Решение № 52 от 5.01.2023 г. на ВАС по адм. д. № 1288/2022 г.

Решение № 52 от 5.01.2023 г. на ВАС по адм. д. № 1288/2022 г., VI о., докладчик съдията Весела Николова Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Сдружение "Българска асоциация на млекопреработвателите", "Беленски" ЕООД, "Камаджиев – Милк" ЕООД и "Лактоком" ЕООД, всички представлявани от адв. С. Христов, против Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с Постановление на Министерския съвет /ПМС/ № 260/29.07.2021 г., обн. ДВ, бр. 64 от 03.08.2021 г., влязла в сила на 05.11.2021 г. /Наредбата/. Жалбоподателите оспорват цялата Наредба като излагат доводи за нейната нищожност поради липса на материална компетентност на Министерския съвет за издаването й. Считат, че като специална разпоредбата на чл. 7, ал. 4 от Закона за храните /ЗХ/ дерогира общата разпоредба на чл. 5 от същия /ЗХ/, посочен като основание за приемане на Наредбата. Твърдят, че чл. 7, ал. 4 от ЗХ предоставя на министъра на земеделието и храните компетентност да определи с наредба специфичните изисквания към суровото мляко, предлагането на пазара на мляко и млечни продукти, както и към други храни от животински произход. Сочат, че е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като в първоначално публикувания проект за нормативен акт не са отразени настъпилите в хода на производството съществени изменения, необхванати от първоначалните мотиви. Последните не са били обсъдени и не са станали достояние на заинтересованите граждани и организации, в нарушение на чл. 26 от Закона за нормативните актове /ЗНА/. Твърди се също, че направената частична оценка на въздействието на нормативния акт по чл. 20, ал. 2 от ЗНА е бланкетна и не отразява в цялост въздействието, което наредбата би оказала върху пазара и обществените отношения, като на основание чл. 20, ал. 2, т. 2 от ЗНА е следвало да бъде направена и допълнителна такава, тъй като от приемането на наредбата ще настъпят значителни последици. Засягат се интересите на потребителите, които няма да могат да купуват по-евтино сирене от витрина, защото то ще трябва да се продава пакетирано и съответно на по-висока цена. Визират се неблагоприятни последици за производителите и търговците. Публикуваният на страницата на портала за обществени комуникации кратък доклад и мотиви са бланкетни в нарушение на чл. 28 от ЗНА и не се отнасят към направените след публикуването на доклада съществени изменения на проекта, както и не е направено изследване на въздействието, което именно тези промени биха оказали след приемането им. При изготвяне на наредбата не е извършена преценка на разходите, които лицата, извършващи дейността ще трябва да направят, за да спазят въведените нормативни изисквания. Оспорват се като незаконосъобразни и взаимноизключващи се разпоредбите на чл. 7, ал. 2-5 от Наредбата относно видовете саламурено сирене, и въведените изменения в изискванията за процентно съдържание на сухо вещество и масленост, противоречащи и на Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25.10.2011 г. за предоставянето на информация за храните на потребителите /Член 17, параграф 2 относно наименованията на продуктите и Приложение VІ относно данните за физичното състояние на храната и специфичната й обработка/. Поддържа се, че същите не могат да бъдат спазени от производителите без значително увеличение на разходите и респективно на цените на крайния продукт. Според жалбоподателите е ноторно известно, че сиренето се прави от мляко, което съдържа в себе си вода като основен елемент и добавянето на допълнително изискване към водното съдържание на продукта сирене въвежда в заблуждение потребителя, у когото се оставя впечатлението, че тази вода е изкуствено добавена, а не е част от естествения процес на производство на сиренето. Ограниченията, поставени относно съдържанието на вода в саламуреното сирене противоречат и на приложение VІ от Регламента, в пар. 6, част А, който поставя такива изисквания само за месните и рибни продукти. Ограничения са поставени само за саламуреното сирене, но не и за останалите 15 млечни продукта, описани в чл. 8 до чл. 23 от Наредбата, което е в противоречие със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност /ЗОАРАКСД/, чл. 3, ал. 2 на който предвижда, че държавните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат изисквания, ограничения и тежести, които водят до ограничаване на конкуренцията. Оспорва се въведеното с чл. 29 от Наредбата изискване за етикетиране и наименуване на саламурено сирене с "повишено водно съдържание" /над 40%/, като такъв продукт е непознат на българския пазар. По-строга и излишно въведена административна тежест е на чл. 29, ал. 2 от Наредбата, задължаващ производителите да поставят етикети с размер на шрифта, определен по реда на Приложение VІ, част А, т. 4, буква "б" към Регламент (ЕС) 1169/2011 г., тъй като последният е приложим само когато продуктът съдържа заместители. Оспорва се изискването на чл. 29, ал. 3 от Наредбата, продажбата на саламурено сирене да се извършва само в предварително опаковани разфасовки, които не могат да бъдат отстранявани в търговския обект, тъй като саламуреното сирене по принцип се продава на буци в магазините. Сочи се, че оспорената Наредба, в разрез със ЗОАРАКСД създава излишна административна регулация, водеща до изкуствена промяна на пазара и толериране на едни производители пред други. В този смисъл Наредбата като цяло и в частност нормите на чл. 2, чл. 3, чл. 7, ал. 1-5, чл. 29, ал. 1-3, чл. 30 и чл. 31 от нея са в противоречие с чл. 3 от ЗОАРАКСД. Предвид изложеното, жалбоподателите молят да се обяви за нищожна или да се отмени като незаконосъобразна Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, в сила от 04.11.2021 г. приета с ПМС № 260 от 29.07.2021 г., обн. ДВ, бр. 64 от 3 Август 2021 г., а в условия на евентуалност - да бъдат обявени за нищожни или отменени като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 2, чл. 3, чл. 7, ал. 1-5, чл. 29, ал. 1-3, чл. 30 и чл. 31 от Наредбата. Претендират и присъждане на направените по делото разноски. В съдебно заседание чрез проц. представител адв. Д. Танчев и в писмена защита поддържат жалбата и излагат съображения. Ответникът - Министерският съвет на Република България се представлява от държавен експерт в Дирекция "Правна" на МС А. Г.. В съдебно заседание и писмени бележки оспорва жалбата като излага съображения за нейната неоснователност. Сочи, че оспорената наредба е приета от компетентен орган, в предписаната от закона форма и по законоустановения ред, не съдържа съществени нарушения на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби, и е в съответствие с целта на закона. Разпоредбата на чл. 5 от ЗХ, на основание на която е издадена процесната наредба, възлага на МС да определя с наредба специфичните изисквания към групи и подгрупи храни и определена храна от групи и подгрупи храни, и тяхното производство, преработка и/или дистрибуция. Предметният обхват на Наредбата, съгласно чл. 1 от нея, включва определяне на: 1. Специфичните изисквания към млечните продукти; 2. Изискванията към имитиращите продукти, включващи в състава си мляко; 3. Изискванията към етикетирането и предлагането на продуктите по т. 1 и 2, както и при етикетирането на храните, при чието производство или приготвяне са използвани имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко. Предметът на Наредбата, описан в чл. 1 съответства изцяло на чл. 5 от ЗХ, и същата е издадена въз основа на законова делегация от компетентен административен орган - Министерски съвет. Разпоредбата на чл. 7, ал. 4 от ЗХ визира правомощията на министъра на земеделието да определя специфичните изисквания към суровото мляко, предлагането на пазара на мляко и млечни продукти, както и към други храни от животински произход, тоест разпоредбите имат различен предмет и приложно поле. Процедурите по чл. 26-28 от ЗНА за приемане на акта са спазени като са проведени обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Съставител на проекта за наредба и вносител е министърът на земеделието и храните, като е спазено задължението по чл. 26, ал. 3 и 4 от ЗНА, преди внасянето на проекта за нормативен акт същият да бъде публикуван от съставителя му, заедно с мотивите, доклада и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА освен на електронната страница на Министерство на земеделието и на Портала за обществени консултации за срок от 30 дни. Предварителната частична оценка на въздействието е съгласувана с администрацията на МС в изпълнение на чл. 18а, чл. 20, ал. 2 и чл. 21, ал. 5 от ЗНА, с подробно и задълбочено изследване на нуждата от подзаконовия нормативен акт, съотношението между формулираните цели и очакваните резултати. Съгласувана е без забележки и от дирекция "Модернизация на администрацията". Докладът на министъра на земеделието е подробен и обоснован, съдържа реквизитите по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В целите за приемането на Наредбата са залегнали целите на европейските регламенти – обективно информиране и осигуряване на високо равнище на защита на потребителите съгласно Регламент (ЕС) № 1169/2011 г. Не е извършена оценка на съответствието с правото на ЕС, тъй като с Наредбата не се транспонират норми от това право, а се синхронизира нормативната уредба с Регламент (ЕС) № 1169/2011 г. Въвеждат се национални мерки, свързани с представянето на информация за храните на потребителите по отношение на имитиращите продукти, допустими с оглед разпоредбите на чл. 38 и 39 от същия регламент, насочени към опазване на общественото здраве и защита на потребителите и предотвратяване на измами. На основание чл. 45, § 1 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 г. проектът за Наредбата е нотифициран пред Европейската комисия и страните членки на ЕС (нотификация 2020/743/BG) и процедурата е приключена със задоволителна оценка от Европейската комисия. Наредбата е приета от МС при спазване на чл. 42, ал. 1 и чл. 45, ал. 2 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация и е обнародвана в Държавен вестник, съгласно чл. 77 и чл. 78, ал. 1, т. 1 от АПК. Неоснователни са твърденията в жалбата за съществени промени между проекта и приетия вариант, които не са обсъждани и мотивирани. Промените са извършени в резултат на проведените обществени консултации и нотифициране на Наредбата, но не са толкова съществени, че да обосноват повторно съгласуване. С текстовете на Наредбата не са въведени специални изисквания и ограничения, а са възпроизведени вече действащи регламенти, като разпоредбите не са насочени към ограничаване на производството, а към спазване на единните изисквания за съдържание и качество на продуктите, предвидени в наредбата съгласно възприетите в Европейския съюз стандарти. Също се създават еднакви пазарни условия при отсъствие на нелоялна конкуренция, съгласно направения при нотификацията коментар от Латвия – потребителите да не се подвеждат, че полученият продукт, в който дадена млечна съставка е заменена изцяло или частично, е подобен на съответния млечен продукт, като млечен продукт е този, който съдържа само млечни съставки. Наредбата не е в нарушение на принципите и разпоредбите на ЗОАРАКСД и е в съответствие с чл. 19, ал. 2 от Конституцията и Решение № 5 от 02.06.2020 г. по к. д. № 2/2019 г. на КС. Претендира присъждане на възнаграждение за юрисконсулт и прави евентуално възражение за прекомерност на заплатения от жалбоподателите адвокатски хонорар. Заинтересованата страна – министърът на земеделието, храните и горите, представлявана от главен юрисконсулт Д. Филева, оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, след като съобрази твърденията в жалбата, становищата на страните и прецени събраните по делото доказателства, приема следното от фактическа и правна страна: На основание чл. 35 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация /УПМСНА/, с писмо вх. № 104. 08-46/26.07.2021 г. от министъра на земеделието, храните и горите е представен доклад от министъра на земеделието и храните и проект за постановление за приемане на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти. Проектът е изпратен за съгласуване по реда на чл. 32 от УПМСНА с писмо № 9104-53/18.09.2020 г. Предложението е придружено с доклад на вносителя относно включената в наредбата регламентация. Проектът е изпратен за съгласуване на останалите министри, които депозират писмени становища. Приложени са писмени становища, справка за становищата, получени по проекта за постановление на Министерския съвет за приемане на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти. Към проекта са приложени и частична предварителна оценка на въздействието, становище на дирекция "Модернизация на администрацията" в Министерски съвет, Финансова обосновка, Справка за отразяване на постъпилите по реда на чл. 32-34 от УПМСНА становища, постъпили становища, Справка за отразяване на постъпилите предложения и становища от проведените обществени консултации, проект на съобщение за средствата за масова информация на хартиен и електронен носител. Проектът е разгледан на заседание на Министерския съвет, проведено на 28.07.2021 г. в присъствието на 17 членове на кабинета и е приет на същото заседание с направените изменения и уточнения /т. ЗЗ от протокол № 40 от 28.07.2021 г./. На 03.08.2021 г. е обнародвано /ДВ бр. 64 Постановление на Министерския съвет на Република България /ПМС/ № 260 от 29.07.2021 г., с което е приета оспорената Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти /член единствен от постановлението/, която влиза в сила в тримесечен срок от обнародването, т. е. от 04.11.2021 г. С § 1 от Наредбата се отменя Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с Постановление № 119 на Министерски съвет от 2012 г. /обн. ДВ, бр. 48 от 2012 г.; изм. и доп., бр. 1 от 2013 г.; Решение № 5890 на Върховния административен съд от 2020 г. – бр. 96 от 2020 г./. Съгласно чл. 1 от Наредбата, с нея са определени: 1. Специфичните изисквания за млечните продукти; 2. Изискванията към имитиращите продукти, съдържащи в състава си мляко и 3. Изискванията към етикетирането и предлагането на продуктите по т. 1 и т. 2, както и при етикетирането на храните, при чието производство или приготвяне са използвани имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко. В Глава втора, раздел І от Наредбата са дадени наименованията на млечните продукти, ведно с тяхно определение, съобразно съдържанието и начина на производството им. В чл. 4 са дадени дефиниции на наименованията "сурово мляко" и "мляко" съобразно стандартите в Европейските регламенти, приложими към тези продукти. В чл. 5 до 23 от Наредбата са посочени наименованията на млечните продукти и тяхното съдържание. В чл. 24 – Раздел ІІ – Изисквания към състава на млечните продукти са посочени изчерпателно допустимите при производство на млечни продукти и сирене съставки /ал. 1-2/, както и забранените за добавяне съставки /ал. 3 и изискването към казеините и казеинатите, които се предлагат на пазара да отговарят на Наредбата за специфичните изисквания към казеините и казеинатите, предназначени за консумация от човека по чл. 5 от ЗХ /ал. 4/. В Глава трета Раздел І са предвидени специфични изисквания при етикетирането и предлагането на млечните продукти /чл. 25-29/, а в Раздел ІІ на същата глава – специфични изисквания при етикетирането и предлагането на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, както и етикетирането на храните, при чието производство или приготвяне са използвани имитиращи продукти /чл. 30-32/. При тези фактически констатации съдът извежда следните правни изводи: Жалбата е допустима - подадена от активнолегитимирани лица, срещу подзаконов нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол по реда на чл. 185 и следващите от АПК. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В случая съдът приема, че правата и интересите на жалбоподателите Сдружение "Национална асоциация на млекопреработвателите в България", "Беленски" ЕООД, "Камаджиев – Милк" ЕООД и "Лактоком" ЕООД са засегнати от оспорения подзаконов нормативен акт. Първият от тях е сдружение, което е регистрирано с цел да представлява своите членове при формиране на държавната политика и да участва в процесите на вземане на решения на национално и местно ниво в сферата на млекопреработването, а останалите са търговци, занимаващи се с производство и търговия с млечни продукти. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Оспорената Наредба е издадена от компетентния орган. Съгласно нормата на чл. 4 от ЗХ, Министерският съвет е овластен да приема наредби, с които да установи специфични изисквания към групи храни и конкретни храни. Следователно приемането на Наредбата е по силата на законова делегация като Министерският съвет е оправомощен изрично от закона с тази компетентност. Възражението, че Наредбата урежда материя, за която не е предвидено да бъде издадена, е неоснователно. В този смисъл регламентацията в Наредбата не излиза извън границите на законовата делегация и не е налице нарушение на чл. 12 от ЗНА. В § 4 от ДР на Наредбата е посочено, че тя се приема на основание чл. 5 от Закона за храните. Съгласно § 5 от ДР на същата, Наредбата е нотифицирана по реда на Директива /ЕС/ 2015/1535 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 година, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техничес ките регламенти и правила относно услугите на информационното общество /ОВ, L 241 от 17 септември 2015 г./. Аналогично е била приета на основание действалия тогава чл. 4 от ЗХ и предходната Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти от 2012 г., отменена с § 1 от Заключителните разпоредби на Постановление № 260/29.07.2021 г. за приемане на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти /обн. ДВ, бр. 64 от 02.08.2021 г., в сила от 04.11.2021 г./. Съгласно чл. 4 от ЗХ , специфичните изисквания към групи храни, конкретни храни, се определят с наредби на Министерския съвет.