Решение № 1132 от 3.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 231/2015 г.

Решение № 1132 от 3.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 231/2015 г., V о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на на изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане (АСП) против решение № 66/18.11.2014 г. постановено по Адм. Дело № 118/2014 г. по описа на Административен Съд - Шумен, с което е отменена Заповед № РД01-629/13.05.2014 г. на изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане, с която на Виолета Емилова Неделчева, в качеството и на Директор на Дирекция "Социално подпомагане" град Нови пазар, е наложено дисциплинарно наказание "Порицание". Жалбоподателят навежда доводи за неправилност на решението, като постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на административнопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания съгласно чл. 209, т. 3 от АПК. Претендира се отмяната му и вместо него да се постанови друго решение по съществото на спора, с което да се отхвърли първоначалната жалба на Неделчева срещу горната заповед. Иска присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касационната жалба - Виолета Емилова Неделчева намира същата за неоснователна по съображения, изложени в писмен отговор, подаден чрез адв. Каменов, в който иска първоинстанционното решение като правилно и законосъобразно да бъде оставено в сила. Претендира направените по делото разноски пред настоящата касационна инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Пето отделение като прецени допустимостта на касационната жалба и наведените в нея отменителни касационни основания, съгласно чл. 209 от АПК, приема за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е НЕОСНОВАТЕЛНА. С обжалваното решение първоинстанционният съд отменя Заповед № РД01-629/13.05.2014 г. на изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане, с която на Виолета Емилова Неделчева, в качеството й на Директор на Дирекция "Социално подпомагане" град Нови пазар е наложено дисциплинарно наказание "порицание" за допуснати общо 7 нарушения на служебните задължения, представляващи неизпълнение на изискванията на Закона за социалното подпомагане и относимата действаща вътрешно - ведомствена уредба в АСП и че не е изпълнила точно и добросъвестно възложената й работа и преките й задължения, вменени в т. 5.1, т. 5.2 и т. 5.3 от длъжностната характеристика за заеманата длъжност, квалифицирани като дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. За да постанови този резултат, Административен съд - Шумен приема, че при издаването на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание на Неделчева са допуснати съществени нарушения на изискванията за форма на акта по отношение на 4 от общо 7 нарушения, визирани в т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5. Така допуснатите нарушения в значителна степен се отразяват върху преценката за тежестта на дисциплинарното нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл и вида на наложеното наказание "порицание", поради което представляват самостоятелно основание за отмяна на оспорената заповед. От установеното фактическо и правно положение първоинстанционният съд приема, че наложеното дисциплинарно наказание "порицание" е извършено в нарушение и на материалния закон - без да са съобразени конкретните служебни задължения на наказаното лице, нейната вина и обстоятелствата, при които е извършено всяко от вменените й общо 7 нарушения, каквото е изискването на чл. 91, ал. 1, т. 1 - 3 от ЗДСл. Така постановеното решение е правилно. Първинстанционният съд изпълнява задължението си по чл. 168 от АПК като извършва съответния съдебен контрол на оспорената заповед по критериите, посочени в чл. 146 АПК като установява правнорелевантните за спора фактически обстоятелства. Съдът излага подробни правни съображения в тази насока, които изцяло се споделят от настоящата инстанция. Изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорената заповед настоящата касационна инстанция намира за обоснован и законосъобразен. Въз основа на събраните по делото доказателства съдът правилно приема, че в частта относно нарушения по т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5 от заповедта липсва посочване на дата или период на извършване на нарушението, за да се направи преценка за относимите факти и доказателства по отношение на твърдяното от наказващия орган нарушение. Това препятства не само правото на защита на засегнатото от акта лице, но и съдебният контрол за наличие на дисциплинарно нарушение и спазването на материалния закон при налагане на процесното дисциплинарно наказание. По отношение на посочените четири нарушения - т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5 е нарушена разпоредбата на чл. 97, ал. 1, т. 5 от ЗДСл. В процесната заповед за посочените нарушения не може да се установи, какво вменено от закона, от вътрешните организационни правила и длъжностната характеристика задължения е нарушила жалбоподателката, тъй като липсват конкретно посочване на относимата норма в заповедта. В заповедта не са индивидуализирани конкретните преки задължения на служителя, произтичащи от длъжностната му характеристика и от закона, които да са виновно нарушени. Цитирането на текстове от длъжностната характеристика не може да замести описанието на извършените нарушения. Така посочените фактически и правни основания за налагане на дисциплинарното наказание не отговарят на императивните изисквания на чл. 97, ал. 1, т. 4 и 5 от ЗДСл. Налице са съществени пороци във формата на административния акт, които са достатъчни основания за неговата отмяна в тази част. Съгласно императивното правило, визирано в тези норми, дисциплинарното наказание се налага с мотивирана писмена заповед на дисциплинарно наказващия орган, като в нея се посочват: описание на извършеното от държавния служител нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, доказателствата, които го потвърждават, както и служебните задължения, които са били виновно нарушени. В случая в заповедта тези реквизити липсват. Разпоредбата на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл е предвидена като гаранция за законосъобразното упражняване на предоставената на административния орган дисциплинарна власт и съответно като гаранция за защита правата на служителя. В настоящия случай е налице общо декларативно изявление на дисциплинарно наказващия орган, от което не може да се установи действителното фактическо положение, поради което не е спазено императивното изискване на закона, а именно дисциплинарното нарушение да бъде описано от обективна страна. При издаване на заповедта е допуснато и нарушение на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл. Предвид изискването за мотивиране на акта и съобразявайки цитираната норма, визираща критериите при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание, а именно - тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител, се налага безспорно изводът, че в заповедта за порицание е необходимо да бъде обоснован вида и размера на наложеното наказание, което дисциплинарно наказващият орган не е сторил в конкретния случай. Посочените нарушения във формата на заповедта водят до постановяване на административния акт в противоречие с материалния закон, защото дисциплинарното наказание е наложено при отсъствие на материалноправните предпоставки за това. В разпоредбата на чл. 89, ал. 2 ЗДСл са посочени основанията за възникване на дисциплинарна отговорност, но за да се реализира тази отговорност следва да се установи конкретно осъществяване на някое от тези нарушения. В случая задължение на дисциплинарно наказващия орган е било да установи конкретното неизпълнение на служебните задължения - нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл от Неделчева, но от доказателствата по делото се установява, че дисциплинарното наказание е наложено, без да са били установени конкретни нарушения в действията на служителя. Първоинстанционният съд обсъжда и липсата на съставомерност на нарушението, посочено в т. 4 на Заповед РД 01-629/13.05.2014 г. на Директора на АСП - София. Правилно е установена невъзможността да се вмени незпълнение на задължения за месец януари 2014 г по т. 9 и 10 от Правила за отпускане, изплащане и възстановяване на социалните и семейни помощи и добавки, одобрени със Заповед № РД01-38/13.01.2014 г., в сила от 1.02.2014 г., тъй като към този момент тези правила не са действали. Поради липсата на виновно поведение в нарушение на правилата на служебната дисциплина води до липсата на основание за търсене на дисциплинарна отговорност на държавния служител. Правилен е и извода за несъставомерност на нарушението, описано в т. 6 на Заповед РД 01-629/13.05.2014 г. на Директора на АСП - София. Наказващият орган бланкетно посочва разпоредбата на чл. 2 от ЗСП, като в тази норма липсва каквото и да е изрично задължение за Директорите на ДСП за този вид програми. По делото са представени договорите, които са сключени между Общините Нови пазар и Каспичан от една страна и ДСП - Нови пазар - от друга за сътрудничество при реализирането на програми за предоставяне на социални услуги, екологични програми и програми за благоустрояване и хигиенизиране на населените места. За 2014 и 2015 е представена от Община Нови пазар и програма за полагане на обществено полезен труд от лица, обект на месечно социално подпомагане в община Нови пазар на основание чл. 2, ал. 4 от ЗСП, която програма е съгласувана и с ДСП Нови пазар. Такава програма е имало и през 2013 г., поради което не е налице твърдяното в заповедта нарушение, а именно липсата на актуализация на изготвените през 2013 г. Програми за полагане на обществено полезен труд. Видно от представените, такива са налице и по отношение и на двете общини, като още повече, че задължението за представяне на тези програми е за кмета на съответната община по силата на сключените договори, а директорът само ги съгласува. С оглед на това е правилен извода на съда, че не е осъществен състав на нарушение по т. 6 от заповедта. Относно последното нарушение, описано в т. 7 на заповедта, свързано с графите на регистъра на лицата, чакащи за настаняване в специализирана институция, съгласно Приложение № 21 към чл. 30 от ВПИДДД в ТП на АСП, утвърден със Заповед № РД01-876/06.08.2013 г. на ИД на АСП, пръвоинстанционният съд правилно установява, че при липсата на конкретизация в заповедта кое точно не съответства с утвърдения образец Приложение № 21, т.е. кои графи липсват, то не е налице осъществен състав и по отношение това нарушение. В регистъра, който се води при Д "СП" град Нови пазар, някои графи не са попълнени, което обаче не е констатирано като нарушение и което правилно не е коментирано от съда. При правилно установена фактическа обстановка АС - Шумен извежда законосъобразен извод, че така допуснатите нарушения на изискванията за форма на акта по отношение на 4 от общо 7 нарушения, визирани в т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5 на заповедта са съществени, тъй като са пречка да се установи в какво точно се изразява неизпълнението на служебните задължения. Допуснатите нарушения в значителна степен се отразяват върху преценката за тежестта на дисциплинарното нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл и вида на наложеното наказание "порицание", поради което представляват самостоятелно основание за отмяна на оспорената заповед Обоснован и обусловен от установеното фактическо положение е извода на първоинстанционния съд относно неправилно приложение на материалния закон при налагане на дисциплинарното наказание "порицание" на Неделчева - без да са съобразени конкретните служебни задължения на лицето, нейната вина и обстоятелствата, при които е извършено всяко от вменените й общо 7 нарушения, каквото е изискването на чл. 91, ал. 1, т. 1 - 3 от ЗДСл. Предвид гореизложеното, настоящият касационен състав счита, че като е направил извод за незаконосъобразност на заповедта, с която е наложено дисциплинарно наказание, Административен съд - Шумен е постановил правилно решение съответно на материалния закон. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК настоящата инстанция констатира, че същото е валидно, допустимо и правилно, поради което и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и предвид направеното от ответника своевременно искане за присъждане на съдебно-деловодни разноски, ведно със списък на разноските, администрацията при кастора следва да бъде осъдена за заплати на ответницата сумата общо в размер на 400.00 лв. (четиристотин лева), която представлява заплатен от нея хонорар за един адвокат. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,