Решение № 4463 от 30.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8418/2010 г.

Решение № 4463 от 30.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8418/2010 г., V о., докладчик председателят Андрей Икономов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 121 и чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДС). Образувано е по касационна жалба на Красидар Боянов Биков от гр. София, против Решение № 1071/22.04.2010 г., постановено по а. д. № 8724/2009 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ). Касационната жалба е подадена в срок и е процесуално допустима. С обжалваното решение, състав на АССГ е отхвърлил като неоснователно оспорването от страна на Биков на Заповед № 8549/18.11.2009 г. на директора на Агенция "Митници" (АМ). С последната, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във вр. с чл. 108, ал. 1 от ЗДС, ПМС № 261/5.11.2009 г. за изменение на Устройствения правилник (УП) на АМ и утвърдено ново длъжностно разписание (ДР) на Митница "Аерогара София" (МАС), в сила от 17.11.2009 г., е прекратено служебното му правоотношение за длъжността "държавен инспектор". Недоволен от решението, Биков го обжалва. Счита същото за неправилно поради допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушения на материалния закон и необоснованост. Моли отмяната му и постановяване на друго, по съществото на спора, с което се отмени обжалваната от него заповед на директора на АМ. Ответната страна - директорът на АМ, чрез процесуалния си представител, счита жалбата за неоснователна. Прокурорът дава становище за основателност на жалбата. Върховният административен съд, състав на Пето отделение (ВАС), за да се произнесе по касационната жалба, възприема изцяло установеното от фактическа страна от АССГ. То не се оспорва от касатора. Предмет на жалбата му са правните изводи на съда. При правилно установената фактическа обстановка, касационната жалба се явява основателна. Доводът за допуснати от АССГ съществени нарушения на съдопроизводствените правила е заявен, но необоснован. ВАС, при липса на посочени конкретни нарушения, не може да го разгледа и обсъди. Доводът за необоснованост на обжалваното решение е развит в т. 3 от касационната жалба: Твърди се, че не е доказано по делото, че трудовите функции, изпълнявани от касатора са като "Отговорник смяна на Терминал 2". Доводът е неоснователен и некоректно изложен. АССГ правилно е съобразил и отразил в мотивите на решението си, че изпълняваната от Биков длъжност е на "държавен инспектор". Основание за този фактически извод са текста на обжалваната Заповед № 8549/18.11.2009 г. (л. 6) и Длъжностната характеристика, връчена на Биков на 14.05.2003 г., приложена на л. 34 от делото. Никъде в решението не е посочено, че касаторът е изпълнявал длъжност "Отговорник смяна на Терминал 2", защото такава длъжност не съществува в ДР на МАС, в сила от 17.10.2009 г. и от 17.11.2009 г. Доводите за допуснати нарушения на материалния закон са развити от касатора в две насоки: ПМС № 261/2009 г. не касае МАС, където е работел Биков; Незаконосъобразен е изводът на АССГ, че "Процедурата за съкращаване на персонала в АМ" няма действие в случая. Видно от текста на ПМС 261/5.11.2009 г., обн., ДВ бр. 90/13.11.2009 г. и влязло в сила на 16.11.2009 г., в него са посочени единствено намаляването на общата численост на персонала в АМ от 4003 на 3899 (вж. § 1, т. 1) и това в Централното митническо управление (ЦМУ) от 616 на 567 (пак там, т. 2). Т. е. с постановлението освен намаляването на общата бройка служители в АМ, е конкретизирано само намаляването само в едно нейно звено - в ЦМУ с 49 бр. Останалите съкратени бройки до 104, се разпределят по преценка на директора на АМ в останалите звена на агенцията. Именно това е наложило изготвянето и одобряването от него на нови ДР на звената, в които има съкращаване на щатни длъжности. За МАС, общото намаление е 15 бройки, от които за изпълняващите длъжността "държавен инспектор" - 4. Посочените факти не се оспорват и от касатора. Доводът, че след като МАС не фигурира в изброените за закриване митнически звена в Заповед на заместник министър-председателя, той и министър на финансите (МЗ) № ЗМФ-1441/9.11.2009 г., то следователно броят на персонала й не са влияе от нормите на ПМС № 261/2009 г., е необоснован и неоснователен. Доводът е развит и пред АССГ и е получил задълбочен и правилен, според настоящия съдебен състав отговор, който се възприема и от касационната инстанция. Връзка и обусловеност между двата нормативни акта: ПМС 261/09 г. и МЗ № ЗМФ-1441/9.11.2009 г. по настоящото дело не е установена, а още по-малко тя е от типа, твърдян от касатора. По изложените съображения доводът се явява неоснователен. Основателен е обаче вторият довод за нарушение на закона, касаещ извода на АССГ за неприложимост на Заповед на директора на АМ № ЗАМ-613/12.11.2009 г. и утвърдената с нея "Процедура за съкращаване на персонала на АМ" (Процедура/та). Този извод на АССГ е незаконосъобразен. ВАС възприема правните съждения за това, че въпреки липсата на норми в ЗДС, изискващи извършването на подбор при съкращение, след приемането и влизането в сила на заповедта на директора на АМ, тя става "нормативен акт с локално действие - прилага се спрямо АМ и нейните служители", т. е. тя е вътрешноведомствен акт, задължителен за изпълнение от всички служители в АМ, вкл. и от нейния издател. Одобрявайки Процедурата с нарочна своя заповед, директорът на АМ сам е постановил задължителни за него правила, ограничаващи оперативната му самостоятелност при вземане на решения относно съкращаването на отделни служители. В Заповед на директора на АМ № ЗАМ-613/12.11.2009 г. не е посочен момент на влизане й в сила. При липса на данни за обжалване на заповедта, тя следва да се прилага от момента на издаването й, какъвто е смисълът на административното регулиране на работата в АМ. Ирелевантен е фактът, че с първото изменение на Заповед № ЗАМ-613/12.11.2009 г., извършено със Заповед № ЗАМ-615/17.11.2009 г. на същия директор, с която е удължен срокът по т. 23.4 за изготвяне на проект на заповед за започване на процедурата за съкращаване от 5 на 9 дни, практически началният момент на прилагането на първата заповед се отлага във времето до изтичането на удължения срок. Директорът, като издател на заповедта и утвърдената с нея "Процедура", е бил длъжен да посочи от кой точно момент ще се прилага тя. Липсата на такъв начален момент на действието й, дава възможност за превратно упражняване на власт в противоречие с целта на закона. При издаването на заповедта за утвърждаване на "Процедурата", директорът е бил длъжен така да организира работата по подбора в подчинената му АМ, че организационните въпроси по прилагането й да бъдат разрешени цялостно още с нейното утвърждаване, без да има необходимост от последващи поправки и допълване. С отлагане действието й, основаващо се на изменения в първоначалния текст, се стига до фактическо положение при което директорът черпи правомощия от собственото си неправомерно поведение. Както е установено по делото, след издаването на Заповед № ЗАМ-613/12.11.2009 г. са последвали още три други заповеди, изменящи съдържанието й - посочената такава от 17.11.2009 г., № ЗАМ-623/24.11.2009 г. и № ЗАМ-666/3.12.2009 г. Това сочи, че процесът на изменения фактически може да продължи неограничено във времето и на тази база подбор да не се реализира никога. Последното противоречи на принципа на законност, съгл. чл. 4, ал. 3 от АПК. Изложеното води до извод, че неприлагането на Процедурата за съкращаване персонала на АМ, след нейното утвърждаване със Заповед на директора на АМ № ЗАМ-613/12.11.2009 г. съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаването на обжалваната Заповед № 8549/18.11.2009 г. на същия. Липсата на констатация по въпроса от страна на АССГ съставлява допуснато нарушение на материалния закон. Следва обжалваното решение да се отмени и вместо него, при наличието на изяснена фактическа обстановка по делото, се постанови друго, с което се отмени като незаконосъобразна обжалваната заповед на директора на АМ. При служебната проверка на решението по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, ВАС констатира, че то е валидно и допустимо. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, ВАС, състав на Пето отделение,