронологично това не се дължи на разходите за възнаграждение по Договор 1 от 01.04.2020 г., тъй като след плащането по този договор, което е на 30.07.2021 г., са извършени разходи по същия бюджетен ред в общ размер от 20 000 лева. Въз основа на изложеното съдът обосновава извод за нарушение на чл. 59, ал.2, т. 4 АПК. Съдът сочи, че няма легално определение за понятието категория разходи, но същото следва да бъде изведено по тълкувателен път. В чл. 35, ал. 1 от Постановление 189 на Министерския съвет от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 2020 г. (ПМС 189) са посочени 3 групи разходи, които са допустими за финансиране специално по програма Развитие на човешките ресурси, като първата група е разходи за трудови и други възнаграждения, стипендии и други доходи на физически лица за дейности, пряко свързани с изпълнението на договора за финансиране. Позовавайки се на легалното определение на понятието Разходи за възнаграждения по смисъла на § 1, т. 8 от ДР на ПМС 189 и значението на думата категория дадено в Съвременен тълковен речник на Българския език, трето издание на GABEROFF ЕООД, с отговорен редактор доц. Д-р С. Буров, първоинстанционният съд обосновава извод, че употребеното в чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ понятие категория разходи е равнозначно на понятието група разходи употребено в чл. 35, ал. 1, т. 1 от ПМС 189/28.07.2016 г. Въз основа на горното съдът намира, че под категория разходи за възнаграждения следва да се разбират всички разходи включени в т. I.2. от Раздел 6 Бюджет на формуляра за кандидатстване, който включва бюджетни редове от I.2.1 до I.2.5 включително, и които съответстват на групата разходи, посочени в чл. 35, ал. 1, т. 1 от ПМС 189 и легалното определение на понятието разходи за възнаграждение, дадено в § 1, т. 8 от ДР ПМС 189. По тези съображения съдът обосновава извод за незаконосъобразност на обжалвания акт и връща преписката на ръководителя на УО на ОПРЧР за ново произнасяне съгласно дадените указания за приложение на закона. Решението е правилно като краен резултат. Производството за верификация на разходи е уредено в чл. 60 - чл. 68 ЗУСЕФСУ. Съгласно цитираните разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. По правило допустими са разходите, които са реално извършени, надлежно документирани и съответстват на приложимото право на Съюза и национално, на оперативната програма, на условията за финансиране на проекта и сключения административен договор. Конкретните изисквания за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕФСУ. Липсата на която и да е от посочените предпоставки обосновава разхода като недопустим за верификация. Правилно първоинстанционният съд приема, че оспорваният административен акт е издаден от компетентен орган и в предвидената от закона форма. Като правно основание за издаване на обжалвания акт е посочено следното: чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция преди изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г.) във връзка с Решение 3860 от 01.04.2024 г. на ВАС, във връзка с раздел 6 и 8 от Приложение 1 Формуляр за кандидатстване от административния договор и чл. 3.23 от административния договор. В съответствие с чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция), разходите се считат за допустими когато попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. Анализът на изискването сочи, че за да е изпълнено изискването на чл. 59, ал. 1, т. 2 АПК е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2, но и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват. В случая са посочени раздел 6 и 8 от Приложение 1 Формуляр за кандидатстване от административния договор и чл. 3.23 от последния. В закона не е дадено определение на понятието категория разходи. Такова не се съдържа и в ПМС 189, като в чл. 35 на последното са определени групите разходи. Настоящият съдебен състав не споделя изводите на първоинстанционния съд, че група разходи, по смисъла на ПМС 189 следва да се приравни на понятието категория разход по смисъла на чл. 57, ал.1, т.2 ЗУСЕФСУ. Това е така, тъй като видно от чл. 35, ал.1, т. 1 ПМС 189 в първата група разходи са включени: разходите за трудови и други възнаграждения, стипендии и други доходи на физически лица за дейности, пряко свързани с изпълнението на договора за финансиране, включително осигурителните вноски, начислени за сметка на осигурителя върху договореното възнаграждение, съгласно националното законодателство. В същото време съгласно §1, т. 8 ДР ПМС 189, в определението за Разходи за възнаграждение не са включени стипендии и изводът на първоинстанционния съд в обратната насока противоречи на материалния закон. За процедурата BG05M9OP002-2.033 МИГ Исперих Социално-икономическа интеграция на маргинализирани общности одобрените от ръководителя на УО Условия за кандидатстване са публично достъпни на адрес: - https://eumis2020.government.bg/bg/s/Procedure/InfoEnded/b9c5d5ab-f018-4fa5-adbf-eba9a794a315. Категориите разходи, допустими за финансиране са определени изрично в т. 14 Категории разходи, допустими за финансиране от Условията за кандидатстване по програмата. Изрично в т. 14.2 Указания за попълване на бюджета е предвидено, че бюджетът е част от Формуляра за кандидатстване и включва секция 5 Бюджет и Секция 6 Финансова информация източници на финансиране. Безспорно в одобреният бюджет на проекта в бюджетен ред I.2.1 са посочени Разходи за трудови възнаграждения по реда на КТ и възнаграждения, определени по реда на ЗДСл на лицата, ангажирани пряко с изпълнението на финансираните преки дейности, включително всички дължими осигурителни вноски, начислени за сметка на осигурителя върху договореното възнаграждение и доплащания, съгласно националното законодателство и при спазване на Методологията за регламентиране на възнагражденията по ОП РЧР 2014 2020, в размер на 102 575,35 лева, а на бюджетен ред I.2.5 са посочени Разходи за стипендии на обучаващите се лица от целевата група в размер на 10,00 лв. за всеки присъствен учебен ден населеното място и по 15,00 лв. за всеки присъствен учебен ден извън населеното място (минимум 6 учебни часа дневно). Допустими са при обучение на неактивни или безработни лица. Не са допустими за обучението по време на работа/чиракуване, в размер на 4 800 лева. В т. 14.2 от Условията за кандидатстване изрично е посочено, че Общият бюджет на планираните разходи по дейности следва да съответства на планираните в бюджета стойности в Приложение IX Бюджет, като Предвидените дейности, договорената еднократна сума и заложените резултати стават част от административния договор и не подлежат на промяна в периода на изпълнение на проекта. Следователно категориите разходи са изрично посочени в т. 14.3 от Условията за кандидатстване и не могат да бъдат променяни, респективно бенефициерът не може да отчита суми, които попадат в един бюджетен ред за сметка на друг. Противното би означавало бенефициерът едностранно да изменя условията на административния договор, което е недопустимо. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че дори да има превишение на максималния размер на разходите по бюджетен ред I.2., то хронологично това не се дължи на разходите за възнаграждение по Договор 1 от 01.04.2020 г., тъй като след плащането по този договор са извършени разходи по същия бюджетен ред в общ размер над 20 000 лева. В административния акт липсват мотиви защо точно този разход административният орган приема за недопустим. Видно от раздел 8. План за изпълнение/Дейности по проекта (информацията) от Формуляра за кандидатстване приложение към административния договор, като разходи за дейност Назначаване на Експерт по "Общностна работа" са предвидени: за 520 часа за целия период * 20 лв. на час 10 400 лв.. Отчетеният разход напълно съответства на договорената еднократна сума за тази дейност, която не следва да бъде превишавана в съответствие с цитираните по-горе Условия за кандидатстване. На следващо място този разход попада и в категорията разходи по бюджетен ред I.2.1 в съответствие с определението относно разходи за възнаграждение по §1, т. 8 ДР ПМС 189. Следователно крайният извод на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на акта е правилен и съдебното решение следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд