Решение № 6264 от 28.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14346/2019 г.

Решение № 6264 от 28.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14346/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Емил Димитров Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по:

1. касационни протести, подадени от прокурори при Върховна административна прокуратура срещу решение № 12147 от 9.09.2019 г., постановено по адм. дело № 2776/2018 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение.

1. касационна жалба от П. Запрянов, чрез процесуален представител, срещу решение № 12147 от 9.09.2019 г., постановено по адм. дело № 2776/2018 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, в частта, в която е отхвърлена негова жалба против чл. 18, ал. 1, изр. второ и чл. 22, ал. 1, изр. второ, от Правилник за издаване на българските лични документи /ПИБЛД/, и в която е осъден за заплати на МС на РБ заедно с прокуратура на РБ общо сумата 200 лв., съдебни разноски.

1. частна жалба от П. Запрянов, чрез процесуален представител, инкорпорирана в подадената касационна жалба, срещу протоколно определение от 1.10.2018 г. на ВАС, тричленен състав по адм. дело № 2776/2018 г., с което е отменено постановено закрито съдебно заседание определение от 19.09.2018 г., с което на осн. чл. 182, ал. 2 АПК е конституиран П. Запрянов в процеса на страната на министерски съвет на РБ и на осн. чл. 182, ал. 3 АПК е конституиран П. Запрянов като оспорващ разпоредбите на чл. 18, ал. 1, изр. второ; чл. 22, ал. 1, изр. второ от Правилника за издаване на българските лични документи.

В протестите се поддържат оплаквания за неправилност на обжалвания съдебен акт, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Иска отмяната му, решаване на спора по същество или евентуално връщане делото за ново разглеждане от друг тричленен състав на ВАС. Не се претендират разноски.

Касаторът П. Запрянов релевира доводи за неправилност на съдебното решение в обжалваната част, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, и моли за отмяната му.

В качеството му на частен жалбоподател иска отмяна на протоколно определение от 1.10.2018 г. на ВАС, тричленен състав по адм. дело № 2776/2018 г., и връщане делото на първоинстанционния съд за произнасяне по молбата му за встъпване. Претендира разноски по касационната и частната жалба.

Ответната страна – министерски съвет на РБ, чрез процесуален представител, в писмено становище оспорва протеста и касационната жалба. Моли атакуваното решение да бъде оставено в сила. Не изразява становище по частната жалба. Претендира разноски-юрисконсултско възнаграждение.

Участвалият в касационното производство представител на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационния протест и частична основателност на касационната жалба.

По отношение касационните протести и жалба, Върховният административен съд, петчленен състав, констатира, че е допустимо сезиран от страни с надлежна процесуална легитимация при упражнено в рамките на преклузивния срок право на касационно обжалване, респ. на протестиране на първоинстанционния съдебен акт.

При извършената касационна проверка на съдебното решение по наведените от страните основания и съобразно чл. 218, ал. 2 АПК, съдът намира следното:

С атакуваното решение, постановено в производство по чл. 185 и сл. АПК, Върховния административен съд, тричленен състав, е отхвърлил протеста на прокурор при ВАП и оспорването от П. Запрянов на чл. 18, ал. 1, изр. второ, чл. 22, ал. 1, изр. второ, чл. 24, ал. 2, чл. 25, ал. 1, изр. второ, чл. 33, ал. 1, изр. трето, чл. 46, ал. 2 изр. второ от Правилника за издаване на българските лични документи, приет с постановление № 13 на МС от 8.02.2010 г., и е осъдил прокуратурата на РБ и жалбоподателя Запрянов да заплатят на МС на РБ разноски по делото.

За да постанови този резултат, съдът е приел, че Правилникът за издаване на българските лични документи/ПИБЛД/ е издаден от овластен административен орган по силата на законовата делегация и в рамките на компетентността му, както и че няма нарушение на административнопроизводствените правила при неговото издаване.

Съдът е счел, че в оспорените с протеста и жалбата разпоредби, а именно: чл. 18, ал. 1, изр. второ, чл. 22, ал. 1, изр. второ, чл. 24, ал. 2, чл. 25, ал. 1, изр. второ, чл. 33, изр. трето, чл. 46, ал. 2, изр. второ от ПИБЛД, е извършено детайлизиране нормата на чл. 17, ал. 5 от Закона за българските лични документи/ЗБЛД/, за постигане желания от кандидата резултата- подаване заявление за издаване на документ, респ. приемането му от администрацията, но при конкретно посочени изисквания с гарантиращо действие както спрямо държавата, така и по отношение на физическите лица по повод на техните лични данни и невъзможността да бъде злоупотребено с тях. Приел е, че допълнително въведеното изискване с оспорените разпоредби представлява охранителна мярка и тя съответства на целта на закона и на целта на ПИБЛД.

Извел е заключение, че това е направено в съответствие с разпоредбата на чл. 7, ал. 1 ЗНА като законодателят е допуснал с разпоредбите на правилник да се доразвиват законови разпоредби.

Изложил е съображения, че в конкретния случай не е извършено първично регулиране чрез правните норми на подзаконовия нормативен акт, оспорените разпоредби не се явяват създадени в нарушение на съответната материалноправна норма, която урежда материалноправните предпоставки чрез техниката на изключване, и не е налице несъответствие с целта на закона, а е налице хипотезата на чл. 6, т. 2 ЗНА.

Съдът е формирал решаващ извод за липса на противоречие на оспорените разпоредби с такива от по-висок ранг на АПК/чл. 18, ал. 1 и ал. 2/, ГПК/чл. 32, т. 1 и чл. 33, ал. 1/ и Закона за адвокатурата/чл. 24, ал. 1, т. 3 и чл. 25/.

Атакуваното решение е правилно. Същото е постановено в съответствие със съдопроизводствените правила, при правилно приложение на материалния закон и е обосновано.

Установената по делото фактическа обстановка налага извода, че процесния правилник/вкл. оспорените разпоредби/, е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване административнопроизводствените правила по чл. 26-28 ЗНА/в приложимата редакция/ като изложените мотиви в тази насока от тричленния състав на ВАС изцяло се споделят от настоящата инстанция, а доводи за противното не са наведени в касационните протести и жалба.

По делото не се спори за фактите. Спорът по делото е относно противоречието на въведеното в оспорената част на процесните разпоредби изискване заявлението за издаване на посочените в тях български лични документи да се подаде и от лице упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно в случаите по чл. 17, ал. 5 ЗБЛД, с посочените от подалия протест прокурор разпоредби от нормативни актове от по-висока степен, а именно: чл. 17, ал. 5 ЗБЛД, чл. 18, ал. 1 и ал. 2 АПК, чл. 32, т. 1 и чл. 33, ал. 1 ГПК и чл. 24, ал. 1, т. 3 и чл. 25 от ЗА.

По твърдяното противоречие с разпоредбата на чл. 17, ал. 5 ЗБЛД, съдът намира следното:

Към относимата дата протестираните, съответно оспорени разпоредби от ППЗБЛД имат следната редакция:

Чл. 18, ал. 1 Лична карта се издава или подменя въз основа на заявление по образец съгласно приложение № 2, подадено лично от заявителя. Заявление за издаване на лична карта може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно, в случаите по чл. 17, ал. 5 ЗБЛД.

Чл. 22, ал. 1 Паспорт се издава или подменя въз основа на заявление по образец съгласно приложение № 2, подадено лично от заявителя. Заявление за издаване на паспорт може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно в случаите по чл. 17, ал. 5 ЗБЛД.

Чл. 24, ал. 2 Заявление за издаване на дипломатически или служебен паспорт може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно в случаите по чл. 17, ал. 5 ЗБЛД.

Чл. 33, ал. 1 Свидетелство за управление на МПС се издава след придобиване на правоспособност по Закона за движението по пътищата (ЗДвП). Свидетелство за управление на МПС се издава и подменя въз основа на заявление по образец съгласно приложение № 2, подадено лично в звената "Пътна полиция" на ОДМВР по постоянния адрес на заявителя и след представяне на лична карта или паспорт. Заявление за издаване на свидетелство за управление на МПС може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно, в случаите по чл. 17, ал. 5 ЗБЛД.

Чл. 46, ал. 2 Заявлението по ал. 1 се подава лично след представяне на официален документ, издаден от органите, които предоставят статут на бежанец, хуманитарен статут или убежище. Заявлението за издаване на документите за самоличност може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно, в случаите по чл. 17, ал. 5 ЗБЛД.

За издаване на български лични документи/БЛД/ по чл. 5 ЗБЛД/ документи за самоличност; свидетелство за управление на моторно превозно средство; документи за пребиваване/ са налице три възможности относно лицето за подаване на иницииращия производството по издаване документ- заявление по см. на чл. 17, ал. 1 ЗБЛД, а именно: лично явяване на лицето /чл. 17, ал. 2 и ал. 3/, подаване заявление по електронен път/чл. 18а ЗБЛД/, и подаване заявление в специфичната хипотеза на чл. 17, ал. 5 ЗБЛД, според която разпоредба лицето може да не се яви лично за подаване на заявление за издаване на български лични документи, когато: 1. няма промяна на името, единния граждански номер (личния номер или личния номер на чужденец), пола, гражданството или не са настъпили съществени и трайни изменения на образа на лицето, и 2. са му снети необходимите биометрични данни до 59 месеца от датата на подаване на заявлението; 3. е предвидено в закон.

В посочената по-горе хипотеза на чл. 17, ал. 5 ЗБЛД, предвидената възможност лицето да не се яви лично, е свързана характера на данните, снемани от лицето/определени от законодателя като необходими за неговата идентификация/, при издаване съответния БЛД, за отразяването на които в съответния БЛД не е необходимо да бъдат извършвани регламентираните в ЗБЛД технически действия по първоначално снемане или отразяване на промяна на предвидените в този закон лични данни/вкл. биометрични/.

Възприетият от законодателя израз в цитираната разпоредба на ал. 5 на чл. 17 ЗБЛД "лицето може да не се яви лично" очертава единствено общата допустимост за подаване заявление чрез представител. Това е предоставена възможност в правоотношенията по издаване на БЛД /между които отношението, иницииращо производството по издаване на БЛД/, да участва лице, различно от субектите, на които се издават документи за самоличност по см. на ЗБЛД.

Съгласно чл. 7, ал. 1 ЗНА, правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност.

Правилникът съгласно чл. 15, ал. 1 от ЗНА следва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.

Частта от процесните разпоредби на ППЗБЛД, регламентираща, че заявлението за издаване на документите за самоличност може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно, в случаите по чл. 17, ал. 5 ЗБЛД, няма променящо действие спрямо първично регулираното обществено отношение със ЗБЛД, в което както се отбеляза по горе може да участва представител на субект по този закон.

Регламентацията в правилника относно изискване за форма на вторичното правоотношение между представител и представляван няма правопроменящо действие спрямо първично регулираното обществено отношение със закона, поради което правилен е извода на тричленния състав на ВАС, че подаване на заявление чрез упълномощаване само в случаите, в което ЗБЛД е предвидил това, не е уредено в оспорените разпоредби в нарушение на ЗБЛД.

Не е налице твърдяното от протестиращия прокурор противоречие на оспорените разпоредби с целта на ЗБЛД по чл. 5, според който текст за издаване на български лични документи лицата по чл. 4 се явяват пред съответния орган по чл. 1, ал. 2 в случаите и по реда, определени в този закон, защото противно на поддържаната от прокурора теза изискването за форма не препятства упражняването на първично уреденото право на лицето да не се яви лично.

Това е видно и от прочита на оспорените разпоредби, във всяка от които в предложение първо е предвидено, че заявлението за предвидените БЛД се подава лично от заявителя, а в предл. второ изискването за форма е в корелация със специфичните случаи по чл. 17, ал. 5, т. 1, т. 2, и т. 4 ЗБЛД, които с оглед характера на обществените отношения по издаване на български лични документи, предполагат превес на обществения интерес свързан с по-високото ниво на сигурност при идентификацията на заявителя и евентуалния негов представител при упражняване на правото му да не се яви лично, спрямо принципа на процесуална икономия по чл. 11 АПК.

По твърдяното противоречие с разпоредбите на чл. 18, ал. 1 и ал. 2 АПК, чл. 32, т. 1 и чл. 33, ал. 1 ГПК и чл. 24, ал. 1, т. 3 и чл. 25 от ЗА, първоинстанционния съд е изложил подробни съображения, а изводите му като правилни не следва да се преповтарят предвид разпоредбата на чл. 221, ал. 2, изр. второ от АПК.

Визираната от протестиращия прокурор "дискриминация" и "неравно третиране" на българските граждани спрямо гражданите на ЕС, гражданите на държави - страни по Споразумението за ЕИП, и гражданите на Конфедерация Швейцария, в хипотезата на чл. 40, ал. 2 ППЗБЛД, с теза за "несправедливост", не може да се приеме като аргумент за противоречие на оспорените разпоредби от ППЗЛД с посочените по-горе разпоредби на АПК, ГПК и ЗА или с тази на чл. 17, ал. 5 ЗБЛД.

За пълнота следва се отбележи, че цитираният текст, намиращ се в Раздел I "Документи за самоличност и пребиваване, издавани на пребиваващи в Република България чужденци" от ППЗБЛД, регламентира подаване на заявления на посочените категории субекти за издаване на удостоверения за продължително и постоянно пребиваване. Според предложение второ на визираната разпоредба, заявление може да се подаде и от упълномощено лице след представяне на пълномощно в случаите по чл. 17, ал. 5 ЗБЛД. Видно е, че в тази разпоредба не е посочена форма на пълномощното при подадено заявление от упълномощено лице в хипотезата на чл. 17, ал. 5 ЗБЛД когато заявлението не е подадено лично, но за издаването на БЛД-удостоверение за пребиваване на тази категория субекти/Глава пета, чл. 55 ЗБЛД, ал. 5 ЗБЛД/ е налице специална законодателна уредба в Закона за влизането, пребиваването и напускането на Република България на гражданите на Европейския съюз и членовете на техните семейства, в която се съдържат специални правила за подаване заявления от съответните субекти на този закон за издаване удостоверение за продължително или постоянно пребиваване /напр. чл. 9, ал. 9 и чл. 16, ал. 5/, като въпросите, касаещи евентуални противоречия между този специален закон и ППЗБЛД не са предмет на разглеждане в настоящото производство.

Обжалваното решение е постановено при спазване на съдопроизводствените правила и същото е обосновано. Тричленния състав на ВАС е изпълнил задължението си по чл. 168 АПК като е извършил съдебен контрол на оспорения акт по критериите, посочени в чл. 146 АПК и е установил релевантните за спора фактически обстоятелства. Съдът е преценил всички събрани по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, разпределил е тежестта на доказване в процеса съобразно доводите и възраженията на страните, на които е дадена възможност да ангажират доказателства. Изводите на съдебния състав кореспондират със събраните по делото доказателства и са формирани след тяхната правилна преценка.

Неоснователни са доводите на касатора П. Запрянов касателно частта от обжалваното решение, в която същият е осъден за разноски. Същите са правилно определени от първоинстанционния съд на основание чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. с чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, вр. ТР № 3/13.05.2010 г. на ОС на колегиите на ВАС.

На основание горното настоящият съдебен състав приема, че при постановяване на съдебния акт не са допуснати посочените от касатора нарушения по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила.

Частната жалба на П. Запрянов, против протоколно определение от 1.10.2018 г. на ВАС, тричленен състав по адм. дело № 2776/2018 г., с което е отменено постановено закрито съдебно заседание определение от 19.09.2018 г., с което на осн. чл. 182, ал. 2 АПК е конституиран П. Запрянов в процеса на страната на министерски съвет на РБ и на осн. чл. 182, ал. 3 АПК е конституиран П. Запрянов като оспорващ разпоредбите на чл. 18, ал. 1, изр. второ; чл. 22, ал. 1, изр. второ от Правилника за издаване на българските лични документи, следва да се остави без разглеждане, като просрочена и защото определението не е от категорията такива по чл. 229, ал. 1, т. 1 и т. 2 АПК, подлежащи на обжалване. Производството по делото му тази част се прекрати на осн чл. 215, т. 3 и т. 4 във връзка с чл. 236 от АПК. При този изход на спора на Министерски съвет на РБ следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция в размер на 200 лева, на основание чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. с чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, 5-членен състав на втора колегия