Решение № 13128 от 29.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7824/2018 г.

Решение № 13128 от 29.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7824/2018 г., IV о., докладчик съдията Румяна Монова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от директора на Областна дирекция на Държавен фонд "Земеделие" – Стара Загора (ОД на ДФЗ), подадена чрез юрк. Д. Попов, срещу решение № 108 от 30.04.2018 г., постановено по адм. дело № 672/2017 г. от Административен съд – Стара Загора. С него е отменена заповед № 03-240-РД/234 от 5.12.2017 г. на директора на ОД на ДФЗ – Стара Загора с постановен отказ да бъде финансирано заявление с ИД на проекта 24/06/3/0.0.0965, подадено от Ж. Делчев, по подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитие на малки стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., а преписката е върната на административния орган за продължаване на производството по заявлението за подпомагане на Ж. Делчев с издаването на нов акт, съобразно мотивите на решението. С касационната жалба се твърди, че обжалваното решение е неправилно поради несъобразяване с предписанията на материалния закон, нарушение на процесуалните правила и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му и присъждане на разноски пред касационната инстанция. Ответникът – Ж. Делчев чрез процесуалния си представител, адв. Илиева, в писмен отговор на касационната жалба изразява становище за нейната неоснователност. Иска решението като правилно и законосъобразно да бъде оставено в сила. Претендира разноски, за което представя списък по чл. 80 от ГПК. Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК за процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Производството пред Административен съд Стара Загора е било образувано по жалба на Ж. Делчев против заповед № 03-240-РД/234 от 5.12.2017 г. на директора на ОД на ДФЗ – Стара Загора, с която е отказано да бъде финансирано заявлението на жалбоподателя за подпомагане по подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитие на малки стопанства" от мярка 6. "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. С обжалваното решение административният съд е отменил оспорената заповед и е върнал преписката на директора на ОД на ДФЗ – Стара Загора за продължаване на производството по заявлението за подпомагане на Ж. Делчев с издаването на нов акт, съобразно мотивите на решението. За да постанови този резултат, е приел, че процесната заповед е издадена от компетентен административен орган в кръга на неговите правомощия, предвид представената по делото заповед № 03-РД/2211 от 14.07.2016 г., издадена от изпълнителния директор на ДФЗ на основание чл. 20а, ал. 2, 3 и 4 от ЗПЗП. Следователно обжалваният акт бил издаден от материално и териториално компетентен административен орган, при упражняване и в рамките на надлежно делегираните му със Заповед № 03-РД/ 2211 от 14.07.2016 г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" правомощия. Съдът е приел, че заповедта съдържа мотиви от фактическо и правно естество, които обаче не са достатъчни за да се приеме, че обжалваният акт съответства на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Съгласно посочената разпоредба административният акт на първо място следва да съдържа фактическите основания за неговото издаване. Това са конкретните факти въз основа на които административният орган е приел, че са налице материалноправните предпоставки за упражняване на предоставената му компетентност. В случая възприетото административно решение за отказ да бъде финансирано подаденото от кандидата Ж. Делчев заявление за подпомагане ИД № 24/06/3/0.0.0965 се основава на неизпълнение на изискването на чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г. за прилагане на подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР за периода 2014 г. – 2020 г. - кандидатът да е получил от земеделска дейност най-малко ЗЗ на сто от общите си приходи/доходи за предходната календарна година, тъй като за Делчев процентът на приходите от земеделска дейност за 2015 г. възлиза на 31. 26%. Съдът е извел извод, че за да се счита изпълнено изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4, предл. първо от АПК, заповедта е следвало да съдържа описание на онези обстоятелства, които имат значение на релевантни юридически факти и обосновават неизпълнение от страна на кандидата на изискването на чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г., като материалноправно основание за постановения отказ за финансиране. В случая обективираното в обстоятелствената част на оспорения акт като "мотиви" се свежда до посочването, че в резултат на извършени административни проверки са направени преизчисления "съобразно "Методика за определяне на обосновани продажни цени и добиви" на декларирания от кандидата доход от земеделска дейност, както следва: картофи за семе – 2850 кг. при цена 0.85.6592 лв. /кг." и констатацията, че така установения приход от реализация на земеделска продукция /при запазване цената за останалите картофи/ възлиза в размер общо на 5 081. 29 лв., в резултат на което полученият процент на приходите от земеделска дейност за 2015 г. е 31. 26 %. Очевидно изложеното и направения извод, че кандидатът не изпълнява изискването на чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г., не удовлетворява изискванията на закона за мотивировка на акта като единство от фактически и правни основания, даващи възможност на адресата да разбере волята на органа и да защити правата и интересите си, ако счита че са нарушени. От съдържанието на обжалваната заповед не можело, според съда да се установи нито на какво нормативно основание е извършено преизчислението на декларирания от кандидата доход от земеделска дейност, нито по какви съображения е прието, че следва да се извършват преизчисления съобразно "Методика за определяне на обосновани продажни цени и добиви", като позоваването на посочената Методика е абсолютно неясно. Първоинстанционният съд е приел, че е допуснато нарушение на процесуалните правила и без каквото и да е нормативно основание, е направено "преизчисление" съобразно нерегламентирана в Наредба № 10/2016 г. "Методика за определяне на обосновани продажни цени и добиви" на декларирания от кандидата доход от земеделска дейност. На практика администрацията на ДФ "Земеделие" е приложила административни процедури и правила, които не само че не са нормативно предвидени, но и очевидно са въведени след образуването на административното производство по подаденото кандидата Делчев заявление за подпомагане ИД № 24/06/3/0.0.0965, без да са надлежно оповестени и съобщени. По делото е била допусната съдебно-икономическа експертиза. Съгласно заключението на експертизата, общият размер на доходите/ приходите на Ж. Делчев за 2015 г. е 17 236. 12 лева, в т. ч: получени по трудово правоотношение – 10 865. 22 лв.; получени от продажби на земеделска продукция – 6 060 лв. и обезщетения за временна нетрудоспособност – 310. 60 лв., като приходите/ доходите от земеделска дейност за 2015 г. на лицето представляват 35. 16% от общите доходи за 2015 г. Следователно регламентираното в чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г. условие за финансово подпомагане кандидатът да е получил от земеделска дейност най-малко ЗЗ на сто от общите си приходи/доходи за предходната календарна година спрямо годината на кандидатстване, се явява изпълнено по отношение на кандидата Ж. Делчев. Решението е правилно. Видно от данните по делото, на 27.07.2016 г. Ж. Делчев е подал в Областна дирекция на Държавен фонд "Земеделие" – гр. Стара Загора Заявление за подпомагане по подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 г. – 2020 г. с ИД № 24/06/3/0.0.0965 (л. 66 - л. 78 от том І по делото). Към заявлението е приложен бизнес план /л. 79 и сл. / и Справка-декларация по Приложение № 2 към чл. 5, ал. 12, т. 1 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г. /л. 115 – л. 116 от том І по делото/. С посочената Справка – Декларация Ж. Д. е декларирал, че през периода 01.01.2015 - 31.12.2015 г. т. е годината, предходна спрямо годината на кандидатстване /2016 г. /, е реализирал приходи от растениевъдство, както следва: от картофи за семе – 2 850 кг със средна цена за единица продукция 1. 20 лв/кг или общо 3 420 лв; от картофи – 5 900 кг със средна цена за единица продукция 0. 35 лв. или общо 2 065 лв. и картофи – 1 150 кг. със средна цена за единица продукция 0. 50 лв. или общо 575 лева или общо приходи от земеделска продукция 6 060 лева. Деклариран е и приход получен по трудово правоотношение в размер на 10 865. 52 лева и от болнични – 310. 60 лева или общ размер на приходи/ доходи от неземеделски дейности от 11 176. 12 лева. Съответно общо приходите/ доходите за 2015 г. са в размер на 17 236. 12 лева, от които доходът от земеделска дейност /6 060 лева/ формира съгласно декларираното 35. 16 % от всички доходи/ приходи за посочената година. Към заявлението за подпомагане са приложени заверени копия на финансово-счетоводни документи /фактури/ за реализацията на добитата продукция от картофи за семе и картофи. Представена е и Годишна данъчна декларация /ГДД/ по чл. 50 от ЗДДФЛ за 2015 г. /л. 117 и сл. /. В Приложение № 1 на декларацията е деклариран облагаем доход от заплата - 11 829. 13 лв., дължим данък 1 182. 91 лв., от които внесен 940. 52 лв. и дължим за довнасяне данък в размер на 242 лева. В Приложение № 3 "доходи от друга стопанска дейност", са отразени доходи от друга стопанска дейност по чл. 29 от ЗДДФЛ в размер 6 060 лв. При подаване на заявлението от администрацията на ОД на Държавен фонд "Земеделие" – гр. Стара Загора е била извършена контролна проверка, резултатите от която са обективирани в контролен лист КЛ 1, подписан от двама експерти и от кандидата на 27.07.2016 г. Във връзка с подаденото заявление за подпомагане по подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитие на малки стопанства" са извършени и други административни проверки – по представени документи, справки в електронни регистри и др., вкл. проверка на място на 7.10.2016 г. С уведомително писмо № 01-240-6500/106 от 17.02.2017 г. от Областна дирекция на ДФ "Земеделие" – Ж. Делчев е уведомен за липси и нередовности на документи, непълноти и неясноти, като е указана необходимостта от отстраняването им. Изрично е посочено че във връзка с проверката за изпълнението на чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г. е необходимо да бъде представена допълнителна информация от какви площи са добити реализираните три вида картофи, описани в справката-декларация, както и какъв вид са картофите /ранни, късни и/или други/. В изпълнение на указаното жалбоподателя е подал в ОД на ДФ "Земеделие" – Стара Загора Заявление вх. № 01-240-6500/106 от 23.02.2017 г., с приложени към него документи. Със Заповед № 03-240-РД/ 78 от 28.03.2017 г. на Директора на ОД на ДФ "Земеделие" – Стара Загора, е разпоредено да бъде спряна обработката на Заявление за подпомагане с УИН № 24/06/3/0.0.0965 на Ж. Д. Д., УРН 675613, във връзка със събрани документи и/или информация, които изискват да бъде извършена допълнителна проверка. След Становище на Министерството на земеделието и храните № 10-316 от 17.05.2017 г., със Заповед № 03-240-РД/ 128 от 6.06.2017 г. на Директора на ОД на ДФ "Земеделие" – Стара Загора, е възобновена обработката на подаденото от Ж. Делчев заявление за подпомагане. С оспорената в настоящото съдебно производство Заповед № 03-240-РД/ 234 от 5.12.2017 г., издадена от Директора на Областна дирекция на Държавен фонд "Земеделие" – гр. Стара Загора, на основание 20а, ал. 2 и ал. 4 от Закона за подпомагане на земеделските производители, чл. 27, ал. 2 и ал. 4, чл. 24, ал. 1, т. 4, предл. второ във вр. с чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г. за прилагане на подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 г. – 2020 г., е отказано да бъде финансирано подаденото от кандидата Ж. Делчев заявление за подпомагане ИД № 24/06/3/0.0.0965. В ал. 12 на чл. 5 от Наредбата са изброени документите, с представянето на които се доказва визираното в ал. 2, т. 2 условие. Според т. 3, б. "в" на ал. 12 това са и: документи, доказващи правно основание за ползване на имотите, на които е произведена селскостопанската продукция, чрез чиято реализация са сформирани приходите/доходите в ГДД за предходната календарна година спрямо годината на кандидатстване, съгласно чл. 41, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители; имотите под наем или аренда, в т. ч. имотите, попадащи извън обхвата на чл. 2 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, трябва: да са ползвани въз основа на документи, доказващи правното основание за ползване, които са нотариално заверени не по-късно от края на предходната календарна година спрямо годината на кандидатстване. От анализа на цитираните разпоредби може да се направи извод, че визираните в чл. 5, ал. 2, т. 2 приходи/доходи за предходната календарна година в обем най-малко ЗЗ на сто от общите приходи, трябва да са получени от дейност, включваща производството, отглеждането и прибирането на реколтата, осъществена през предходната година, т. е., те са обвързани със земеделска дейност, която е реално осъществена през предходната спрямо датата на подаване на заявлението година и важното в конкретния случай - да е върху или от имота, деклариран при кандидатстване по мярката. В случая е отказано финансиране на заявление без посочени правни мотиви и след служебно намаляване на доходите от земеделска дейност, въз основа на Методика, за която няма данни да е част от действащото приложимо към казуса право – нито ЗПЗП, нито Наредбата предписват възможност за служебно прилагане на методика за определяне на добивите. Заявителят за първи път от постановения административен акт узнава за тази методика за определяне на добивите, както и за правомощието на органа да я прилага, което никъде не е предписано в Наредбата. Не става ясно административния орган на какво точно се позовава като намалява доходите от земеделска дейност, което се приравнява на липса на мотиви. Тяхната роля за законосъобразността на акта е съществена, понеже дава отражение върху възможността на адресата на същия и на заинтересованите лица, да научат какви са фактите, мотивирали административния орган да приложи конкретната правна норма, на която се позовава. Липсата им възпрепятства адресата да упражни правото си на защита. Освен това наличието им дава възможност на по–горестоящия административен орган и на съда да проверят законосъобразността на акта, като се изследва правилното приложение на материалния закон. Липсата на мотиви не би могла да се замести от мотивите на съда или от експертно заключение. Административният акт, обективиран в издадената заповед, освен това не е мотивиран с нередовност на документите, непълнота или неяснота, а с неизпълнение на изискванията към кандидатите посочени в чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10/2016 г. Проверка за вярност на подадените документи /ГДД и справка – декларация/, подадени при изрично предупреждение за носене на наказателна отговорност известна на деклараторите, не може да се извършва чрез прилагане от административния орган на Методика за определяне на обосновани продажни цени и добиви, която не е нормативно установен способ за ревизия на декларираните факти. По аргумент от чл. 5, ал. 12, т. 5 от Наредбата, органа може да изисква представяне на приходно–разходни документи, свързани със земеделска дейност, от която са формирани приходите за предходната година, т. е. проверката на декларираните доходи се извършва въз основа на посочените в чл. 5, т. 12 от Наредбата документи, но няма нормативно основание за прилагане на посочената в мотивите Методика за определяне на обосновани продажни цени и добиви, в която не е ясна и формулата за изчисление, която органа приема. Дори обаче тази методика да беше нормативно уредена, заключението на вещото лице, направено съобразно същата, са категорични, че приходите от земеделска дейност на Ж. Делчев за 2015 г., представляват 35. 16% от общите му приходи за 2015 г., а именно отговарят на изискването заложено в разпоредбата на чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10 от 10 юни 2016 г. за прилагане на подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малките стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР за периода 2014 – 2020 г., а именно " Към датата на подаване на заявлението за подпомагане физическите лица, навършили 18 години трябва да са получили от земеделска дейност най–малко ЗЗ на сто от общите си приходи/доходи за предходната календарна година". С оглед на гореизложеното, обоснован е изводът на съда, че с прилагането на Методика, която не е била обявена публично и не е била известна на заявителя при подаването на заявлението за кандидатстване, е нарушен принципът за последователност и предвидимост, регламентиран в чл. 13 от АПК, съгласно която разпоредба административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. По изложените съображения не са налице основания за отмяна на обжалваното решение и същото като законосъобразно и правилно следва да бъде оставено в сила. Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение,