Решение № 3047 от 9.3.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10666/2020 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Ейдън 1 ООД със седалище в гр. София, подадена чрез упълномощения представител адвокат М. Димитров, срещу Решение 3384 от 29.06.2020 г. на Административен съд София град, постановено по адм. дело 8718/2019 година. С него е отхвърлена жалбата на касатора против Решение 23/312/00973/3/01/04/02 от 26.06.2019 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие (ДФЗ) за налагане на финансова корекция в размер на 194 579,70 лева. С касационната жалба се твърди неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяната му и присъждане на разноски. Ответникът изпълнителният директор на ДФЗ не изразява становище по жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и за правилност на решението на административния съд. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК за процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна, по следните съображения: Производството пред Административен съд София - град е било образувано по жалба на Ейдън 1 ООД срещу Решение 23/312/00973/3/01/04/02 от 26.06.2019 г. на изпълнителния директор на ДФЗ. С решението на основание чл. 20а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и чл. 46, ал. 1 и ал. 2 във вр. с чл. 16, ал. 1 и ал. 2 от Наредба 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 312 Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. (Наредба 29), чл. 70, ал. 1, т. 4, т. 7 и т. 10 във вр. с чл. 72, ал. 1 и ал. 4 чл. 73, ал. 1 и § 4, ал. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), на дружеството е наложена финансова корекция в размер 194 579,70 лева, за неизпълнението на т. 4.12 и т. 4.17 от Договор 23/312/00973 от 26.08.2011 г., чл. 43, ал.1, т. 1 и т. 2, и чл. 46 от Наредба 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 312 Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия от ПРСР за периода 2007 2013 година. Съобразно данните по делото съдът правилно е изяснил относимите за спора факти, след като е обсъдил поотделно и в тяхната съвкупност ангажираните доказателства. При осъществения контрол за законосъобразност на акта по чл. 168, ал. 1 АПК и на основанията по чл. 146 АПК съдът е преценил, че е издаден от компетентен административен орган, в предвидената от закона форма и съдържание, при спазване на процесуалните правила и на материалния закон. Като несъществено е счел нарушението на административнопроцесуалните правила, доколкото се е твърдяло, че административният орган е смесил процедурите, регламентирани в ЗУСЕСИФ и в приложимата Наредба 29 от 11.08.2008 г. за налагане на финансовата корекция в посочения размер. По отношение на доводите за нищожност на оспореното решение на основание чл. 177, ал. 2 АПК, поради произнасяне по законосъобразността на РНФК с идентичен предмет и страни, съдът е приел, че доколкото в предходното съдебно производство актът бил отменен на формално основание, повторно проведеното административно производство между същите страни, приключило с издаване на оспорения акт, било допустимо, а актът не бил нищожен. Съдът е приел за безспорно доказано, че е налице неизпълнение на заложените в бизнес плана финансови параметри за брой нощувки, брой разкрити работни места, както и от част Обзавеждане на хотел" за съответните години, което било нарушение на т. 4.12 и т. 4.17 от договора. Според съда, неизпълнението на заложения в бизнес плана, като неразделна част от проекта за финансиране, финансов резултат, съставлявало неизпълнение на самия проект. Със сключването на договора бенефициентът на помощта се задължил не само да изгради туристическия обект, но и да спазва производствената и търговската програма за периода на бизнес плана за постигане на целите, които се преследват с одобрения проект. С непостигането на предвидените в бизнес плана финансови показатели, съдът намира, че се нанасяла вреда на бюджета на Общността. По тези доводи и съображения административният съд отхвърля оспорването срещу решението на изпълнителния директор на ДФЗ. Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. От данните по делото се установява, че между Ейдън 1 ООД и ДФЗ е сключен договор за отпускане на финансова помощ по мярка 312 Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от ПРСР 2007-2013 г., подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони 23/312/00973/26.08.2011 г. по проект Доизграждане на къща за гости за селски туризъм в [населено място], община Костинброд. Съгласно т. 4.12 и т. 4.17 от договора ползвателят на помощта е длъжен да извърши одобрената инвестиция в срока по договора, в съответствие с одобрения проект и таблицата за одобрените инвестиционни разходи, като спазва проекта за срок от 5 години от сключването на договора. При извършена в периода 27.04.2016 г. - 16.05.2016 г. проверка на място и допълнителни административни проверки, след плащане по проект 23/312/00973 от 08.09.2009 г., е констатирано неизпълнение на заложените в одобрения бизнес план показатели. За период от 2 години и 8 месеца, от които 2 пълни финансови години (2014 г. и 2015 г.), е установено изпълнение на приходната част от бизнес плана въз основа на броя реализирани нощувки, в размер на 2,40% за 2014 г. и 1,59% за 2015 година. Усредненото изпълнение на бизнес плана за двете години е по-малко от два процента. В представения и одобрен с договора за подпомагане бизнес план е залегнало разкриване на 1 работно място за управленски и 1, 5 работни места за производствен персонал. От депозираните при проверката на място документи за период от 2 години и 8 месеца, от които 2 пълни финансови години (2014 г. и 2015 г.) е установено, че през 2014 г. не е създавано работно място, а през 2015 г. е създадено 1 работно място. Следователно изпълнени са по-малко от 50% от заложените в одобрения бизнес план параметри по отношение на устойчива заетост. В резултат на допълнителни административни проверки е установено, че и през следващите 2016, 2017 и 2018 финансови години жалбоподателят няма наети лица по трудови договори, а единственото лице, което се осигурява, е управителят на дружеството в качеството му на самоосигуряващо си лице. От част Обзавеждане на хотел", позиция Гардероби са одобрени и платени 3 броя, като при проверката на място са установени 2 броя. По тези причини е изведен извод, че е налице неизпълнение на т. 4.12 и т.4.17 от договора, съответно на чл. 43, ал. 1, т. 1 и т. 2, както и чл. 46 от Наредба 29 от 11.08.2008 година. От заключението на приетата от административния съд съдебно икономическа експертиза, което е кредитирано от него, като вярно и безпротиворечиво, е констатирано, че за 1-ва година при заложени по бизнес план 1341 броя нощувки с приходи в размер на 48 704 лв. са реализирани 162 нощувки с приходи 2 958 лв.; за 2-ра година при заложени по бизнес план 1491 бр. нощувки с приходи в размер на 57 846,80 лв. са реализирани 54 нощувки с приходи 1 332 лв.; за 3-та година при заложени по бизнес план 715 бр. нощувки с приходи в размер на 30 358,50 лв. реализираните нощувки са 126 броя, а приходите 1 296 лева. При тези изчисления вещото лице достига до извод, че в количествено изражение изпълнението е било 9,6%, а в приходно отношение съответно - 4%, съответно съдът ги е съобразил при излагане на решаващите си мотиви за посоченото неизпълнение на договора. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че нереализирането на заложените в бизнес плана приходи, за съответния период от време по години, представлява нарушение на нормативно установени задължения за изпълнение по посочената мярка 312, с което е нанесена вреда на бюджета на ЕС, предвид следното: Видно от § 1, т. 19 от Допълнителните разпоредби (ДР) на Наредба 29 проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР. Според чл. 26, ал. 1 от Наредба 29 кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение 5 и прилагат документите, указани в същото приложение. Видно от чл. 16, ал. 2 от Наредба 29 един от задължителните реквизити към заявлението е изготвен от кандидатите бизнес план, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост, водещи до реализиране на целите по чл. 2 от Наредба 29. В § 1, т. 6 и т. 26 от ДР на Наредбата е дадена легална дефиниция на понятията "икономическа жизнеспособност" и "устойчива заетост", а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана и запазване на съществуващите работни места и/или създаване на нови в него за периода на бизнес плана. Съгласно разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от Наредба 29 решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взима въз основа на съответствието на заявлението с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с наредбата и 2. критериите за оценка, посочени в приложение 6. Тоест оценката не е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности на планираните приходи са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е основание да бъде одобрен проектът му за финансиране. В този смисъл бизнес планът и заявените в него стойности са относими за постигане на целите на мярка 312, тъй като по този начин се доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост на проекта за съответния период. При тези данни първоинстанционният съд е обосновал своите изводи за нарушение на цитираните по-горе т. 4.12 и т. 4.17 от договора, с което е осъществен и фактическият състав на чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. Съгласно чл. 46, ал. 1 от нея, в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, Разплащателната агенция може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. По чл. 46, ал. 2 от Наредба 29 при определяне размера на средствата, които следва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, се взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. По силата на т. 8.1 от договора, фондът може да поиска връщане на цялата или част от помощта, ако ползвателят на помощта не е изпълнил някои свои нормативни или договорни задължения. В случая и въз основа на данните по делото безспорно е установено, че Ейдън 1 ООД не ги е изпълнил. Позоваването на посочените конкретни договорни клаузи и разпоредби от Наредба 29, ведно с изложените фактически основания, съставляват мотивите на оспорения акт. В тази връзка е неоснователно възражението, че неправилно административният съд приел като несъществено процесуално нарушение позоваването на разпоредбите на ЗУСЕСИФ. Изводът на първоинстанционния административен съд съответства и на формираната практика на Върховния административен съд по този вид казуси, доколкото твърдените от страна на административния орган неизпълнения на нормативни и договорни задължения е следвало да бъдат установени в административна процедура, започнала и осъществена по реда на чл. 46 от Наредба 29 от 11.08.2008 г., в резултат на която процедура изпълнителният директор на ДФЗ - РА или упълномощено от него лице, при наличието на предпоставките, установени в чл. 46, ал. 1 и 2, чл. 46, ал. 3, т. 1, чл. 46, ал. 3, т. 2, чл. 46, ал. 3, т. 3 или чл. 46, ал. 3, т. 4 от Наредба 29/2008 г., разполага с правната възможност със съответния акт да изиска връщането на вече изплатени суми заедно със законната лихва към тях и/или да прекрати сключения с бенефициента договор. По аргумент от § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (както в първоначалната редакция, обн. в ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г.; така и в изм. в ДВ, бр. 2 от 03.01.2018 г.) същият е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по програмата по ал. 1 в случая е Програмата за развитие на селските райони (ПРСР). Тя се предоставя при условията и по реда на ЗУСЕСИФ, доколкото обаче друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. В конкретната хипотеза има друга приложима правна уредба за процесните правоотношения и тя е в Наредба 29/2008 г., която е издадена на основание § 35, ал. 3 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП (според § 2 от ПЗР на Наредба 29), а не на основание ЗУСЕСИФ. В чл. 46 от нея има приет специален ред за контрол и изпълнение на дейностите по проекта, с който са уредени и условията, при които ДФЗ може да иска връщане на вече изплатени суми. В допълнение, редакцията на чл. 27, ал. 6 ЗПЗП ( ДВ, бр. 51 от 2019 г., в сила от 28.06.2019 г.) също е неприложима, защото не е била действаща към датата на издаване на процесното РНФК 26.06.2019 година. Законосъобразен е изводът на съда за неоснователност на наведените с жалбата пред него доводи за нищожност на оспорвания административен акт, но по съображения, различни от изложените в съдебното решение. В мотивите на Решение 2802/25.04.2018 г. на АССГ по адм. дело 9439/2017 г., образувано по жалба на Ейдън 1 ООД срещу предходното решение на органа за налагане на финансова корекция, а именно Решение 23/312/00973/3/01/04/01 от 17.03.2017 г. е прието, че дружеството по същество е извършило нарушенията на т. 4.12 и т. 4.17 от договора за подпомагане от 26.08.2011 година. Административен съд София град е отменил решението на изпълнителния директор на ДФЗ, поради обстоятелството, че приложената от органа Методика за определяне на санкциите след плащане на проекти по ПРСР 2007 г. 2013 г. (само Методиката) не е нормативен административен акт, не е приета от орган, който е овластен от правна норма национална или общностна, а същата има характер на вътрешноведомствен акт и е без задължителна юридическа сила. С Решение 5914/18.04.2019 г. по адм. дело 7523/2018 г. Върховният административен съд, четвърто отделение, е оставил в сила Решение 2802/25.04.2018 г. на Административен съд София град по адм. дело 9439/2017 г., допълвайки мотивите на първоинстанционния административен съд досежно характера на процесната Методика. Следва да бъде посочено, че Методиката е обявена за нищожна с влязло в сила Решение 15652/14.12.2018 г., постановено по адм. д. 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с Решение 8020/29.05.2019 г., постановено по адм. д. 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав на І колегия. Съгласно чл. 193, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същият е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В случая Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт, в определения от закона срок, съгласно чл. 195, ал. 2 АПК. При тези констатации, касационната инстанция счита, че не е налице хипотезата на чл. 177, ал. 2 АПК, според която актове и действия на административния орган, извършени в противоречие с влязло в сила решение на съда, са нищожни, защото след отмяната на предходното решение, предвид на това, че действително са били извършени сочените от органа нарушения, но е липсвала единствено методика за определяне размера на финансовата корекция, административното производство за установяване на нарушенията и налагане на санкция е продължило и е приключило с издаването на процесното Решение 23/312/00973/3/01/04/02 от 26.06.2019 г. от изпълнителния директор на ДФЗ. При издаването му последният се е позовал на всички събрани до момента доказателства по административната преписка. Изпълнителният директор на ДФЗ именно при постановяване на процесното решение е упражнил своето нормативно регламентирано правомощие да иска връщане на вече платени суми, заедно със законната лихва върху тях при условията на ал. 1 и ал. 2 от чл. 46, вр. с чл. 16, ал. 2 от Наредба 29/2008 г., в които разпоредби изрично е посочено, че бизнес планът трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост за период 5 години, а в случаите на строително-монтажни работи - за 10 години до реализиране на целите по чл. 2. В случая бизнес планът, който е изготвен и приложен от самия жалбоподател към договора не е бил изпълнен за посочения период от време, така както са били заложени в него съответните параметри на основание сключения договор.