Решение № 1930 от 22.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12750/2014 г.

Решение № 1930 от 22.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12750/2014 г., V о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по чл. 145 и сл. от АПК, вр. чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл.). Образувано е по жалба на М. Д. Ц. против заповед № ЧР-П-121/31.07.2014 г. на Министъра на икономиката и енергетиката за прекратяване на служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Излага съображения за незаконосъобразност на атакувания административен акт, поради противоречие с материалния закон, съществено нарушение на административнопроизводствените правила и необоснованост. С протоколно определение от 13.05.2015 г. (л. 67-69 от делото), влязло в сила, е установен предметния обхват на спора, като следва: 1/ оставени без разглеждане са исковите претенции на М. Д. Ц. против Министерството на икономиката и енергетиката за присъждане на обезщетения с правно основание: чл. 32, ал. 4 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси за претърпени вреди и чл. 78, ал. 1 от Закона за държавния служител за изплащане на сумата по болнични листове № 5827036 от 20.03.2014 г. и № 5827038 от 25.03.2014 г. ведно със законната лихва, както и исканията да бъде задължено Министерството да осигури представянето в Националния осигурителен институт на болнични листове № 5827036 от 20.03.2014 г. и № 5827038 от 25.03.2014 г., и да й бъдат заплатени обезщетения за вреди в резултат от непредставянето на тези болнични листове - издадени от личния й лекар, в Националния осигурителен институт. Производството пред ВАС по предявените от жалбоподателката искове е прекратено. 2/ Оставена без разглеждане е исковата претенция на М. Д. Ц. против Министерството на икономиката и енергетиката за присъждане на обезщетение на основание чл. 121, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител и е прекратено производството пред ВАС по иска за обезщетение с правно основание чл. 121, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител. 3/ Разделено е производството по настоящото дело, като предмет на същото е прието да се счита оспорването по жалбата на М. Д. Ц. на заповед № ЧР-П-121/31.07.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката за прекратяване на служебното й правоотношение, като след влизането в сила на решение по делото, жалбата в частта й по предявения иск е указано да се изпрати по компетентност на Административния съд - София-град, в зависимост от изхода на спора. При очертания, в хода на производството, предмет на спора - преценка законосъобразността на заповед № ЧР-П-121/31.07.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката за прекратяване на служебното й правоотношение, оспорващата претендира отмяна на процесния административен акт и присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - Министърът на икономиката (конституиран на основание § 7, ал. 3 от ПЗР на ПМС № 447/2014 г. във вр. Решение на Народното събрание от 7 ноември 2014 г. за приемане на структура на Министерския съвет на Република България (ДВ, бр. 93 от 2014 г.), чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Развива съображения, че административният акт за прекратяване на служебното правоотношение е издаден при наличие на изложеното в заповедта материалноправно основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. и при спазване на административно-производствените правила по ЗДСл. и АПК. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, Пето отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност по реда на чл. 144 АПК вр. с чл. 235, ал. 2 от ГПК, съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка за законосъобразност на оспорения административен акт, в съответствие с разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК вр. с чл. 146 от АПК, приема следното от фактическа и правна страна: Жалбата е подадена в преклузивния срок по чл. 149, ал. 1 от АПК, от надлежна страна съобразно чл. 147, ал. 1 от АПК, срещу подлежащ на оспорване административен акт, поради което е допустима. Разгледана по същество жалбата е основателна. Със заповед № ЧР-Н-14/1.02.2011 г. на Министъра на икономиката, енергетиката и туризма, считано от 7.02.2011 г. на основание чл. 9 във вр. чл. 10д, ал. 4 от ЗДСл М. Д. Ц. е назначена на длъжност "началник отдел" в отдел "Одит на структурни единици", Дирекция "Вътрешен одит" при Министерство на икономиката, енергетиката и туризма (л. 8 от делото). Видно от длъжностното разписание, в сила от 01.01.2011 г., дирекция "Вътрешен одит" е структурирана в два отдела, както следва: отдел "Одит на структурни единици" и отдел "Одит на средствата от европейски и други структурни фондове" (л. 80-83 от делото). Структурата, функциите и организацията на работа на Министерство на икономиката и енергетиката се уреждат от Устройствен правилник. С ПМС № 197 от 2 септември 2013 г. (обн. ДВ, бр. 79 от 10.09.2013 г.) е приет нов Устройствен правилник на Министерството на икономиката и енергетиката. Министерството е структурирано в една главна дирекция, 21 дирекции, инспекторат, звено "Сигурност на информацията" и финансови контрольори. Общата численост на персонала в организационните структури и административните звена на министерството е 808 щатни бройки. Разпределението на общата численост по ал. 2 е посочено в приложението. Въз основа на приетия нов Устройствен правилник на Министерството на икономиката и енергетиката и със заповед № РД-16-1321/27.09.2013 г. е утвърдено длъжностно разписание в сила от 1.10.2013 г., в което двата отдела в дирекция "Вътрешен одит" са премахнати (л. 107-108; л. 95-93 от делото). В резултат на извършената промяна със заповед № ЧР-И-1014/27.09.2013 г. на министъра на икономиката и енергетиката оспорващата е преназначена от началник на отдел "Одит на структурни единици" на длъжност "Главен вътрешен одитор", Експертно ниво 2, код по НКПД 24226016, с ранг I младши в Дирекция "Вътрешен одит", считано от 1.10.2013 г., тъй като длъжността "началник на отдел" е премахната (л. 42 от делото). Със заповед № РД-16-1005/21.07.2014 г. на Министъра на икономиката и енергетиката на основание чл. 2, ал. 3 от ЗДСл и чл. 12 от Устройствения правилник на Министерство на икономиката и енергетиката, приет с ПМС № 197 от 2.09.2013 г. е изменено длъжностното разписание, считано от 1.08.2014 г. (л. 236 от делото). Като доказателство по спора, с оглед извършване на анализ, е представено и самото длъжностно разписание, в сила от 1.08.2014 г. (л. 237-238 от делото). Представено е и извлечение от поименно разписание - списък на длъжности и служители по структурата към 1.08.2014 г. (л. 239 от делото). По силата на заповед № ЧР-П-121/31.07.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката за длъжността "Главен вътрешен одитор" в дирекция "Вътрешен одит" на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., поради съкращаване на длъжността във връзка с направено изменение на длъжностното разписание на Министерство на икономиката със Заповед № РД-16-1005/21.07.2014 г., в сила от 1.08.2014 г. (л. 21 от делото). С приложени два протокола от 31.07.214 г. ответникът установява, че на същата дата служителят е запознат с процесната заповед (л. 21 от делото - гръб и л. 23 от делото). Със заповед № РД-16-1297/25.09.2014 г. е утвърдено длъжностно разписание на Министерство на икономиката и енергетиката, в сила от 1.10.2014 г. (л. 240-245 от делото). Видно от докладна записка от директор на дирекция "Вътрешен одит" № 93-00-1750/26.08.2014 г. в дирекция "Вътрешен одит" към него момент длъжността "Началник отдел", отдел "Одит на структурни звена на министерството и средства от ЕС" и длъжността "Началник отдел", отдел "Одит ВРБ, търговски дружества и държавни предприятия" са свободни (л. 246 от делото). Със заповед № РД-16-1224/3.09.2014 г. е обявен конкурентен подбор за назначаване на държавни служители на незаетите места (л. 247 от делото). За участие са поканени 5 служители като конкурентният подбор е извършен в съответствие с критериите, отразени в Приложение № 6 към НУРОИСДА и е отправено предложение за повишаване в длъжност на две от тях (л. 279-282 от делото). По делото са представени, както следва: длъжностна характеристика за длъжността началник на отдел "Одит на ВРБ, търговски дружества и държавни предприятия", дирекция "Вътрешен одит"; длъжностна характеристика за длъжността началник на отдел "Одит на структурни звена в министерството и средствата на ЕС", дирекция "Вътрешен одит"; изменение на длъжностно разписание на МИЕ, в сила от 1.08.2014 г.; извлечение от длъжностно разписание на МИЕ и поименно разписание на длъжностите в МИЕ към 1.01.2014 г.; длъжностна характеристика за длъжността "главен вътрешен одитор", утвърдена на 9.10.2013 г. и действаща до 31.07.2014 г. и след 1.08.2014 г. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, Пето отделение, прави следните изводи: Спорен от правна страна е въпроса налице ли са кумулативно изискуемите предпоставки от фактическия състав на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - заличаване на длъжността в длъжностното разписание и отмяна, изменение или отпадане на функциите за длъжността "главен вътрешен одитор" в дирекция "Вътрешен одит" към Министерство на икономиката и енергетиката. Оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл орган (министърът на икономиката и енергетиката е орган по назначаването на служителите във ведомството съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията). Не са налице нарушения, свързани с формата на административния акт - спазена е писмената форма, която съдържа предвидените в чл. 108 от ЗДСл. реквизити. За разлика от общия текст на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, изискващ излагане и на фактическите основания за издаване на административния акт, чл. 108 от ЗДСл установява посочване само на правните такива, т. е. мотивирането от фактическа страна не е абсолютно необходимо условие за законосъобразността на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. Посоченото в акта правно основание в конкретния случай съдържа в себе си и обуславящото го фактическо обстоятелство, поради което не е необходимо излагането на други мотиви. При постановяване на заповедта не е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Служебното правоотношение на жалбоподателката е прекратено, след като в изпълнение на правомощията си по чл. 12, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерството на икономиката и енергетиката (отм.) министърът на икономиката и енергетиката утвърждава след предложение на главния секретар ново длъжностно разписание на ведомството. Въпреки това заповедта следва да бъде отменена, тъй като е постановена в противоречие с материалния закон и целта на закона. Числеността на звената за вътрешен одит се определят в Закона за вътрешния одит в публичния сектор, като конкретно за Министерство на икономика правната регламентация е в чл. 14, ал. 1, т. 4 от същия закон. От представените по делото длъжностни разписания се установява, че числеността на дирекция "Вътрешен одит" от 10 щатни бройки е непроменена от 1.01.2011 г. до 1.08.2014 г. От представените по делото длъжностни и поименни разписания на ведомството, в частта относно дирекция "Вътрешен одит", а именно преди освобождаването на оспорващата - 1.01.2014 г. и след освобождаването й - 1.08.2014 г. е видно, че при направеното организационно преструктуриране, в сила от 1.08.2014 г. е запазена общата численост на дирекция "Вътрешен одит" от 10 щатни бройки като са създадени два нови отдела - отдел "Одит на структурни звена на министерството и средства от ЕС" и отдел "Одит ВРБ, търговски дружества и държавни предприятия". Наличната свободната щатна бройка за длъжността "старши вътрешен одитор" е трансформирана в длъжност "началник отдел", като е намалена числеността на лицата, заемащи длъжността "главен вътрешен одитор", съответно от 6 щ. бр. на 5 щ. бр. В обобщение може да се направи извода, че е съкратена единствено длъжността на оспорващата, тъй като длъжността "старши вътрешен одитор" е била вакантна. При съпоставката на длъжностната характеристика на оспорващата, връчена й на 7.02.2011 г. за длъжността началник отдел "Одит на структурни единици" (л. 48-52 от делото) с длъжностната характеристика за длъжността началник отдел "Одит на ВРБ, търговски дружества и държавни предприятия" (л. 114-119 от делото) се установява пълна идентичност в правата, задълженията и функциите. Пълно съвпадение е налице по отношение целта на длъжността, която се изразява в осъществяване дейността по вътрешен одит на всички структури, програми, дейности и процеси в министерството. Областите на дейност са еднакви: идентифициране и оценяване на рисковете в министерството, оценяване адекватността и ефективността на системите за финансово управление и контрол по отношение на идентифицирането, оценяването и управлението на риска и др. Основните задължения, разписани в посочените длъжности характеристики, също са идентични, като обхващат: участие при изготвяне на база на оценка на риска на 3-годишен стратегически план и годишен план за дейността на дирекцията; организиране, координиране и разпределяне на задачите за изпълнение между вътрешните одитори в отдела и др. Изискванията за заемане на длъжността също са останали непроменени - образователна степен, професионална област, професионален опит и допълнителни квалификации. По отношение на съпоставката на длъжностните характеристики за длъжността "главен вътрешен одитор", връчена на оспорващата след преназначаването й (л. 37-41 от делото) и тези, връчени на лица, заемащи същата длъжност в отдел "Одит на ВРБ, търговски дружества и държавни предприятия" е видно, че същите са идентични. Една и съща е целта на длъжността - осъществяване дейност по вътрешен одит на всички структури, програми, дейности и процеси в министерството, второстепенни разпоредители с бюджет към министъра, търговски дружества по чл. 61 от Търговския закон и държавните предприятия по чл. 62, ал. 3 от Търговския закон. Няма промяна и в областите на дейност, както по отношение на основните задължения, част от които са: участие при изготвяне база оценка на риска на 3-годишен стратегически план и годишен план за дейността на дирекцията; изготвяне на одитен план за всеки ангажимент; идентифициране, анализиране и документиране на необходимата информация за изразяване на мнение по отношение на поставените цели в одитните ангажименти и пр. Липсва промяна и в изискванията за заемане на длъжността, както и относно уменията и компетентностите, които следва да притежава държавния служител. Разпоредбата на чл. 13 от Закона за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС) определя предметния обхват на звеното за вътрешен одит по отношение на дейностите, процесите и структурата на организацията. Съгласно чл. 16, ал. 1 от ЗВОПС, министъра на икономиката и енергетиката не може да възлага на ръководителя на вътрешния одит и на вътрешните одитори изпълнение на други функции и дейности, различни от дейността по вътрешен одит. В изпълнение на разпоредбата на чл. 31, ал. 2 от ЗВОПС, директорът на дирекция "Вътрешен одит" и вътрешните одитори в министерството нямат право да осъществяват функции и дейности в министерството, различни от дейността по вътрешен одит. С направената структура промяна в дирекция "Вътрешен одит" при Министерство на икономиката и енергетиката, считано от 1.08.2014 г. няма изменение на функциите на дирекцията, регламентирани с Устройствения правилник, а е извършена промяна в организацията на работа й. Предвид горното, съдът намира, че длъжността, заемана от оспорващата не е премахната като система от функции, задължения и изисквания и като нормативно определена позиция. Следователно не е налице съкращение на тази длъжност, а правото на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение е упражнено в нарушение на материалния закон. Оспорената заповед е постановена и в несъответствие с целта на закона. Въпреки разпределената доказателствена тежест с разпоредбата на чл. 170, ал. 1 от АПК ответникът не ангажира доказателства, обуславящи причините, довели до извършеното преструктуриране в дирекция "Вътрешен одит" към министерство на икономиката. В случая правомощието на органа по назначаването да извърши структурни и организационни промени е упражнено в противоречие с принципа на съразмерност, предвиден в чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от АПК. При наличие на незаета щатна бройка (от определената минимална численост, съгласно чл. 14, ал. 1, т. 4 от ЗВОПС) в дирекция "Вътрешен одит" и запазване функциите и броя на служителите в дирекцията, настоящият състав намира, че не е осъществено реално съкращаване на щата. Съгласно чл. 6, ал. 1 от АПК административният орган следва да упражнява правата си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. В разглежданата хипотеза тези изисквания са нарушени. Разумното и добросъвестно упражняване на правомощията изисква при необходимост от преструктуриране в дирекция "Вътрешен одит" да се трансформират бройките, които не са заети, тъй като очевидно дейността може да се изпълнява от по-малко служители на съответната длъжност. В случая това не е направено - вакантната позиция за длъжността "старши вътрешен одитор" и съкратената длъжност на оспорваща са трансформирани в длъжностите "Началник отдел". След трансформацията, незаетите бройки за тези длъжности са дори две, а е премахната бройка за длъжност, чиито функции се изпълняват от реално назначен служител и то първоначално като началник на отдел "Одит на структурни единици", който е с идентичен предмет на обхват, цели и функции на вътрешен одит с новосъздадения отдел "Одит на ВРБ, търговски дружества и държавни предприятия". По този начин е нарушен и принципа, установен в чл. 6, ал. 2 от АПК и правата на жалбоподателката са засегнати в по-голяма степен от необходимото за целта. Действително за органа по назначаването не съществува задължение да предложи на служителката, чиято длъжност се съкращава друга подходяща, но това не го освобождава от задължението да упражни правомощията, предвидени в закона по добросъвестен и разумен начин още повече, че смисълът на съкращението е да се оптимизира дейността като функциите и задълженията се изпълняват от по-малко на брой, но по квалифицирани служители. В случая от работа е съкратен квалифициран служител, като е запазена бройка, която не е заета и чиито функции реално не се осъществяват, още повече, че тези функции попадат в обхвата на съкратената длъжност. Нарушението на принципа на чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от АПК обоснова извод за постановяване на оспорената заповед в противоречие с материалния закон и неговата цел и е основание за нейната отмяна. Съдът не споделя изразената в представеното по делото писмено становище (л. 227 - 230) теза на ответника, че извършеното съкращаване на длъжността "Главен вътрешен одитор" в дирекция "Вътрешен одит" и преназначаването в последствие на двама служители от друга дирекция е изцяло в оперативната самостоятелност на органа по назначаването. Действително, за органа по назначаване е налице такава оперативна самостоятелност при организиране и структуриране на администрацията му, но същата не може да бъде упражнена за цели несъобразени със закона. Както вече се посочи при съкращаване на длъжности административният орган прави преценка или че въобще не се нуждае от определени длъжности, или че дейността му може да се осигури от по-малко на брой лица, изпълняващи съответната длъжност. В случая очевидно не е търсена посочената цел. Не съответства на тази цел извършеното в процесния случай едновременно освобождаване на определен държавен служител от заемана длъжност и назначаване (преназначаване) на други, като се запазва броя на щатните длъжности и функциите в дирекцията. Допуснато е нарушение на чл. 146, т. 5 от АПК, което води до незаконосъобразност на оспорения акт и е основание за неговата отмяна. В този смисъл е и съдебната практика: Решение № 3521/12.03.2014 г. по адм. д. № 13491/2013 г. на ВАС, V отд.; Решение № 4692/27.04.2015 г. по адм. д. № 11584/2014 г. на ВАС, V отд.; Решение № 10127/1.10.2015 г. по адм. д. № 15519/2014 г. на ВАС, V отд.; Решение № 14299 от 29.12.2015 г. по адм. д. № 135/2015 г., V о., на ВАС. При този изход на делото и с оглед своевременно заявената от жалбоподателя претенция за присъждане на направените по делото разноски и представените доказателства (Договор за правна защита и съдействие - л. 226 от делото) на основание чл. 143, ал. 1 от АПК ответникът следва да бъде осъден да заплати на жалбоподателя сумата от 500 лева (петстотин лева), представляваща заплатено възнаграждение за един адвокат. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, тричленен състав на Върховния административен съд, Пето отделение