Решение № 5843 от 4.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 2830/2017 г.

Решение № 5843 от 4.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 2830/2017 г., III о., докладчик съдията Мира Райчева Производството по делото е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Фондация "Мечтан свят", представлявана от председателя М. Б. С., със седалище гр. С., срещу чл. 4, ал. 1, т. 5, буква "в" и чл. 4, ал. 3, т. 4 от Наредба № 2 от 24.10.2014 г. за условията и реда при издаване и отменяне на разрешение за посредничество при международно осиновяване и за осъществяване и прекратяване на дейността на акредитираните организации, обнародвана в Д. В. бр. 91 от 4.11.2014 г. (Наредбата). В жалбата се поддържа оплакване за незаконосъобразност на подзаконовия нормативен акт в оспорените му части поради противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона. Жалбоподателят счита, че текстовете на чл. 4, ал. 1, т. 5, б. "в" и чл. 4, ал. 3, т. 4 от Наредбата са грубо вмешателство в работата и управлението на организациите, които желаят да получат разрешение за посредничество при международните осиновявания и грубо разпореждане от страна на Министерството на правосъдието с финансовите средства на тези организации, тъй като назначаването на технически персонал на трудов договор на осемчасов работен ден и осигуряване на присъствие на такъв персонал в офиса изисква заплащане на заплати, осигуровки, застраховки, командировъчни, болнични и т. н., което е неоправдано, тъй като разпореждане с финансовите средства на акредитираните организации могат да решават единствено управителните органи на тези организации, така както е предвидено в техните учредителни актове и устави. В съдебно заседание, чрез пълномощника, се поддържат наведените оплаквания в жалбата и същите се доразвиват. Отправя се искане за присъждане на разноските пред настоящата инстанция..

Ответникът по жалбата - Министърът на правосъдието, чрез пълномощника гл. юрисконсулт П. Р., в писмено становище по делото, както и черз процесуалния представител юрисконсулт Алексиева в съдебно заседание, изразява мотивирано становище за неоснователност на жалбата. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение в минимален размер.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че жалбата следва да бъде отхвърлена като неоснователна.

За да се произнесе, Върховният административен съд, състав на трето отделение, взе предвид следното:

По допустимостта на оспорването:

Жалбата е процесуално допустима.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбоподателят е юридическо лице с нестопанска цел, създадено въз основа на Закона за юридическите лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза. С оглед на това, те имат качеството на организация по смисъла на § 1, т. 2 от АПК. Фондацията притежава разрешение за посредничество при международно осиновяване, същата е "акредитирана организация" по смисъла на чл. 116, ал. 1 от Семейния кодекс и за нея е налице правен интерес от оспорване на чл. 4, ал. 1, т. 5, б. "в" и чл. 4, ал. 3, т. 4 от Наредба № 2 от 24.10.2014 г. за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за посредничество при международно осиновяване и за осъществяване и прекратяване на дейността на акредитираните организации.

По основателността на оспорването:

Съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК съдебната проверка за законосъобразност на оспорения административен акт обхваща всички основания по чл. 146 АПК. По силата на чл. 196 от АПК това се отнася и за оспорването на отделни разпоредби от нормативни актове.

Наредбата е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 2 от ЗНА и процедурните правила, въведени с разпоредбите на чл. 26 - 28 от ЗНА, регламентиращи изработването на проекти на нормативни актове, са относими към Наредбата. В конкретния случай, видно от материалите по делото, са спазени правилата за издаване на нормативни актове, разписани в чл. 26-28 от ЗНА и в чл. 75 - чл. 80 от АПК. Оплакване за нарушение на административно- производствените правила при приемане на Наредбата не са и наведени от жалбаподателя.

С разпоредбата на чл. 116, ал. 3 от Семейния кодекс на министъра на правосъдието е предоставена компетентност с наредба да определи условията и реда за издаване и отнемане на разрешения за дейността на акредитираните организации, включително и за прекратяването им, което налага извод, че атакуваните разпоредби от подзаконовия нормативен акт не страдат от порок, обосноваващ тяхната нищожност.

С Наредба № 2 от 24.10.2014 г. за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за посредничество при международно осиновяване и за осъществяване и прекратяване на дейността на акредитираните организации е отменена Наредба № 12 от 30.09.2009 г. за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за посредничество при международно осиновяване и за осъществяване и прекратяване дейността на акредитираните организации. С новата Наредба са направени съществени промени в условията за издаване на разрешение за посредничество при международно осиновяване, задълженията на акредитираните организации за посредничество при международно осиновяване и контрола върху дейността им, в опит да бъдат изпълнени препоръките към централните органи по Хагската конвенция за защита на децата и сътрудничество в областта на международното осиновяване, дадени в наръчник за добра практика № 2 "Акредитация и акредитирали организации" на Постоянното бюро на Хагската конференция по международно частно право, като международно възприети добри практики за имплементирането на Конвенцията.

Систематичното място на оспорените разпоредби на чл. 4, ал. 1, т. 5, б. "в" и чл. 4, ал. 3, т. 4 от Наредбата е в Г. втора "Издаване на разрешение за посредничество при международно осиновяване", раздел I "Издаване на разрешение за посредничество при международно осиновяване и отказ за издаването му".

• Конкретно, текстът на първата визирана разпоредба предвижда, че: чл. 4, ал. 1: Разрешението се издава след проучване на възможностите, знанията и ресурсите, необходими за осъществяване на посредничество, и при следните условия:

т. 5. за заявителя работят задължително

в) технически сътрудник по трудово правоотношение на пълен работен ден.

• Текстът на чл. 4, ал. 3, т. 4 от Наредбата регламентира, че:

чл. 4, ал. 3: заявителят е длъжен да разполага с постоянен офис за осъществяване на дейността, който не се ползва за други цели, и осигурява:

т. 4 присъствие на служител 8 часа дневно

Настоящият състав споделя тезата на жалбоподателя, че атакуваните разпоредби противоречат на чл. 3, ал. 1 и ал. 2 от Закона за юридическите лица с нестопанска цел (ЗЮЛНЦ), съгласно които юридическите лица с нестопанска цел определят свободно средствата за постигане на техните цели (ал. 1), а ограничения в дейността и средствата за постигане целите на юридическите лица с нестопанска цел могат да се определят само със закон (ал. 2). Оспорените текстове на Наредбата визират изисквания към акредитираните организации за доказване на такива по вида и естеството си технически, финансови и персонални ресурси (задължително изискване за назначаване от акредитираните организации на технически сътрудник на трудов договор за пълен работен ден, както и за поддържане на постоянен офис единствено за целите на посредничеството с необходимо присъствие в него на служител 8 часа дневно), които са в пряко противоречие освен с горепосочените норми на ЗЮЛНЦ, но също и с неговия дух, цели и принципи. Оспорените разпоредби приравняват акредитираните организации, които са юридически лица с идеална цел, на търговски дружества, въвеждайки изисквания за обезпечаване на финансови ресурси, които, обаче, не могат да бъдат възприети като "свободно определени средства" за постигане целите на акредитираните организации.

Не може да бъде споделено виждането на ответника, застъпено в писменото му становище от 12.10.2016 г., че разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 5, б. "в" и чл. 4, ал. 3, т. 4 от Наредбата залагат стандарти, които са минимално възможни, за да може да се приеме, че са осигурени изискуемите за осъществяване на дейността експертни ресурси. Аргумент за това не би могъл да бъде извлечен, както поддържа ответникът, от разпоредбата на чл. 20, т. 22 от Наредбата, според която броят на необходимите експерти може да расте в зависимост от броя на вписаните в регистъра осиновяващи, но не може да бъде по-малък от заложения в чл. 4, ал. 1, т. 5, б. "в" и чл. 4, ал. 3, т. 4 от Наредбата минимум. Законосъобразността на атакуваната норма не може да бъде основана на факта, че друга норма препраща към нея. Съгласно предписанието на споменатия по-горе чл. 3 от ЗЮЛНЦ, вътрешната техническа организация и ресурсна обезпеченост на сдружението съставлява автономен въпрос за лицензираната организация.

В горепосочения контекст следва изрично да бъде акцентирано върху следното обстоятелство: не намира нормативна опора въведеното изискване назначения технически сътрудник да бъде задължително ангажиран по трудов договор. Според обема на работата този сътрудник може да работи на граждански договор, по трудово правоотношение- целодневно, почасово, включително и на доброволни начала. Как ще работи техническия сътрудник би следвало да се определи автономно от самата акредитирана организация според броя на случаите (когато са повече би могло да се назначи специалист по трудов договор, а когато са по-малко- да се използват другите форми на заетост, в това число доброволчески) и съответния финансов ресурс, с който тя разполага. Още повече, че несъмнено дейността на акредитираните организации е основана главно на електронна обработка на постъпващата документация и телефонни контакти във връзка с осъществяваната дейност. В този смисъл не намира законова опора подходът на Министъра на правосъдието с подзаконов нормативен акт да въведе изискване за това какъв технически персонал да бъде назначен в организация, създадена с нестопанска цел и за осъществяване на обществено полезна дейност. Дейността на организациите с идеална цел, както бе споменато, се регламентира от ЗЮЛНЦ, а решенията за назначаване на персонал на трудов договор, който не притежава специални познания, необходими за специфичната дейност по осъществяване на международни осиновявания, следва да се вземат единствено от органите на юридическите лица, съобразно тяхната преценка за необходимост от назначаване на такива лица, съобразно обема на дейността и притежаването на съответния имуществен и персонален ресурс за това.

По изложените съображения, настоящият състав намира, че оспорените разпоредби са незаконосъобразни, като такива са довели до неадекватна подзаконова регламентация и следва да бъдат отменени.

При този изход на спора, разноски следва да се присъдят на жалбоподателя в размер на 570 лева, от които 500 лв. адвокатско възнаграждение и 70 лв. държавни такси.

Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение,