Решение № 6702 от 19.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 6808/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационната жалба на зам. изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" чрез адв. Пачаманов и адв. Герджиков против Решение 2279/08.04.2024 г. на Административен съд София град (АССГ), постановено по административно дело 2905/2022 г., с което е отменен издаденият от него Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) 01-1500/6#3/16.02.2022 г. С твърдения за наличие на отменителните касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК жалбоподателят претендира отмяна на оспореното първоинстанционно решение и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се потвърди АУПДВ 01-1500/6#3/16.02.2022 г., както и да му бъдат присъдени сторените разноски, посочени в списъка по чл. 80 ГПК. В открито съдебно заседание жалбата се поддържа от адв. Пачаманов. Страната чрез пълномощника си представя писмени бележки. Ответникът по касационната жалба Сдружение Асоциация на млекопреработвателите в България, ЕИК 121806782 със седалище и адрес на управление: гр. София, [жк], [адрес] оспорва същата като неоснователна чрез пълномощника си адв. Димитров по съображения, изложени в хода на устните състезания и в представените писмени бележки. Иска да бъде оставено в сила оспореното първоинстанционно решение. Възразява против размера на адвокатското възнаграждение на противната страна. Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея. Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред АССГ е АУПДВ 01-1500/6#3/16.02.2022 г., издаден от зам. изпълнителния директор на ДФ Земеделие, с който на основание чл. чл. 54, § 1 и чл. 60 от Регламент (ЕС) 1306/2013 е установено на Сдружение Асоциация на млекопреработвателите в България публично държавно вземане в размер на 5 032 982.31 лв., представляващо сбор от извършените междинни и окончателни плащания по промоционална програма Европейски млечни продукти всеки ден по сключен договор за финансово подпомагане 6/12.04.2012 г. поради доказани от обективна и субективна страна изкуствено създадени условия. АССГ приема, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган в изискуемата от закона форма и със съдържание, отговарящо на чл. 59, ал. 2 АПК. За да отмени същия, излага мотиви за това, че: 1. административното производство е образувано с писмо с изх. 01-1500/6/19.01.2022 г. след като е изтекъл преклузивният срок по чл. 54, § 1 от Регламент (ЕС) 1306/2013. Този срок тече според него от постъпването на Доклад на OLAF по дело OF/2012/0565/B в ДФ Земеделие на 25.05.2018 г.; 2. основателно е възражението на жалбоподателя за изтекла погасителна давност по чл. 171 ДОПК във вр. с чл. 3, § 3 от Регламент (ЕО Евратом) 2988/95 относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности. Позовавайки се на решения на СЕС по тълкуването на чл. 3, § 1 и ал. 2 от Регламент (ЕО Евратом) 2988/95 относно началния момент, от който започва да тече давността при продължаваща или повторно извършена нередност, съдът приема, че в случая тя започва да тече от прекратяването на нередността с връщането на банковите гаранции на жалбоподателя и съгласно чл. 171 ДОПК това е датата 01.01.2016 г. Петгодишният давностен срок е изтекъл на 01.01.2021 г., а административното производство по издаването на АУПДВ е открито на 19.01.2022 г.; 3. докладът на OLAF не доказва наличието на обективния и субективния елементи на изкуствено създадени условия, разяснени с Решение на СЕС от 12.09.2013 г. по дело С-434/12. Доводите на касационния жалбоподател за неправилност на така постановеното решение са следните: 1. изтичането на срока по чл. 54, § 1 от Регламент (ЕС) 1306/2013 не преклудира възможността за образуване на административно производство за издаването на АУПДВ, тъй като този срок касае отношенията между държавата членка и ЕК, а не отношенията между ДФ Земеделие и бенефициера. Позовава се на решение на ВАС по дело 9469/2023 г.; 2. жалбоподателят не е направил възражение за изтекла погасителна давност, а давността не се прилага служебно от съда. Това възражение не е заявено своевременно и е преклудирано (заявено е в писмените бележки, постъпили по делото след приключване на устните състезания). Дори и да се приеме, че това не е така, при многогодишни програми, каквато е процесната, давността започва да тече от прекратяването на програмата с изричен акт (чл. 3, § 1, ал. 2 от Регламент (ЕО Евратом) 2988/95), а такъв акт липсва; 3. Неправилност на преценката на съда на доказателствената сила на доклада на OLAF като официален свидетелстващ документ, който не е оспорен от жалбоподателя относно неговата истинност; 4. съществено процесуално нарушение, изразяващо се в необсъждането от съда на констатациите в доклада на OLAF. С Определение от 23.12.2024 г. касационният състав е спрял производството по делото до постановяване на решение на СЕС по дело С-657/23, образувано по преюдициално запитване на Върховния административен съд на Чехия от 04.10.2023 г. със следния преюдициален въпрос: Трябва ли член 54, § 1 от Регламент (ЕС) 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. да се тълкува в смисъл, че с изтичането на предвидения в тази разпоредба 18 - месечен срок се погасява правомощието на държавата членка да изиска от бенефициера възстановяване на неправомерните плащания?. По дело С-657/23 е постановено Решение от 10 април 2025 г. на СЕС, според което член 54, § 1 от Регламент (ЕС) 1306/2013 се отнася до финансовите отношения между Съюза и съответната държава членка и не се прилага в отношенията между последната и бенефициера (т.47). Изтичането на визирания в тази разпоредба 18-месечен срок не може да доведе до погасяване правото на държавата членка да иска възстановяване от бенефициера на неправомерните плащания. За разлика от това, изтичането на този срок може да породи за тази държава членка последици, свързани със задълженията й в областта на финансовото управление на средствата от бюджета на Съюза (т. 48). Така постановеното решение на СЕС дава отрицателен отговор на първия спорен между страните въпрос, който е относно това погасява ли се правото на държавата членка да иска възстановяване от бенефициера на неправомерните плащания с изтичането на 18 месечния срок по чл. 54, § 1 от Регламент (ЕС) 1306/2013. Вторият спорен въпрос е за това направено ли е своевременно възражението за изтекла погасителна давност и ако да, погасено ли е по давност установеното с акта публично държавно вземане. Както твърди касационният жалбоподател, в първоинстанционното съдебно производство до приключване на фазата по събиране на доказателства и дори в хода на устните състезания в проведеното открито съдебно заседание на 31.01.2024 г. сдружението не е заявило това свое възражение. Такова възражение е направено от неговия пълномощник едва в представените на 08.02.2024 г. писмени бележки. АПК не съдържа изрична разпоредба относно срока, в който страната е длъжна да направи възражението си за изтекла погасителна давност. Чл. 133 ГПК въвеждащ преклузивен срок за ответника по иска, в който следва да направи възраженията си, не се прилага субсидиарно. Независимо от това настоящият касационен състав счита, че възражението за изтекла погасителна давност следва да бъде заявено най - късно в хода на устните състезания. Устните състезания дават процесуалната възможност на страните да анализират доказателствата и да изложат своите фактически и правни заключения във връзка със спорното право. До този момент страните трябва да са изчерпили всички съображения, които желаят съдът да вземе предвид при постановяване на решението си. След тази фаза на процеса съдът постановява своя съдебен акт, а страните вече не могат валидно да осъществяват процесуални действия, дължими и свързани с фази на производството, които са приключили. Следователно те не могат да въвеждат нови искания, нито да ангажират нови доказателства, дори и те да са във връзка с поддържаното им становище по време на процеса. Тази забрана обезпечава приложението на основни принципи на исковия процес -равенството на страните, равно право на защита и състезателност (виж също така и т. 21 от Тълкувателно решение 6/06.11.2013 г. на ОСГТК на ВКС по тълк. д. 6/2012 г.) В случая по възражението за давност противната страна следва да изрази становището си и да ангажира своите доказателства за спирането и прекъсването й, ако има такива. Затова същото не може да бъде взето предвид от съда, ако е направено в писмените бележки, представени в дадения от него срок. В настоящия случай обаче след получаване на уведомителното писмо по чл. 26 АПК, с което сдружението е уведомено за откриването на административното производство за издаване на оспорения АУПДВ и в което административният орган подробно е изложил мотивите, на които ще се основава административният акт, то е представило писмено възражение, заведено в ДФ Земеделие с вх. 01-1500/6#2/04.02.2022 г. В него изрично е заявило възражението си, че административно производство не може да бъде образувано и акт не може да се издава, тъй като промоционалната програма Европейски млечни продукти всеки ден е приключена, отчетена и приета, освободена е и банковата гаранция и петгодишният давностен срок е изтекъл. При така установените факти правилно АССГ приема, че възражението за погасяване по давност на публичните държавни вземания, установени с оспорения пред него АУПДВ, е своевременно направено от неговия адресат. В мотивите на акта административният орган е бил длъжен съгласно чл. 35 АПК да го обсъди, както и да обоснове неговата неоснователност. След точно установяване на фактите и съобразяване с даденото от СЕС тълкуване на чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95, първостепенният съд мотивира верен извод за материална незаконосъобразност на акта, установяващ публичното вземане, тъй като същото е погасено по давност. Правилно съдът определя като продължаваща по смисъла на чл. 3, § 1, ал. 2 от Регламент 2988/95 констатираната в АУПДВ нередност (извършена от икономически оператор, който получава икономически облаги от съвкупност от сходни операции, които нарушават една и съща разпоредба на общностното право - Решение от 11 януари 2007 г. по дело С-279/05, Vonk Dairy Products, т. 41; Решение от 11 юни 2015 г. по дело С-52/14, Pfeifer & Langen, т. 49). Твърди се от административния орган, че условията, необходими за получаване на предимство, са създадени изкуствено, в противоречие с целите на програмата, още към момента на сключването на договора между ДФ Земеделие и Сдружение Асоциация на млекопреработвателите в България при избора на изпълняващ орган и след това при получаване на плащанията чрез прилагането към исканията на документи, зад които не стои действителна стойност на предоставени услуги. В случаите на продължаваща нередност давностният срок започва да тече от датата, на която нередността е прекратена (чл. 3, § 1, ал. 2 от Регламент 2988/95). Според т. 54 на цитираното по-горе решение на СЕС по делото Pfeifer & Langen понятието прекратена нередност" трябва да се разбира като отнасящо се до датата, на която е била прекратена последната операция, съставляваща една и съща повторно извършена нередност. В случай на многогодишна програма, каквато е процесната, според второто изречение на чл. 3, § 1, ал. 2 от Регламент 2988/95 срокът за давност във всеки случай продължава, докато програмата изрично не бъде прекратена. При установяването на датата, на която програмата изрично е прекратена, следва да се вземе предвид крайната дата на съответната многогодишна програма (т. 63).След определената от Комисията крайна дата за приключване на работите и за извършване на плащанията на свързаните с тях допустими разходи програмата би следвало да се счита за прекратена (т. 66). С Решение за изпълнение на Комисията С(2011)8761 от 30.11.2011 г., взето на основание чл. 11 от Регламент (ЕО) 501/2008 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 3/2008 на Съвета относно действията за информиране и насърчаване, свързани със селскостопанските продукти на вътрешния пазар и в трети страни, са одобрени 20 програми от общо представените 31, посочени в Приложение I, между които и промоционалната програма Европейски млечни продукти всеки ден (писмо на зам. министъра на земеделието и храните от 09.12.2011 г. на л. 379 л. 380 от том II). Решението на Комисията е представено по делото (л. 780 784 от том III). Същото не определя изрично крайна дата за приключване на работите и за извършване на плащанията на допустимите разходи, но определя продължителност от три години на програмите и общ бюджет за усвояване в евро, съфинансиране от ЕО в евро общо за трите години и за всяка една от трите години поотделно. Този максимален срок от три години е определен в чл. 3 от Регламент (ЕО) 501/2008. При тези данни правилно АССГ приема, че крайната дата на програмата е тази, на която банковата гаранция на Сдружение Асоциация на млекопреработвателите в България във връзка с изпълнението на договора с ДФ Земеделие 6/12.04.2012 г. е освободена, а именно 07.08.2015 г. (виж уведомително писмо за освобождаване на банковата гаранция изх. 01-1500/103/07.08.2015 г. л. 366 от том I). От посочената дата започва да тече регламентираният в чл. 3, § 1, ал. 1 от Регламент 2988/95 четиригодишен давностен срок и изтича на 07.08.2019 г., преди образуването на административното производство през м. януари 2022 г., освен ако същата не е била прекъсвана съобразно предвиденото в чл. 3, § 1, ал. 3 от Регламент 2988/95. Според чл. 3, § 1, ал. 3 от Регламент 2988/95 срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността, и започва да тече отново след всяко действие, което го прекъсва. Компетентен орган по смисъла на чл. 3, § 1, ал. 3 от Регламент 2988/95 е органът, компетентен според националното право, да предприема въпросните действия, свързани с разследване или преследване, като не е задължително той да е същият орган, който предоставя или събира неправомерно получени суми (т. 30, т. 31 и т. 32 от решението на СЕС по дело С-52/14). За да се квалифицира като действие, свързано с разследване или преследване" по смисъла на тази разпоредба, съответният акт трябва достатъчно точно да определя операциите, по отношение на които съществуват подозрения за нередности, което не включва задължително необходимостта той да упоменава, че е възможно налагането на санкция или на определена административна мярка (т. 47 от решението на СЕС по дело 52/14). Такова действие е извършено например, когато националните органи връчват на дадено лице доклади, в които се посочва, че то е спомогнало за извършването на нередност в рамките на конкретна операция, искат от това лице допълнителна информация относно въпросната операция или пък му налагат санкция във връзка с нея (т. 42 от същото решение). За да се приеме, че действието е нотифицирано на лицето, е необходимо то наистина да е нотифицирано на проверяваното лице -икономически оператор, заподозрян в извършването на нередностите, които са предмет на разследване или преследване (т. 36 от решението по дело 52/14). При юридическите лица това условие е изпълнено, ако съответното действие наистина е било нотифицирано на лицето, чието поведение може в съответствие с националното право да се вмени на посоченото юридическо лице. Съвкупност от фактически обстоятелства трябва да позволяват да се направи извод (т.38 от решението по дело 52/14). Касационният жалбоподател твърди, че давността е прекъсвана от действията по разследване на OLAF в рамките на образуваното през 2016 г. производство, с действията на Прокуратурата на Република България в рамките на образуваното досъдебно производство и с действията на ДФ Земеделие. Не подкрепя обаче тези свои твърдения с конкретни факти. По делото не са налице доказателства, въз основа на които да се направи обоснован извод, че в хода на досъдебното производство са нотифицирани на председателя на УС на Сдружение Асоциация на млекопреработвателите в България или на неговите членове действия по разследването на нередностите, коментирани в АУПДВ. При направено възражение за давност в административното производство и при положение, че ДФ Земеделие е уведомен за образуваното досъдебно производство с писмо с вх. 02-0600/14#6/25.05.2018 г. от Специализираната прокуратура София, с което писмо му е изпратен и докладът на OLAF, то Фондът е следвало да се снабди с необходимите документи от сл. д. 13/2017 г. по пр. пр. 129/2017 г., доказващи извършени действия по разследването на нередностите, посочени в доклада, нотифицирани на сдружението. От мотивите на приложеното по делото Решение на Общия съд от 8 март 2023 г. по дело Т-235/21 се установява, че Генералната дирекция Земеделие и развитие на селските райони към ЕК е уведомила Република България с писмо от 4 януари 2017 г. за информацията, предоставена й от OLAF в рамките на проучване INT/2016/101/BG относно дейности, представляващи измама, довели до неправомерно изплащане на средства от фондовете на ЕС. С писмо от 19 януари 2018 г. е изпратен на Република България първия доклад на OLAF с реф. OF/2012/0565/B, а с писмо от 3 септември 2018 г. е изпратен и втория доклад с реф. OF/2016/0390/B5. Въпреки това, липсват данни от страна на компетентните националните органи, в т. ч. от ДФ Земеделие да са предприети действия по предоставянето на Сдружение Асоциация на млекопреработвателите в България на тези доклади и по-конкретно в частите им, касаещи нередности при изпълнението на промоционалната програма Европейски млечни продукти всеки ден. Липсват данни и за извършвани проверки във връзка с подозрения за конкретни нередности. С оглед изложеното правилен е изводът на административния съд, че прекъсването на давността не е доказано от страна на административния орган и ответник в първоинстанционното производство и предвиденият в чл. 3, §1, ал. 1 от Регламент 2988/95 четиригодишен давностен срок е изтекъл към датата на образуване на административното производство по издаването на АУПДВ. Според чл. 3, § 3 от Регламент 2988/95 държавите членки запазват възможността да прилагат срок, който е по-дълъг от този, предвиден в параграфи 1 и 2 съответно. Такъв е регламентираният в чл. 171, ал. 1 ДОПК петгодишен давностен срок, който безспорно към м. януари 2022 г. също е изтекъл. Настоящият касационен състав намира за неправилни изводите на АССГ, че докладът на OLAF, на който се позовава административният орган в мотивите на издадения от него акт, не доказва наличието на обективния и субективния елементи на изкуствено създадени условия по смисъла на чл. 60 от Регламент (ЕС) 1306/2013 с оглед тълкуването му, направено в Решение от 12 септември 2013 г. на СЕС по дело 434/12 г., "Слънчева сила". Констатациите в доклада като официален свидетелстващ документ не се опровергават от събраните по делото доказателства. Данните от него сочат на свързаност между кандидатите за изпълняващ орган и манипулиране на избора на Agropromotion, както и на зависимостта на бенефициера от Agropromotion (изпълнителят е осигурил средствата на бенефициера, за да докаже наличието на финансови ресурси за изпълнение на програмата). Според обясненията на директора на Agropromotion госпожа Скарлис последното плащане по програмата представлява възстановяване на дадения заем, т. е. не е обвързано с действително направени разходи. Установено е, че двама от доставчиците са фиктивни компании, регистрирани от Скарлис в Австралия с цел създаване на счетоводни документи с невярно съдържание за доставки на стоки и услуги и активни само осем месеца. Установени са в разследването на OLAF лични и финансови връзки между участниците в програмата, създадени за неправомерно получаване на финансова помощ в противоречие с нейните целите. Обстоятелството, че сдружението не реализира печалба от изпълнението на дейностите по програмата не изключва субективния елемент, свързан с получаването на облага от конкретни лица. Независимо от това, оспореният АУПДВ е материално незаконосъобразен, тъй като установява публични задължения, погасени по давност. Като е отменил същия, АССГ е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила.