Решение № 818 от 3.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7948/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) . Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020" (ОПРР), подадена чрез пълномощник, против решение 5898 от 01.07.2024 г. по адм.д. 437/2024 г. на Административен съд - Пловдив, с което съдът е отменил негово решение РД-02-36-321 от 20.03.2023 г. за отказ от верификация на разходи в размер на 1 228 364,65 лева (т. 1); в размер на 14 643,84 лева от общият размер от 17 019,62 лева (т. 2), и в размер на 18 429,29 лева (т. 3) по искане за окончателно плащане на Община Пловдив. Касаторът релевира оплаквания за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при допуснато нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът не е обсъдил всички наведени от него доводи, не е подложил на анализ и преценка събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност. Според касационния жалбоподател в издадения от него акт не е допуснато смесване на производство по отказ от верификация с отказ от сключване на анекс към административния договор. Съдът не е посочил никакви конкретни факти и обстоятелства и не е изложил мотиви защо приема несъответствие между фактическите установявания и дадената от органа правна квалификация на отказа относно посочените в т. 2 от акта разходи, както и конкретни мотиви по т. 3 от административния акт. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора, с което жалбата на Община Пловдив бъде отхвърлена като неоснователна, или, алтернативно, връщане на делото за ново разглеждане от друг съдебен състав на първоинстанционния съд. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът Община Пловдив, чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба като неоснователна. Претендира разноски за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че Община Пловдив като бенефициер по договор за за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с предмет "Подобряване на градската среда в Пловдив" е подал на 05.08.2020 г. искане за окончателно плащане по проекта. Административният орган се е произнесъл с решение РД-02-36-836/21.06.2021 г., с което е отказал верификация на разходи, като конкретно по т. 3 - в размер на 1 228 364,65 лева, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ условия във вр. чл. 59, ал. 2, т. 1 ЗУСЕФСУ във вр. чл. 23, ал. 1, т. 2 от АДБФП; по т. 5 - в размер на 17 019,62 лева, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 и т. 3 ЗУСЕФСУ условия във вр. чл. 82, ал. 1 и чл. 84 от Общите условия на АДБФП; по т. 7 в размер на 18 429,29 лева, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ условия във вр. чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и чл. 7, ал. 3 ПМС 189/2016 г. С решение 2173/15.11.2021 г., поправено с решение 1160/21.06.2022 г., постановено по адм. д. 2080/2021 г. Административният съд Пловдив по жалба на общината е отменил издаденото от органа решение в частта по т. 3 и частично по т. 5 и 7. Решението е потвърдено с решение 11113/05.12.2022 г. по адм. дело 7928/2022 г. на Върховния административен съд и преписката е изпратена на органа за ново произнасяне съобразно задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона. Ръководителят на УО на ОПРР е издал ново решение РД-02-36-321/20.03.2023 г. по окончателното искане за верификация на Община Пловдив, с което отново е постановил отказ. Органът в т. 1 от решението е отказал да верифицира сумата в размер на 1 228 364,65 лева поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) условия, във вр. чл. 59, ал. 2, т. 1 ЗУСЕФСУ и във вр. чл. 23, ал. 3 от административния договор за безвъзмездна финансова помощ. Мотивирал е отказа, от една страна, с липса на предпоставки за изменение на договора, поискано чрез ИСУН от бенефициера на 05.12.2019 г., както и противоречието му с Методически указания за изпълнение на договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОПРР 2014-2020, където няма предвидена изрична процедура за анексиране на договор, която да се основава на реално отчетените от изпълнителите видове и количества СМР (предвидени по договор и нови такива). Отказът, от друга страна, е мотивиран и с това, че съгласно документацията към проектното предложение и сключения административен договор има количествено-стойностни сметки (КСС), от които не се установяват непредвидени разходи до 10%, а също така непредвидени разходи в ценовите и технически предложения на определените за изпълнители на обществените поръчки не са заложени. Органът е приел, че в договорите за обществени поръчки следва да е включена стойност или определен процент от цената съгласно КСС към ценовата оферта за непредвидени разходи, за да са допустими тези разходи. Отказът от верификация по т. 2 е в размер на 17 019,62 лева и е квалифициран по чл. 64, ал. 1, пр. 1 ЗУСЕФСУ във вр. чл. 63, ал. 1, т. 2 и ал. 2 ЗУСЕФСУ - поради непредставяне от страна на бенефициера в срок на документ или разяснения по чл. 63, както и поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ условия във вр. чл. 59, ал. 2, т. 1 ЗУСЕФСУ и във вр. чл. 23, ал. 3 от АДБФП. Според органа с писмото си от 30.11.2020 г. Община Пловдив не е представила цялата строителна документация към протоколите за приемане извършените СМР. Липсват актове обр. 12 за скрити работи, което поставяло под съмнение изпълнението на СМР в съответствие с инвестиционния проект и тяхното действително изпълнение и поради това органът не е могъл да добие достатъчна увереност за законосъобразното и целесъобразно разходване на средствата за отчетените СМР. Отказът на административния орган по т. 3 е в размер на 18 429,29 лева и е обоснован с липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ условия, във вр. чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ във вр. чл. 7, ал. 3 от Постановление 189/28.07.2016 г. на Министерския съвет за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за програмен период 2014-2020 г. (ПМС 189/2016 г.). Отказът е мотивиран с надвишаване на максимално допустимия размер на разходите за организация и управление от 2% спрямо установения размер на преките допустими разходи. Изчислил е, че при общо верифицирани преки допустими разходи с натрупване в размер на 15 278 527, 91 лева максималният размер на разходите за организация и управление не би следвало да превишава 305 570, 56 лв., а отчетените от бенефициера разходи са в размер на 323 999,85 лв., поради което разликата е недопустим разход. По жалба на Община Пловдив пред АС - Пловдив е образувано адм. дело 1095/2023 г. С постановеното по делото решение 1390/19.07.2023 г. съдът е обявил нищожността на издаденото решение РД-02-36-321 от 20.03.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган. Върховният административен съд е отменил частично така постановения съдебен акт и е върнал делото за ново разглеждане със задължителни указания съдът да разгледа и обсъди всички правнорелевантни факти и да провери законосъобразността на оспорения акт на всички основания по чл. 146 АПК. Предметът на съдебна проверка при новото произнасяне е решението РД-02-36-321 от 20.03.2023 г. на ръководителя на УО в частта по т.1 - за отказ от верификация в частта, с която е отказано плащане на разходи в размер на 1 228 364,65 лева; по т. 2 - в размер на 14 643,84 лева от общият размер от 17 019,62 лева, и по т. 3 - в размер на 18 429,29 лева. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в писмена форма, но при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби, поради което го е отменил като незаконосъобразен. Решението е правилно. Съдът е формирал изводите си като е проверил оспорения акт на всички основания по чл. 146 АПК. Правилен е изводът за компетентност на издателя и спазване на установената писмена форма на акта. Правилен и обоснован е крайният извод за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправните разпоредби. Ръководителят на УО, за да се произнесе по искането за окончателно плащане по отношение на конкретно посочената в т. 1 от акта сума, е разгледал и е изложил мотиви във връзка с предходно подадено от бенефициера искане за изменение на административния договор от 05.12.2019 г. и представени пакет документи съгласно чл. 59, ал. 3 от Общите условия на АДБФП. Безспорно е било между страните, че органът по това искане е постановил изричен отказ за изменение на административния договор, който е оспорен по съдебен ред и отменен с решение по адм.д. 152/2020 г. на АС - Пловдив, като преписката е върната на органа за ново произнасяне. Решението не е обжалвано и е влязло в сила на 01.02.2021 г. Този факт е установен както в мотивите на решението от 15.11.2021 г. по адм.д. 2080/2021 г. на АС - Пловдив, които имат обвързваща сила между страните по спора, така и след извършена от настоящия състав служебна справка в електронната деловодна система на този съд. Издателят на оспорения акт повторно е приел в мотивите си, че няма основание за изменение на договора, тъй като съгласно Методическите указания за изпълнение на договори по програмата е недопустимо изменение върху реално отчетени от изпълнителя видове и количества СМР - предвидени и нови. В тази връзка е посочил, че при извършената документална проверка по последващото искане за окончателно плащане бенефициерът е актувал непредвидени допълнителни и нови видове количества СМР на обектите на изпълнението. Органът е посочил, че непредвидени разходи до 10% от стойността на офертата на изпълнителя биха били допустими разходи, ако са предвидени в документацията и Насоките за кандидатстване, но не е анализирал конкретната документация на бенефициера. Правилно първоинстанционният съд е приел, че органът не е извършил анализ и не е дал оценка на релевантни за спора факти в конкретното производство по разглеждане на искането за плащане на бенефициера. Видно от приложимите по процедурата Насоки за кандидатстване, част "Допустими разходи", като преки допустими разходи са предвидени и "разходи за СМР. В рамките на общата стойност на СМР могат да се включат и непредвидени разходи до 10% от общата стойност на СМР, финансирани от БФП по проекта". Такива разходи са предвидени и в чл. 23, ал. 3 от сключения между страните административен договор от 13.07.2017 г. В приложените по делото доказателства на електронен носител се съдържат и договори с изпълнители по проведени обществени поръчки, в които изрично са включени разпоредби относно непредвидени разходи за СМР и начина на тяхното отчитане. При тези данни правилно административният съд е посочил, че ръководителят на УО е бил длъжен, преди да разгледа искането за окончателно плащане, да се произнесе с изричен акт по предходно направеното искане за изменение на сключения между страните административен договор по отношение на извършените от бенефициера непредвидени разходи за СМР. Производството по това искане от 05.12.2019 г. е висящо пред административния орган, предвид влязлото в сила съдебно решение за отмяна на постановен предходен отказ за анексиране на АДБФП по същото искане на бенефициера. Произнасянето по така направеното искане е предпоставка за формиране на неговия извод по искането на Община Пловдив от 05.08.2020 г. за окончателно плащане по проекта. Недопустимо ръководителят на УО в производство по искане за окончателно плащане е разгледал основания и предпоставки за изменение на договор при отправено отделно искане за това, производството по което не е приключило пред административния орган. Едва след постановяване на влязъл в сила акт по искането от 05.12.2019 г. ръководителят на УО следва да се произнесе по искането за окончателно плащане, като изложи всички конкретни релевантни фактически установявания по отношение на заявените непредвидени разходи и посочи съответното правно основание, въз основа на което формира изводите си. Административният орган е отказал верифициране на посочената в т. 2 от акта сума с мотив, че за отчетените разходи за СМР в посочените в табличен вид обекти и видове дейности бенефициерът не е представил пълна строителна документация - Акт обр. 12 за скрити работи, Приложение 12 за постигане изискванията на проекта. Според органа непредставянето им е поставило под съмнение изпълнението на СМР в съответствие с инвестиционния проект и законосъобразното им изпълнение, а това е довело до липса на достатъчна увереност за законосъобразното и целесъобразно разходване на средствата за отчетената дейност. Тези мотиви на органа кореспондират с приетото от него в тази част на отказа, обективирано в предходно издаденото решение, което е отменено с влязъл в сила съдебен акт. Правилно съдът е приел, че органът не е съобразил мотивите, изложени при съдебната проверка на предходния отказ на органа на същите основания, съгласно които констатациите и изводите му са оборени. Освен това, използваните от органа мотиви като "тези обстоятелства поставят под съмнение" и "не може да се добие достатъчна увереност" не обосновават извод за недопустимост на разходите на посочените в акта основания, а сочат на неизяснени обстоятелства, разколебаващи органа. С оспорения в настоящото производство акт не са изложени никакви нови факти и обстоятелства, поради което и посочените правни основания за отделни обекти и видове СМР по чл. 63, ал. 1, т. 2 и чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ не съответстват на фактическите установявания. Отделно от това се установява несъответствие между разпределението на неверифицираната сума по бюджетни редове в таблицата по т. 2 и на сумата, посочена в разпоредителната част на административния акт. Предвид изводите за незаконосъобразност на отказа за верификация на разходите, посочени в т. 1 и т. 2 от решението на административния орган в допустимите им части, незаконосъобразен се явява и отказът за верификация на разходите, посочени в т. 3 от решението, както правилно е приел съдът. Неверифицираната сума в тази част е следствие от пропорционалното намаляване на сумите за организация и управление - 2%, от общия размер на верифицираните преки разходи на основание т.5.4.8.1 от Насоките за кандидатстване, утвърдени по реда на чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, във вр. чл. 7, ал. 3 от ПМС 189/2016 г. Ето защо неоснователен е касационният довод за липса на мотиви в решението по отношение правния извод за незаконосъобразност на акта в тази му част. Размерът на допустимите разходи за организация и управление може да бъде определен едва след установяване действителния законосъобразен размер на преките допустими разходи по искането за окончателно плащане при съобразяване с изискването на Насоките и документацията по процедурата. Предвид изложеното, обоснован е изводът на АС - Пловдив за незаконосъобразност на административния акт. Като го е отменил и върнал преписката на административния орган с оглед изключителната компетентност на същия да се произнесе по направеното искане за окончателно плащане, съдът е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Съобразно изхода на правния спор и своевременно направеното от пълномощника на ответника искане за разноски, в полза на Община Пловдив следва да бъдат присъдени съдебни разноски за настоящата инстанция в размер на 150 лв. на основание чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ, вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд