Решение № 9393 от 14.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2207/2017 г.

Решение № 9393 от 14.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2207/2017 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството по реда на чл. 185 и сл. от АПК е образувано по съвместна жалба на Медицински университет - П. с Булстат *********, Медицински университет "Проф. д-р П. И. С." с Булстат *********, Медицински университет - П. с Булстат ********* и Медицински университет - С. с Булстат ********* против Постановление № 8 на Министерски съвет от 13.01.2017 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерски съвет (ПМС № 8/2017 г.). С молба на жалбоподателите от 04.04.2017 г. е уточнен предмета на оспорване на разпоредбите на § 1, т. 2, т. 4, т. 6 и т. 8 от ПМС № 8/2017, касаещи коефициентите, определящи изчисляването на диференцираните нормативи за професионални направления "Медицина", "Стоматология", "Фармация", "Обществено здраве" и "Здравни грижи". С определение от 04.05.2017 г. по делото, съдът е допуснал за разглеждане така уточнения предмет на жалбата. Жалбоподателите, представлявани от адв. Големинова, поддържат, че оспорваните норми на ПМС № 8/2017 г. са незаконосъобразни като издадени при съществено нарушение на административнопроизводствените правила на чл. 26, ал. 2 и 3 от ЗНА, при липса на съгласуваност поради неучастието на ректорите на настоящите жалбоподатели в Съвета на ректорите на висшите училища, както и че промените не съответстват на целта на закона и противоречат на държавната политика в областта на висшето образование и здравеопазването. Ответната страна - Министерския съвет на Р. Б., представляван от юрк. И. Георгиева и заинтересованата страна - министъра на образованието и науката, представляван от юрк. Ю. Томова, поддържат, че оспорваният акт е законосъобразно издаден. Представителят на Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, дава заключение, че жалбата е основателна. Според заключението на прокурора, ПМС № 8/2017 г. е незаконосъобразно, тъй като е издадено при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалноправните разпоредби и несъответства на целта на закона. Актът е позован на предложение на Съвета на ректорите, в чийто състав за конкретното предложение не е бил включен нито един от Ректорите на Медицинските университети у нас. Н. на предложението на Съвета на ректорите с представители на всички висши училища, предполагало непълнота и необоснованост. Не е отчетена финансовата недостатъчност, именно на Висшите медицински университети и ежегодния относителен дял на субсидията за обучение към разходите за възнаграждения и осигуровки с недостиг между 18-19%. От анализа на доказателствата не ставал ясен механизмът, въз основа на който са приети корекциите към намаляване на коефициентите за професионалните направление "Медицина", "Дентална медицина", "Фармация", "Обществено здраве" и "Здравни грижи". По допустимостта на жалбата, съдът се е произнесъл с определение от 04.05.2017 г., което поддържа. Липсват данни за отпаднал правен интерес на оспорващите. Разгледана по същество, жалбата е основателна. Съгласно чл. 91, ал. 2, т. 1 от Закона за висшето образование, средствата за издръжка на обучението (във висшите училища) се определят въз основа на диференцирани нормативи по професионални направления за един студент, определени с акт на Министерския съвет. Тези нормативи са определени с Постановление № 162 на Министерския съвет от 20.06.2001 г. за определяне на диференцирани нормативи за издръжка на обучението за един студент по професионални направления. Със сега оспорваните § 1, т. 2, т. 4, т. 6 и т. 8 от ПМС № 8 от 13.01.2017 г., е постановено изменение в т. 3, т. 6 и т. 8 от ПМС № 162/2001 г. и се допълва ПМС № № 162/2001 г. с новосъздадените т. 12 и т. 13, както следва: С § 1, т. 2 от ПМС № 8/2017 г. се изменя т. 3 от ПМС № 162/2001 г. като професионално направление "Обществено здраве" отпада от изброените направления в т. 3, а за оставащите направления умножителният коефициент към базовия норматив за издръжка на обучението за студент се увеличава от 2,40 на 2,80. С § 1, т. 4 от ПМС № 8/2017 г. се изменя т. 6 от ПМС № 162/2001 г. като професионално направление "Здравни грижи" отпада от изброените направления в т. 6, а за оставащите направления умножителният коефициент към базовия норматив за издръжка на обучението за студент се увеличава от 5,00 на 5,30. С § 1, т. 6 от ПМС № 8/2017 г. се изменя т. 8 от ПМС № 162/2001 г. като умножителният коефициент към базовия норматив за издръжка на обучението за студент от направления "Медицина", "Стоматология" и "Фармация" се намалява от 9,40 на 8,50. С § 1, т. 8 от ПМС № 8/2017 г. се създават нови т. 12 и т. 13 в ПМС № 162/2001 г. като с т. 12 за направление "Обществено здраве" се определя умножителен коефициент от 2,40 към базовия норматив за издръжка на обучението за студент, респ. с т. 13 за направление "Здравни грижи" се определя умножителен коефициент 5,00 към базовия норматив за издръжка на обучението за студент. Съгласно чл. 11, ал. 3 от Закона за нормативните актове (ЗНА), нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващия акт. Съгласно чл. 79 от АПК, нормативните административни актове се отменят, изменят и допълват с изрична разпоредба на последващ акт. При така изложеното, съдът намира, че ПМС № 8/2017 г., в обжалваната му част, е изменителен и допълващ валиден подзаконов нормативен акт, издаден в съответствие с правомощията на МС, установени в чл. 91, ал. 2, т. 1 от ЗВО и при спазване на изискванията за форма, съгласно чл. 6, т. 2 от ЗНА. По отношение спазването на административнопроизводствените правила при издаването на акта, съдът установи, че са налице съществени нарушения. По силата на § 10 от ПЗР на ЗИД на ЗНА, обн. ДВ, бр. 34 от 03.05.2016 г., законът влиза в сила 6 месеца след обнародването му в "Д. вестник". Съгласно правилата за броене на сроковете, измененията в ЗНА са част от приложимото право, считано от 04.11.2016 г. Съгласно § 9 от ПЗР на ЗИД на ЗНА, изработените и съгласувани до влизането в сила на този закон проекти на нормативни актове се одобряват и приемат по досегашния ред. По делото е представено писмо № 9102-1/03.01.2017 г. на министъра на образованието и науката, с което проекта на ПМС е изпратен за междуинституционално съгласуване. Това доказателство е достатъчно за съда да приеме, че при установена несъгласуваност на проекта към 03.01.2017 г., респ. съгласуването не е приключило към 04.11.2016 г., преценката за законосъобразност на акта, следва да бъде извършена спрямо измененията на ЗНА, влезли в сила от 04.11.2016 г. Така установения приложим закон в чл. 26, ал. 1 от ЗНА предвижда, че изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Съгласно ал. 2, в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Съгласно ал. 3, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление - на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. Съгласно ал. 4, срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. Съгласно ал. 5, след приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации. Съдът като прецени събраните доказателства по делото относно спазването на процедурата по изработване на нормативни актове, уредени в глава Трета на ЗНА, намира че същата е съществено нарушена. В хода на делото страните не спорят, че проектът на ПМС е качен на интернет страницата на Министерството на образованието и науката (МОН) на 10 януари 2017 г. с указан 14-дневен срок за предложения и становища до 24 януари 2017. Представени са и екранни разпечатки от страницата на МОН, от които еднозначно се установява, че проекта на ПМС, заедно с Доклад с мотиви и Формуляр за частична предварителна оценка на въздействието са качени на 10 януари 2017 г. На страница 3 от Доклада на проекта, наложеният 14-дневен срок за обществено обсъждане, е обоснован с приложението на изключението на чл. 26, ал. 4 от ЗНА, тъй като проектът на ПМС е свързан с изпълнение на чл. 16, ал. 4 от Закона за държавния бюджет и изпълнението на трансферите към държавните висши училища. Видно от писмо № 0103-4/10.01.2017 г. на главния секретар на МОН, получено в 17:25 часа на същата дата (10.01.2017 г.) в МС, едновременно с отпочнатите обществени обсъждания на 10.01.2017 г. проектът на ПМС е внесен за включване в дневния ред на МС. Видно от т. 15 на Протокол № 3/11.01.2017 г. от заседание на МС проектът е разгледан незабавно и съответно е приет на следващия ден след внасянето му. При тези данни, съдът намира, че очевидно проектът е приет без проведено обществено обсъждане на проекта със засегнатите лица. В тази връзка се явява основателно възражението на оспорващите, че същите са лишени от правото им на участие в производството по издаване на акта. Едновременното публикуване на проекта на ПМС за обществено обсъждане и внасянето му за разглеждане в МС на 10.01.2017 г. буди недоумение за целта на производствените действия, която съдът може да определи единствено като съществено нарушение на административнопроизводствените правила, налагаща отмяна на акта. Следва да се продължи трайната и непротиворечива съдебната практика, формирана до изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 3.05.2016 г., в сила от 4.11.2016 г., че целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме дадения проект. В тази връзка, нарушенията спрямо правилата на чл. 26, ал. 2-5 от ЗНА са принципно съществени по своя характер, тъй като обезпечават правото на участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе до друг изход от провежданото административно производство след изслушването и зачитането на изразените мнения и становища. В § 1а от ДР на ЗНА са предвидени изключения за приложението на изискванията на Г. III от ЗНА, но нито вида на издавания акт (постановление), нито предметния му обхват (определяне на норми за издръжка на студент) кореспондират с посочената специална разпоредба. Нещо повече, по делото няма и данни МС или МОН да се позовават към 10.01.2017 г. - датата на внасяне на проекта в МС, или към 11.01.2017 г. - датата на приемана на проекта, на приложението на § 1а от ДР на ЗНА. Напротив със становище от 05.01.2017 г. на Администрацията на МС по изпратения им за съгласуване проект на ПМС ясно се изразява позицията, че: "Дирекция "Правна" счита, че изключението по § 1а, т. 1 от ДР на Закона за нормативните актове е неприложимо...". В същия смисъл е и становището на министъра на финансите с вх. № 0201-11/10.01.2017 г. при МОН, в което е казано: "Подобен подход за разширяване на обхвата на изключенията по § 1а от ДР на ЗНА не кореспондира с поставените от законодателя цели...". С второ становище на Администрацията на МС, чрез дирекция "Модернизация на администрацията", изпратено на 11.01.2017 г. и получено в МОН на същата дата, са дадени указания: "Да се проведат задължителните съгласно ЗНА обществени консултации" и "Да се коригира докладът на вносителя, в частта, в която е посочено, че нормативният акт попада в обхвата на § 1а, т. 1 от ДР на ЗНА". В заключение по този въпрос следва да се посочи от съда, че тъй като процесното ПМС нито е законопроект, нито е проект на ПНА, свързан (пряко и непосредствено) с изпълнение на държавния бюджет, нито е нормативен акт, свързан с предотвратяване и ликвидиране на последиците от форсмажорни обстоятелства, изключението на § 1а от ДР на ЗНА е принципно неприложимо. Независимо от изложеното за приемането на акта без каквито й да било обществени обсъждания (консултации), съдът намира, че е налице и цялостно неспазване на правилата на чл. 26 от ЗНА. Определянето на 14-дневен срок за провеждане на обществени консултации, съгласно изключението на чл. 26, ал. 4 от ЗНА, обосновано с факта, че проектът на ПМС е свързан с изпълнение на чл. 16, ал. 4 от Закона за държавния бюджет и изпълнението на трансферите към държавните висши училища, е незаконосъобразно. Въпреки дадените нарочни указания с определение от 16.03.2017 г., ответната страна не представи и не посочи конкретен документ или документи, приложени по делото, от които ще се ползва при доказването наличието на "изключителен случай" по см. на чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА. При установената липса на процесуална активност от страна на ответната страна и подпомагащата я заинтересована страна, съдът намира, че не е доказано наличието на "изключителен случай" по см. на чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА. В тази връзка следва и извода, че изначално е опорочен опита за провеждане на обществено обсъждане от гледна точка на приложимата норма на чл. 26, ал. 4, изр. първо от ЗНА относно спазването на установения минимален срок от 30 дни. В ЗНА или друг закон, няма определение на "изключителен случай", поради което тълкуването на чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА, следва да бъде изведено от правилата на чл. 46 от ЗНА, а именно според точния смисъл на разпоредбата, а ако същата е неясна, според смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото. В тази връзка, съдът като отчита, че правомощието за съкращаване на времето за обществено обсъждане има за пряк краен резултат ограничаване на правото на участие на засегнатите субекти в производството по приемане на акта, както и че това правомощие, тъй като не е дефинитивно ограничено при използването му, е акт, издаван в условията на оперативна самостоятелност и поради което спрямо него следва да се съблюдава принципа за съразмерност, установен в чл. 6 от АПК, както и че трябва да се прави разлика при приложението на изключението, когато става въпрос за издаването на акт с ранг на закон и подзаконов акт, какъвто е настоящия случай, то намира, че нормата на чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА, относно това кога един случай е изключителен, следва да се разбира като такава даденост от обективни факти, установени в хода на процеса по изготвяне на подзаконов нормативен акт, чиято преценка от гледна точка на критериите на чл. 6 от АПК, да обосновава извод, че всяко забавяне на общественото обсъждане над 30 дни би довело до резултат, при който нормативният акт, чието изпълнение цели да обезпечи поставения за обсъждане проект на подзаконов нормативен акт, ще предизвика непоправими или трудно поправими последици за засегнатите лица, чието избягване зависи единствено от обсъжданите до 16 дни разлика между общия минимален 30 дневен срок по чл. 26, ал. 4, изр. първо от ЗНА и минималния 14-дневен срок по чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА. С оглед изложеното, съдът намира, че в случая предложената промяна в подзаконовата нормативна уредба няма основание да се приеме, че може да доведе до непоправими или трудно поправими последици за засегнатите лица, зависещо единствено от обсъжданите 16 дни, намаление на срока за обществено обсъждане, спрямо изпълнението на чл. 16, ал. 4 от ЗДБ за 2017 г., с който се определят трансферите от бюджета на Министерството на образованието и науката за държавните висши училища и Българската академия на науките съгласно приложение № 3. От една страна, необосновано се явява търсеното ограничаване на пълноценното участие на засегнатите лица в процеса при изготвяне на промените в подзаконовата нормативна база, започнал в периода на месец август 2016 г. (видно от писмо от 31.08.2016 г. на председателя на Съвета на ректорите на висшите училища в Р. Б.). От друга страна - напълно несъразмерно е ограничението, ако се съобрази, че в § 4 от ПЗР в проекта на акта е предвидено обратно действие на промените, считано от 01 януари 2017 г. Освен всичко това, бюджетните взаимоотношения са преди всичко парични, а от тук и извода, че възможностите за бюджетно изравняване или корекции на плащанията сами по себе си трудно позволяват извод за непоправимост или трудна поправимост на последиците от забавяне на административното производство по ЗНА в рамките на 16 дни. Всичко до тук дава основание да се приеме, че принципно предприетия подход за провеждане на производството по реда на чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА представлява нарушение на административнопроизводствените правила. Същото това нарушение, само по себе си е съществено по своя характер по см. на чл. 146, т. 3 от АПК, тъй като пряко е повлияло върху възможността за пълноценно участие на засегнатите от акта субекти да вземат отношение по предложената нормативна промяна, чрез участие с предложения и становища в рамките на общественото обсъждане. Освен установената незаконосъобразност при ползването на съкратени срокове по чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА, съдът установи, че по делото не са представени доказателства, удостоверяващи публикуването на проекта в Портала за обществени консултации - www. strategy. bg, каквото изискване изрично е въведено с нормата на чл. 26, ал. 3, изр. второ от ЗНА. Съгласно тази норма, когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление - на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. Няма необходимост от обосноваване, че министърът на образованието и науката е орган на изпълнителната власт. Видно от страница 3 на доклада на МОН се съдържа твърдение, че проектът на ПМС и доклада към него "бяха публикувани ...и на Портала за обществени консултации към Министерския съвет". Доказателства в тази посока обаче не са представени. Липсват и косвени доказателства по делото това изискване да е било изпълнено, като представени или отразени по преписката становища, които са постъпили като резултат от публикация на Портала за обществени консултации. Допълнителен порок на процедурата по приемането на акта, сам по себе си достатъчен за отмяната на акта, е и липсата на пълноценни мотиви към доклада на съставителя на проекта относно обосноваването на причините и обстоятелствата, налагащи промяната в нормативната уредба спрямо процесните професионални направления. Видно от Доклада на МОН по чл. 28, ал. 2, т. 1 от ЗНА, като причини за нормативната промяна са посочени: "Постигнато ...общо съгласие относно необходимостта от корекция на съотношенията в нормативите между професионалните направления и конкретни по заложените в проекта промени". Посочено е съща така, че: "С предложените промени ...продължава политиката, заложена в Стратегията за развитие на висшето образование за концентриране на финансирането в професионални направления и висшите училища, получили по-висока оценка за качество и съответствие с потребностите на пазара на труда, преструктуриране към професионални направления, за които се очаква бъдещ недостиг от кадри на пазара на труда, и насърчаване на професионалната оптимизация. " Тези мотиви, съдът приравнява на липса на мотиви. ПМС № 8/2017 г. е акт променящ умножителните коефициенти спрямо множество професионални направления. За да бъде възможен съдебен контрол за материалната законосъобразност на акта, мотивите (причините) за нормативната промяна, следва да са ясно и пряко обвързани с конкретни факти, послужили за извод за необходимостта от промяната и едновременно с това обосноваващи, както съответствието на проекта на подзаконов нормативен акт с нормите от по-високо ниво, така и разкриващи съображенията на органа за пропорционалността (съразмерността) на акта. В конкретния случай, докладът на МОН по никакъв начин не дава отговор на въпроса: Кои са конкретните факти, наложили намаляването на умножителните коефициенти към издръжката за студентите от направления "Медицина", "Стоматология" и "Фармация" и запазването на тези коефициенти към издръжката за студентите от направления "Обществено здраве" и "Здравни услуги"?. По делото нито се твърди, нито са представени доказателства за отношението на процесните направления спрямо промени в пазара на труда, кадрова обезпеченост или проблеми относими към професионалната им оптимизация. Не са представени и доказателства за резултатите от работата на формираната работна група по силата на заповед № РД09-1320/08.09.2016 г. на МОН. При тези съображения съдът намира, че бланкетните и лишени от конкретика позовавания, съдържащи се в доклада на вносителя не могат да бъдат аргумент в защита на изпълнението на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Законът изисква ясно и обосновано посочване на причините, които налагат приемането на акта, целите, които се поставят с промяната в нормативната уредба, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането и анализ за съответствието с правото на ЕС. В случая такава яснота и обоснованост липсват, а това като краен резултат от една страна не позволява на заинтересованите лица да придобият знание и възприятие защо, с каква цел и как ще са отрази на правата им приемането на предложения проект на нормативен акт. Без яснота по този въпрос, заинтересованите лица - потенциалните адресати и задължени субекти на нормативния акт, не могат да ангажират и да формират информирана и критична позиция по проекта му, а от друга - не позволява на съда да осъществи пълноценен контрол за спазването на принципа за субсидиарност и съответствие на акта със закона, чието изпълнени в крайна сметка цели да обезпечи. С оглед изложеното, съдът намира, че оспорването на ПМС № 8/2017 г. е основателно и същото следва да бъде отменено като акт, издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. При този изход на делото, следва да се уважи по основание и размер искането на оспорващите за присъждане на разноски по делото, съгласно приложения списък по чл. 80 от ГПК, както следва за "Медицински университет - П." с Булстат ********* сумата от общо 1290 лева, включваща заплатени адвокатско възнаграждение от 1200 лева, 40 лева държавна такса за обнародване в Д. вестник и 50 лева държавна такса по делото, а за Медицински университет "Проф. д-р П. И. С." с Булстат *********, "Медицински университет - П." с Булстат ********* и "Медицински университет - С." с Булстат ********* по 1250 лева за всеки от тях, включващи 1200 лева заплатено адвокатско възнаграждение и 50 лева държавна такса по делото. Съдът намира, че направеното възражение за прекомерност по чл. 78, ал. 5 от ГПК, от страна на юрк. Георгиева е неоснователно. Нито фактическата, нито правната сложност на делото, нито обема и активността на процесуалната защита на оспорващите, нито вида, характера на акта и защитавания материален интерес, предполагат извод за очевидна несъразмерност на уговорените възнаграждения от 1200 лева с ДДС за съответната инстанция. Нещо повече, очевидно е съгласуваното поведение между четиримата оспорващи за общо поемане на разходите по организирането на защитата на съвпадащите им интереси, чиято обща стойност от 4800 лева с ДДС сама по себе си също не е прекомерна. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение: