Решение № 5789 от 1.6.2023 г. на ВАС, II о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационен протест на прокурор при Окръжна прокуратура Пазарджик против решение 846 от 11.11.2022 г., постановено по адм. дело 42/2022 г. по описа на Административен съд Пазарджик, с което е отхвърлен протеста му с искане за обявяване нищожността на заповед ДК-09-ПЗ-2 от 12.07.2018 г., издадена от началника на Регионален отдел Национален строителен контрол Пазарджик при РДНСК ЮЦР към ДНСК (сега РДНСК Пазарджик). Излагат се доводи за неправилност на решението поради противоречие с материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209 т. 3 АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и постановяване на друго, с което да се обяви нищожността на оспорената заповед. Ответникът началникът на РДНСК Пазарджик, чрез процесуалните си преставители юрк. Генчева и юрк. Стойнов, в писмен отговор и в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на касационния протест. Претендира присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът Елтрейд ООД, чрез пълномощника си адв. Баташки, в писмен отговор изразява становище за недопустимост и неоснователност на касационния протест. Прави искане за присъждане на разноски за касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за правилност на обжалваното решение. Върховният административен съд, състав на второ отделение, приема касационният протест за допустим като подаден от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Възражението на ответното дружество за неговата недопустимост е неоснователно. Прокурорът при Окръжна прокуратура Пазарджик е страна в първоинстанционното производство, по чийто протест е образувано. Постановеното по делото решение за отхвърлянето му се явява неблагоприятно за него, поради което съгласно чл. 210, ал. 1 АПК разполага с процесуалното право да претендира отмяна на съдебния акт. Доводите относно недопустимостта на касационния протест, мотивирани с аргументи за недопустимост на първоначалния протест, са неоснователни. Легитимацията на страната, произтичаща от разпоредбата на чл. 210, ал. 1 АПК и неблагоприятното й засягане от съдебното решение, не е обусловена от преценката за правилността на извода на първоинстанционния съд относно допустимостта на производството. Разгледан по същество, касационният протест е основателен. Административен съд Пазарджик е сезиран с протест на прокурор при Окръжна прокуратура Пазарджик с искане за обявяване нищожността на заповед ДК-09-ПЗ-2 от 12.07.2018 г., издадена от началника на бившия Регионален отдел Национален строителен контрол Пазарджик при РДНСК ЮЦР гр. Пазарджик към ДНСК (сега РДНСК Пазарджик), с която: 1. Отменя своя заповед ДК-09-ПЗ-1 от 16.02.2018 г., нареждаща спиране на строителството на строеж Микротурбина 20 kW за производство на електроенергия от река Чепинска в землището на с. Варвара Генераторно помещение, каменно насипна рампа и отводняващ канал за микротурбина, изграждащ се в ПИ 000719, землище на с. Варвара, община Септември, забранен е достъпа до строежа и е разпоредено предприемането на мерки от възложителя за незабавното му обезопасяване и предпазването от рушене, възникване на аварии и други до приключване на случая, както и поставянето на строежа на сигнални ленти, носещи удостоверителните знаци на ДНСК; 2. Разрешава продължаване на строителството на описания строеж при спазване на действащата нормативна уредба. За да отхвърли протеста, съдът приема, че заповедта е издадена от компетентен орган, тъй като при надлежно овластяване за спиране на строителство и даване разрешение за продължаването му след отстраняване на нарушенията, не е необходимо изрично да бъде делегирано и правомощието за отмяна на предходна заповед за спиране на същия строеж. Обосновава извод, че за административния орган е налице възможността да ревизира собствения си акт за спиране на строителството, ако прецени, че е допуснал грешка и е постановил незаконосъобразен акт. Според съда протестираната заповед по съществото си представлява оттегляне на административен акт по смисъла на чл. 156 АПК, доколкото същата е издадена при висящност на съдебния процес по оспорването на първоначалната заповед за спиране на строежа и с нея по същество се отменя по-рано постановения акт. Останалите изложени в протеста възражения съдът приема за относими към евентуалната незаконосъобразност на заповедта, като излага мотиви, че нито едно от тях, дори да са основателни, не водят до извод за нейната нищожност. Решението е валидно и допустимо, но неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, довели и до неправилно приложение на материалния закон. С протестираната заповед ДК-09-ПЗ-2 от 12.07.2018 г. началникът на РОНСК Пазарджик при РДНСК ЮЦР отменя своя предходна заповед за спиране на строителството на описания строеж и разрешава продължаване на строително-монтажните работи. Отмененият акт е издаден на правно основание чл. 224, ал. 5 и ал. 6 ЗУТ и е мотивиран с извършването на част от строежа извън коритото на р. Чепинска в имот - частна държавна собственост на МЗХ и при съществено отклонение от разрешение за строеж 55/14.05.2016 г., като: 1. генераторното помещение по проект е с размери в план 4,65 м х 3,05 м, а при проверката е констатирано с размери 4,70 м х 4,10 м; 2. Каменно - насипната рампа липсва в одобрените проекти; 3. Отводняващият канал за микротурбината по проект е с размери 3,05 м х 13,20 м, а е констатиран с размери 4,10 м х 12 м. Прието е, че изброените отклонения са съществени съгласно чл. 154, ал. 2, т. 1 и т. 3 ЗУТ и е налице започнато незаконно строителство на строеж по смисъла на чл. 225, ал. 2, т. 2 ЗУТ. Протестирата заповед се основава на следните факти - писмо от 13.06.2018 г. на директора на Басейнова дирекция Източнобеломорски район към Министерство на околната среда и водите, обективиращо становище за попадане на изградените съоръжения (микротурбина и земнонасипна рампа) в границите на речното легло, чието изменение вследствие на естествени процеси е довело до промяна на предназначението на ПИ 000719 и ПИ 000808 от горска в заета от повърхностни води, съответно имотите представляват част от речното легло на р. Чепинска, както и влязло в сила определение 793 от 22.06.2018 г. по адм. дело 305/2018 г. на Административен съд Пазарджик, с което е оставена без разглеждане жалбата на Елтрейд ООД срещу заповедта за спиране на строителството и производството по делото е прекратено на основание чл. 159, т. 8 АПК. Тези обстоятелства са приети като нови такива, съставляващи основание за преразглеждане на образуваното пред органа административно производство. Като правно основание са посочени разпоредбите на чл. 106 във вр. с чл. 239, т. 1 АПК. Правилно съдът приема, че в АПК не се съдържат изрични разпоредби относно пороците, водещи до нищожност на административните актове. В правната теория и в съдебната практика е възприето, че нищожността или унищожаемостта на административните актове се очертава от степента и/или тежестта на допуснатата незаконосъобразност. Актът е нищожен в случаите на липса на компетентност или когато разкрива толкова тежък порок във формата, както и при толкова съществено нарушение на административнопроизводствените правила, че е негоден да породи правните последици, към които е насочен. Противоречието с материалния закон може да обуслови нищожност, когато е налице пълна липса на предпоставките на приложимата правна норма, когато актът е издаден изцяло при липса на законово основание или когато акт с такова съдържание не може да се издаде въз основа на никакъв закон или от никой орган. Следователно, нищожност е налице при висок интензитет и тежест на нарушенията, като в останалите случаи, когато допуснатите нарушения са с по-ниска степен сочат на унищожаемост на акта. Неоснователно е възражението на ответника, че съдът се произнася по недопустим протест, тъй като прокурорът може единствено да претендира отмяна на административните актове, но не и да прави искане за обявяване на тяхната нищожност. Съгласно чл. 147, ал. 2 АПК прокурорът може да подаде протест срещу всеки административен акт, когато е незаконосъобразен в случаите по чл. 16. Нищожността е най - тежкият порок на законосъобразността на административния акт и може да намери проявление във всички основания по чл. 146 АПК. Преценка в тази насока се извършва от съда служебно независимо дали оспорващият се позовава на този порок. Правото да се обжалва, респ. да се протестира административен акт с искане за обявяване на нищожността му е без ограничение във времето - чл. 149, ал. 5 АПК. Протестът на прокурора по чл. 16, ал. 1, т. 1 АПК за отмяна на незаконосъобразни актове е самостоятелна хипотеза, уредена в АПК, при която не се изисква доказване на важен държавен или обществен интерес от предявяването му или наличието на други условия. Това е разписано правомощие на всеки прокурор, който по закон е длъжен да следи за спазване на законосъобразността на административния процес и постановените от административните органи актове, което не се ограничава само до искане за отмяната им в предвидения за оспорване на същите срок, а включва и претенцията за обявяване им за нищожни. В този смисъл е и изрично предвидената в чл. 215, ал. 3 ЗУТ възможност за прокурора да подава протести относно законосъобразността на подлежащите на обжалване актове. Поддържаната от ответното дружество теза за недопустимост на първоначалния протест, с който се претендира единствено обявяване нищожността на административния акт не намира опора в цитираните решения на Конституционния съд на РБ, вкл. и в постановеното по конст. дело 18/2022 г. Изводът на съда за издаване на протестираната заповед от компетентен орган, а именно началникът на РОНСК Пазарджик при РДНСК ЮЦР, в условията на делегиране на правомощия по чл. 222, ал. 1 и ал. 2 ЗУТ, е основан на заповед РД-13-180 от 11.08.2014 г. на началника на ДНСК. Със същата на началниците на регионалните отдели НСК към РДНСК са предоставени функциите да спират незаконни строежи по смисъла на чл. 225, ал. 2 ЗУТ, части от тях, както и отделни строително-монтажни работи (т. 1) или строежи с нарушения по чл. 224 ЗУТ; за разрешаване продължаването им след отстраняване на нарушенията и заплащане на дължимите глоби и имуществени санкции (т. 2); да забраняват достъпа до такива строежи, както и да разпореждат поставянето на отличителни знаци за ограничаване и недопускане на хора и механизация; съответно да забраняват захранването с електрическа и топлинна енергия, вода и газ за тези строежи и други. Принципно правилен е изводът на съда, че след като административният орган е оправомощен да спре строителството по реда на чл. 224 ЗУТ според кръга на предоставените му правомощия, то той разполага и с материална компетентност да разреши продължаването на строително монтажните работи при отпадане на пречките за това. Правомощието произтича пряко от закона чл. 224, ал. 4 ЗУТ, като функциите за разрешаване продължаването на строителството по спрени строежи изрично са делегирани от началника на ДНСК на регионалните началници с посочената по-горе заповед. В случая обаче от първата инстанция не са съобразени фактическите и правни основания за издаване на заповедта за спиране на строителството, което е от значение за преценката относно валидността на последващия акт, с който първата е отменена. Същата не се основава на обстоятелства, сочещи на допуснати нарушения по чл. 224, ал. 1 ЗУТ, за отстраняването на които органът дава изрични указания и срокове за изпълнението им, а е констатирано извършването на незаконен строеж. Съгласно изричната разпоредба на чл. 224, ал. 5 ЗУТ при установен незаконен строеж от първа до трета категория, в производството по чл. 224 ЗУТ не се дават указания за отстраняване причините, довели до спиране на строежа по реда на чл. 224, ал. 3 ЗУТ. Това не изключва компетентността на издателя на протестираната заповед като надлежно оправомощен орган да оттегли или отмени сам акта си, ако счете, че неправилно е разпоредил спиране на строителството, при наличие на някоя от хипотезите, регламентирани в АПК чл. 91 и чл. 99 АПК. В специалния ЗУТ липсва правна норма, която да дерогира приложението на общите разпоредби на АПК, предвиждащи възможността за преразглеждане на въпроса от административния орган. Настоящата инстанция споделя изложените от първоинстанционния съд в тази насока съображения. Неправилен обаче е изводът в обжалваното решение, че в случая с протестираната заповед е извършено оттегляне от органа по смисъла на чл. 156 АПК, в хода на висящо дело, на предходно издадената от него заповед ДК-09-ПЗ-1 от 16.02.2018 г. Към датата на постановяване на процесния акт (12.07.2018 г.) производството по адм. дело 305/2018 г., образувано по жалба на Елтрейд ООД срещу заповедта за спиране на строителството, вече е прекратено с определение 793 от 22.06.2018 г. поради отказ от оспорването на основание чл. 159, т. 8 АПК. Това определение изрично е цитирано в протестираната заповед като влязло в сила, поради което не е налице хипотезата на оттегляне на акта по смисъла на чл. 156, ал. 1 АПК. Възприетите от административния орган като новонастъпили обстоятелства сочат на възобновяване на административното производство по издаване на влязлата в сила заповед за спиране на строителството. От съда не са изложени съображения относно компетентността му да проведе процедура по реда на чл. 99 и сл. АПК в хипотезата на оспорен пред съд административен акт, когато производството е прекратено без разглеждане на спора по същество, както и относно наличието или липсата на условията да отмени заповедта за спиране на строителството и разреши продължаването му в контекста на наведените фактически и правни основания в протестираната заповед. В обжалваното решение липсват установявания за релевантните за спора факти. Изложените в процесната заповед обстоятелства, както и събраните по делото доказателства не са обсъдени и анализирани от съда. Липсва произнасяне и по наведените в протеста аргументи. Съдът се ограничава единствено до констатацията, че всички направени доводи касаят евентуалната унищожаемост на административния акт. Предвид изложеното настоящият състав приема, че при постановяване на обжалваното решение са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, довели и до неговата необоснованост. Липсата на мотиви е пречка за касационната инстанция да провери правилността на изводите относно валидността на протестираната заповед, приложението на материалния закон и доколко установените нарушения могат да обосноват нищожност на акта. Поради това, обжалваното решение следва да бъде отменено като неправилно и делото - върнато за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При новото разглеждане следва да се обсъдят събраните по делото доказателства, като въз основа на приетите за установени факти се съотнесе компетентността на административния орган към съответните условия за провеждане на процедурата по възобновяване на административното производство и посочените в протестираната заповед правни основания. По претенциите за присъждане на разноски за настоящото производство дължи произнасяне първоинстанционният съд съгласно чл. 226, ал. 3 АПК. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1, т. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на второ отделение,