Решение № 1379 от 31.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12501/2013 г.

Решение № 1379 от 31.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12501/2013 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с чл. 36, ал. 1 от Закона за съдебната власт /ЗСВ/. Образувано е по жалба на Административен съд гр. Стара Загора, представляван от председателя Пламен Кирилов Петрунов, против решенията на Висшия съдебен съвет /ВСС/ по т. 4.1.2 и т. 4.2.2 от протокол № 31 от заседание на 25.07.2013 г., с които се намалява щатната численост на Административен съд гр. Стара Загора за съдебни служители, съответно по първото - с една свободна щатна бройка за длъжността "шофьор" и по второто - с три заети щатни бройки, от които две за длъжността "съдебен деловодител" и една за длъжността "началник служба". В жалбата, както и в съдебното заседание по делото се излагат съображения за нищожност на оспорените решения на ВСС и при условията на евентуалност - за тяхната незаконосъобразност, поради неспазване на установената форма и в частност - изискването за мотивиране на акта, съществени нарушения на административнопроизводствени правила, нарушение на материалния закон, както и на целта на закона. Жалбоподателят моли оспорените решения на ВСС да бъдат отменени. В жалбата се прави искане за спиране на допуснатото по силата на закона предварителното изпълнение на оспорените решение. Ответникът по касационната жалба - Висшият съдебен съвет, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Саша Харитонова, изразява становище за недопустимост на жалбата. Излага съображения, че оспорените решения на ВСС имат вътрешноорганизационен характер и с тях не се създават права или задължения за правните субекти, поради което не са административни актове по смисъла на АПК. Моли образуваното съдебно производство да бъде прекратено на основание чл. 159, т. 4 АПК. При условията на евентуалност изразява становище за неоснователност на жалбата, като поддържа, че оспорените решения са постановени от компетентен орган в рамките на предоставените му по закон правомощия, при спазване на процесуалните и материалноправните изисквания при издаването му. Върховният административен съд, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, приема следното: Пред съда са оспорени решенията на Висшия съдебен съвет, взети по протокол № 31 от заседание на 25.07.2013 г., както следва: по т. 4.1.2, с което е намалена щатната численост на Административен съд гр. Стара Загора с една свободна щатна бройка за съдебен служител за длъжността "шофьор", считано от датата на вземане на решението; по т. 4.2.2, с което е намалена щатната численост на Административен съд гр. Стара Загора с три заети щатни бройки за съдебни служители - 2 щатни бройки на длъжност "съдебен деловодител" и на длъжност "началник служба". В протокола от проведеното заседание на Висшия съдебен съвет не е посочено правното основание, на което се постановяват оспорените решения /както и за останалите по т. 4 от дневния ред на заседанието, доколкото гласуването по всички подточки е проведено общо/, такова основание не е посочено и в предложението на комисията "Съдебна администрация" на ВСС. Предвид съдържанието на двете оспорени решения, се налага извода, че те са постановени при осъществяване /в изпълнение/ на регламентираната в чл. 30, ал. 1, т. 3а ЗСВ дейност на Висшия съдебен съвет. Разпоредбата на чл. 30, ал. 1 от закона предвижда, че за осъществяване на правомощията си, определени в Конституцията, Висшият съдебен съвет извършва дейностите, посочени в т. т. 1-18, като по т. 3а е предвидено, че определя броя на съдебните служители съобразно степента на натовареност - по предложение на или след съгласуване с административните ръководители на органите на съдебната власт, а за органите, включени в структурата на прокуратурата на Република България - и с главния прокурор, като може да разкрива нови и да съкращава длъжности. Настоящият съдебен състав намира, че обжалването на тези решения е допустимо. В чл. 36, ал. 1 ЗСВ е предвидено, че заинтересованите лица могат да оспорват решенията на Висшия съдебен съвет в 14-дневен от съобщаването им. Съгласно чл. 132, ал. 2, т. 3 АПК оспорванията срещу решения на Висшия съдебен съвет са подсъдни на Върховния административен съд. В двете цитирани разпоредби не са предвидени специални изисквания за естеството и/или съдържанието на решенията на ВСС, които подлежат на оспорване пред съда, нито някакви ограничения в тази връзка. Наред с това в разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България е предвидено, че Върховният административен съд се произнася по спорове за законност на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. В случая изрично е предвидена както възможността за обжалване на решенията на ВСС, така и родовата подсъдност на тези оспорвания пред Върховния административен съд. Само на това основание следва да се приеме, че оспорването в случая е допустимо. Наред с това, двете оспорени решения на ВСС съдържат властнически волеизявления на орган, на който се предоставени административни правомощия да взима решения по конкретния въпрос със законова норма. С решенията се засягат законни интереси на Административен съд гр. Стара Загора, който предвид регламентацията на чл. 65 ЗСВ, следва да се приеме за "организация" по смисъла на § 1, т. 2 ДР АПК. Засягането на законни интереси се изразява в обусловената от намаляването на щатната численост на съда необходимост дейността на съда да се осъществява с по-малко на брой служители, което от своя страна е свързано с изпълнението на основната функция на съда като правораздавателен орган, доколкото съдебните служители, като част от администрацията на съдилищата, по общо правило обслужват тази дейност. Правен интерес от оспорване, съгласно чл. 147, ал. 1 АПК е налице и когато съответният акт само застрашава законни интереси на граждани и организации. Оспорените решения не представляват вътрешнослужебни актове, които по силата на чл. 2, ал. 3 АПК са изключени от обхвата на Административнопроцесуалния кодекс. Висшият съдебен съвет и Административен съд гр. Стара Загора не са част от една ведомствена структура, между тях не съществуват йерархични отношения, поради което не може да се приеме, че актовете на ВСС представляват израз на йерархичното му положение на горестоящ административен орган по отношение на Административния съд като орган на съдебната система. Дори да бяха налице такива отношения обаче и да се приеме, че се касае за вътрешнослужебен акт, то след като с този акт се засягат права, свободи или законни интереси на граждани и юридически лица, то този акт може да се обжалва пред съда. В този смисъл е решение № 21 от 26.10.1995 г. на Конституционния съд по к. д. № 18/1995 г., в което е посочено, че съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, включително вътрешнослужебните, щом тези актове нарушават или застрашават техни права или законни интереси и не са изключени изрично със закон от съдебно обжалване. Обстоятелството дали оспореният пред съда акт е издаден при условията на обвързана компетентност или при условията на оперативна самостоятелност не е определящо за преценката относно допустимостта на оспорването, а само относно пределите на съдебния контрол. Актовете, издадени при условията на оперативна самостоятелност не са изключени от съдебен контрол, тъкмо обратното - в чл. 169 АПК е предвидено, че при оспорване на административен акт, издаден при условията на оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че оспорването е направено против актове, подлежащи на съдебен контрол. Жалбата е подадена в срока по чл. 36, ал. 1 АПК, от надлежна страна и при наличието на правен интерес от оспорването, поради което е допустима. Разгледана по същество жалбата е основателна. Както се посочи по-горе, правомощието на Висшия съдебен съвет да определя съдебните служители в органите на съдебната власт е регламентирано в чл. 30, ал. 1, т. 3а ЗСВ, приета с ДВ, бр. 1/2011 г. В чл. 341, ал. 1 ЗСВ е предвидено, че броят на съдебните служители се определя от Висшия съдебен съвет по предложение на съответния административен ръководител в съответствие със степента на натовареност на органа на съдебната власт, определена от ВСС. Предвид тези разпоредби се налага изводът, че ВСС има правомощието да определя броя на съдебните служителите в органите на съдебната власт. Не може да се приеме, че двете цитирани разпоредби противоречат на разпоредбата на чл. 129, ал. 1 от Конституцията, в която е предвидено правомощието на ВСС да назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите. В тази или в друга разпоредба на Конституцията не е предвидено правомощие за друг орган, различен от ВСС да определя броя на съдебните служители в органите на съдебната власт, поради което твърдението за противоречие на нормите на чл. 30, ал. 1, т. 3а и чл. 341, ал. 2 ЗСВ с конституционни норми е неоснователно. В този смисъл, настоящият съдебен състав не намира основание за отправяне на запитване до Конституционния съд по реда на чл. 150, ал. 2 от Конституцията. Оспорените решения са приети от компетентен орган, при спазване на изискванията за кворум на колективния орган, както и на необходимото мнозинство за вземане на решение /според съдържанието на протокола, от присъствалите на заседанието членове на ВСС 14 са гласували "за", 1 - "против" и 6 - "въздържал се"/. Към двете оспорени решения /както и към останалите по т. 4 от дневния ред на заседанието/ не са изложени нарочни мотиви. Поради това че с двете оспорени решения на ВСС са приети направените предложения на вносителя за съкращаване на щатни бройки в Административен съд - гр. Стара Загора, съгласно чл. 34, ал. 3, изр. второ ЗСВ за мотиви се смятат съображенията на вносителя на предложението. В случая предложенията за двете решения са направени в документа, наречен "Анализ по апелативни райони на съдебната администрация и оптимизиране на щатовете в съдилищата", представляващ документ на 100 страници, представен по делото и приложен на л. л. 8-58 от същата. В този документ е посочено, че е съставен от комисия "Съдебна администрация" на ВСС, в изпълнение на решение по протокол № 48/14.11.2012 г. на комисията за изготвяне на анализ по апелативни райони на щатната численост, натовареността на магистратите в съдилищата и съотношения на брой служители към магистрати. В обобщаващата начална част на анализа е посочено, че дейността на комисия "Съдебна администрация" на ВСС, съобразно своите правомощия и приоритет в работата си, поставя за своя цел подобряване на работата в съдебната система, изграждане на професионална и добре работеща съдебна администрация. Постигането на оптимално разпределение на щатовете на съдебната администрация в съдилищата в страната и адекватното й съотношение спрямо магистратите е процес, който подлежи на подробен анализ и съобразяване на редица фактори, касаещи натовареността на магистратите в съдилищата /по щат и действителна/, както и съотношенията брой съдебни служители общо към брой магистрати. Посочено е още, че комисията е взела изложените по-долу решения, след като се е съобразила със становищата на административните ръководител, запознати предварително с предложенията за промяна в щатовете за съдебни служители в съответните съдилища, съобразно изискванията на чл. 30, ал. 1, т. 3а ЗСВ. В последващото съдържание на документа са представени данни за съдилищата по апелативни райони /съответен апелативен съд, административни, окръжни, районни съдилища/, военните съдилища, специализирания съд, Върховния касационен съд и Върховния административен съд, съдържащи информация за щатната численост на съответния съд - магистрати и служители, заети и незаети места за магистрати и служители, съотношение служители/магистрати, натовареност по щат и действителна. След изложението на посочените данни за отделните съдилища в документа се съдържа и обсъждане, което е с различно съдържание, конкретност и подробност за различните съдилища. На стр. 35 от документа, в частта, съдържаща анализ за Апелативен район Пловдив, са изложени данни и обсъждане относно Административен съд гр. Стара Загора в следния смисъл: "Щатна численост към 31.05.2013 г. - 7 магистрати и 32 служители, от тях 1 съдебен помощник; съотношение служители/магистрати - над средното; натовареност по щат - малко над средната; действителна натовареност - значително под средната; 1 свободна щатна бр. за шофьор - предлагам да се съкрати. Съдът има 2 куриери, 4 призовкари, р-к поддръжка сгради, 8 деловодители, 5 съд. секретари, 2 зав. служба и 1 н-к служба, статистик и архивар. Ниската натовареност и съотношението служители/магистрати налага оптимизиране и на заетите щатове. Предлагам съкращаване и на 2 щата съдебен деловодител и 1 н-к служба". В съответствие с това съдържание на анализа, на стр. 86 и на стр. 90 от документа са направени предложения, съответно по т. 1.2 за намаляване на щатната численост на Административен съд гр. Стара Загора с 1 свободна щатна бройка за съдебен служител за длъжността "шофьор" и по т. 2.2 за намаляване с 3 заети щатни бройки - 2 за длъжността "съдебен деловодител" и на длъжността "началник служба". Предвид изложеното следва да се приеме, че оспорените решения съдържат мотиви, тъй като фактически основания за издаването им са посочени в предложението на комисия "Съдебна администрация", което представлява документ, съставен в рамките на производството по издаването на решенията и за целите на това производство. Комисията е помощен орган на Висшия съдебен съвет, поради което е допустимо съставен от нея документ да изпълнява ролята на мотиви на решенията. Наред с това, макар в анализа да не е посочена дата на съставянето му, то от данните по делото и по-конкретно от протокола от проведеното на 25.07.2013 г. заседание на ВСС, на което са взети и оспорените решения по т. 4.1.2 и т. 4.2.2, недвусмислено се налага извода, че анализът е бил изготвен и е съществувал като писмен документ преди датата на заседанието, съдържанието му е било известно на членовете на Висшия съдебен съвет, данните в този анализ и направените изводи, включително начина и методиката на формирането им и обосноваността на направените предложения са били предмет на обсъждането, което е проведено на същото заседание от Висшия съдебен съвет. Вярно е твърдението на жалбоподателя, че въпросният анализ не е бил приет на заседание на ВСС преди датата на гласуване на оспорените решения, нито на заседанието, на което са взети решенията. Това обстоятелство обаче няма решаващо значение за преценката относно наличието на мотиви към решенията, тъй като не съществува нормативно изискване за изричното приемане на нарочен писмен документ /доклад, анализ, обосновка или друг подобен/, който да съдържа мотиви. Същественото в случая е, че такъв документ е бил съставен, членовете на ВСС са били запознати с него и именно този документ е послужил като основание /под формата на предложение на вносителя/ за постановяване на оспорените решения. Следователно спазено е изискване за мотивиране на решението. В представената по делото административна преписка по приемането на оспорените решения на ВСС по т. 4.1.2 и 4.2.2. от заседание по протокол № 31/25.07.2013 г. не се съдържа становище на административния ръководител на Административен съд гр. Стара Загора, нито уведомителното писмо до същия или искането за изразяване на становище, съгласно изискването по чл. 30, ал. 1, т. 3а ЗСВ. До Висшия съдебен съвет е дадено изрично указание да представи цялата административна преписка с определение на съда от 30.09.2013 г., в изпълнение на това определение, с писмо от 22.10.2013 г. /получено във ВАС на 23.10.2013 г./ от ВСС е изпратена преписка под опис, съдържаща четири документа, но сред тях липсва становище на административния ръководител, както и искане за представяне на становище. Независимо от това, съдът приема, че такова е поискано и съответно е дадено, тъй като страните не спорят по това обстоятелство - жалбоподателят излага твърдения в жалбата си за представяне на становище и прави доводи от съдържанието му, в протокола от заседанието на ВСС в частта, съдържаща разискванията по т. 4 от дневния ред /стр. 146-180 от същия/ се обсъжда също съдържанието на становището на председателя на Административен съд - гр. Стара Загора и направените в него възражения. Настоящият състав не споделя становището на жалбоподателя, че за да е допустимо приемането на решение за определяне броя на съдебните служители в съответния орган на съдебната власт следва да е дадено съгласие на административния ръководител. Вярно е, че в разпоредбата е използван израза "след съгласуване с административните ръководители", както и че етимологията на думата "съгласуване" произтича от даване на съгласие. Същевременно е вярно, че понятието "съгласуване" се използва, като синоним на "координира". Ако се възприеме буквалното тълкуване, това би означавало значително да се ограничи правомощието на ВСС да взима решения по чл. 30, ал. 1, т. 3а ЗСВ, което от своя страна би препятствало изпълнението на основното му правомощие и задължение да определя организация на работата на съдебната власт и да осъществява управление на дейността й. Същественото в случая за преценката относно законосъобразността на обжалваните пред съда решения е съответствието им с единственото законово регламентирано изискване при определяне на броя на съдебните служители, което е броят на съдебните служители да е съобразен със степента на натовареност на органа на съдебната власт. Това изискване е предвидено, както в чл. 30, ал. 1, т. 3а, така и в чл. 341, ал. 2 ЗСВ, като в първата разпоредба е предвидено, че ВСС определя броя на съдебните служители съобразно степента на натовареност, а във втората - че броят на съдебните служители се определя от ВСС по предложение на съответния административен ръководител в съответствие със степента на натовареност на органа на съдебната власт, определена от ВСС. В Закона за съдебната власт, нито в друг нормативен акт не е дадено определение за понятието "степен на натовареност", не са дадени и примерни критерии, показатели или изобщо някакви измерители, които да бъдат взети предвид при определянето на степента на натовареност. Същевременно обаче на Висшия съдебен съвет е предоставено правомощието и задължението да определи степента на натовареност на органите на съдебната власт. Затова именно Висшият съдебен съвет следва както да изясни какво включва понятието "степен на натовареност" на орган на съдебната власт, така и да определи тази степен на натовареност, т. е. да създаде степенувана система, която да отчита по обективни, реални и единни критерии натовареността органите на съдебната власт. В разпоредбите на закона не е предвидено също така дали преценката за степента на натовареност следва да бъде еднаква за всички органи на съдебната власт /съд, прокуратура, следствие/, съответно - за всички нива на един и същи вид орган. Всички тези съществени обстоятелства следва да бъдат изяснени от Висшия съдебен съвет, защото на него, съгласно чл. 341, ал. 4 ЗСВ, е възложено задължението да определи степента на натовареност на органите на съдебната власт, като необходимо условие за определянето на броя на съдебните служители. Наред с това, критериите за преценка на степента на натовареност /след като бъдат изяснени и определени/ следва да бъдат оповестени, за да се доведат до знанието на съответните органи на съдебната власт и по този начин да се гарантира спазването на принципите на съразмерност, истинност, равенство при упражняване на предоставените със закон административни правомощия на Висшия съдебен съвет. От събраните по делото доказателства е видно, че оспорените решения по т. 4.1.2. и 4.2.2 по протокол № 31/25.07.2013 г. не са взети при спазване на законовото изискване за определяне на броя на съдебните служители съобразно степента на натовареност на Административен съд гр. Стара Загора. Това е така, защото от ВСС не е създадена система за определяне степента на натовареност на органите на съдебната власт, която да е ясно дефинира, обективна и единна. От документа, наречен "Анализ на натовареността", съставен от комисия "Съдебна администрация" на ВСС се вижда, че са отчетени броя на съдиите, броя на съдебните служители, отчетено е съотношението между тях, взети са предвид също натовареността по щат и действителната натовареност /предвид статистическите данни за отчетност, по този показател вероятно са взети предвид броя на делата за разглеждане и свършените дела/, отчетени са също заетите и незаетите щатни бройки за съдии и за служители. От цялостното съдържание на документа е видно, че всъщност в него са изложени цифровите данни по посочените показатели за всеки съд поотделно, без да е направен анализ като съвкупност от сравнения, изчисления, преценки, обсъждания и т. н., въз основа на които да се изведат определени изводи за това какво е степен на натовареност и как се определя тя по отношение на обсъжданите органи на съдебната власт - съдилищата от различен вид и степен. Не може от документа на комисията да се направи извод за еднакъв подход както при различните по вид и степен съдилища, така и в рамките на еднакви такива, тъй като не е създаден общия критерий за определяне на съдебните служители, наречен от законодателя "степен на натовареност". Конкретното изражение на посочената неяснота и липса на обективен, ясен и предварително обявен критерий или критерии за преценка на степента на натовареност по отношения на жалбоподателя се установява при сравнението между цифровите показатели, отразени в табличен вид в края на документа и изводите, направени в частта от анализа, отнасяща се за този съд. Така например, за натовареността по щат е прието, че е малко под средната, докато от данните се установява, че според броя на свършени дела е над средната /за страната - 11,92, а за съда - 12,76/, според броя дела за разглеждане е много близко до средната /за страната - 14,47, за съда - 14,15/, в доклада е посочено, че действителната натовареност е значително под средната, докато от данните от таблицата е видно, че средната действителна натовареност за страната по критерия дела за разглеждане е 17,05, а за съда - 14,68, а по показателя свършени дела - за страната 13,88, а за съда - 13,23. От съпоставката на съотношението между броя на съдиите и броя на служителите в този съд и същото съотношение за административните съдилища за страната, действително се установява, че в Административен съд гр. Стара Загора съотношението е по-голямо /3,47 за страната и 4,57 за този съд/. Това обаче не може да бъде единствен критерий и основание за съкращаване на броя на служителите, след като няма единно виждане за това какво е целесъобразното съотношение между броя на магистратите и броя на служителите и как броя на служителите се съотнася към степента на натовареност на съда. Налага се извода, че в резултат на липсата на ясно определени критерии за степен на натовареност на органите на съдебната власт и в частност на съдилищата, решенията за съкращаване на щатни бройки в Административен съд гр. Стара Загора са взети в нарушение на законовото изискване броят на съдебните служител да се определя в зависимост от степента на натовареност на съда, което обуславя тяхната незаконосъобразност. Наред с това, предвид изложените по-горе съображения, е нарушен основният принцип на административния процес по чл. 8, ал. 2 АПК за равенство, според който в пределите на оперативната самостоятелност, при еднакви условия сходните случаи се третират еднакво, което представлява самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорените решения. Само за пълнота следва да се отбележи, че в разискванията, проведени на заседанието на ВСС на 25.07.2013 г., от различни членове на ВСС са направени множество изказвания, които са в съответствие с изложените по-горе съображения относно изискванията за прилагане на единни критерии при преценката за натовареността и за необходимостта от по-цялостно и задълбочено уточняване на критериите за натовареност и изследване на натовареността на органите на съдебна власт. По изложените съображения, оспорените решения на ВСС по т. 4.1.2 и 4.2.2 по протокол № 31/25.07.2013 г. за постановени в нарушение на материалния закон и на това основание следва да бъдат отменени. Въпреки изхода от правния спор настоящият съдебен състав намира, че не е налице основание за спиране на предварителното изпълнение на решенията, което е допуснато по силата на законовата норма на чл. 36, ал. 1, изр. второ ЗСВ. Както многократно е посочвал в практиката си Върховният административен съд, когато е допуснато предварително изпълнение по силата на закона, то може да бъде спряно, ако оспорващият докаже, че предварителното изпълнение би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. С допускането по силата на закона на предварително изпълнение на решенията на ВСС от законодателя е направена преценка относно наличието на една или няколко от предпоставките по чл. 60, ал. 1 АПК - да се защитят живота или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, или че е налице опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или че от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда. Поради това, че когато предварителното изпълнение е допуснато по силата на закона, наличието на една или повече от предпоставките по чл. 60, ал. 1 АПК за допускане на предварително изпълнение се презумира, за да се направи преценка за основателност на искането за спиране на предварителното изпълнение, следва да се обори презумпцията за наличие на тези предпоставки. Доказателствената тежест за установяване наличието на основание за спиране се носи от оспорващия, който претендира спиране на предварителното изпълнение. В случая жалбоподателят не е доказал наличието на основание за спиране на предварителното изпълнение. Съдът не следва да прави предположение относно това какви биха могли да бъдат евентуалните вреди за оспорващия при изпълнение на оспореното решение на ВСС. Поради това искането за спиране на предварителното изпълнение следва да бъде оставено без уважение. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд