Решение № 8268 от 11.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9754/2011 г.

Решение № 8268 от 11.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9754/2011 г., V о., докладчик съдията Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция "Митници" против решение № 3054 от 20.06.2011 г., постановено по адм. д. № 727/2010 г. по описа на Административен съд София - град. Жалбоподателят навежда доводи за неправилност на обжалваното решение, като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли решението да бъде отменено и да се постанови ново по съществото на спора, с което жалбата срещу оспорената заповед да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответната страна - Мирослав Петров Савев, чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба и моли решението да бъде оставено в сила. В депозирания по делото писмен отговор на касационната жалба се претендира и присъждане на направените по делото разноски в касационното производство. Прокурорът от Върховната административна прокуратура е дал заключение за неоснователност на жалбата. Касационната жалба е подадена в срок и е допустима, а разгледана по същество е неоснователна, като съображенията за това са следните: С обжалваното решение първоинстанционният съд е отменил заповед № 10198/16.12.2009 г. на директора на Агенция "Митници", с която служебното правоотношение на Мирослав Петров Савев е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) - поради съкращаване на длъжността. За да постанови този резултат, съдът е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентния орган, в предвидената от закона форма, но същата е в противоречие с материалноправните норми на ЗДСл и при постановяването й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Обжалваното решение е правилно, но не по изложените в него съображения. Изводът на съда, че спрямо държавния служител не е осъществен фактическия състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, е незаконосъобразен и необоснован. От събраните по делото доказателства по несъмнен начин е установено, че е налице съкращаване на длъжността, заемана от Савев, като съгласно длъжностното разписание в сила от 14.12.2009 г. за длъжността "държавен инспектор" са били предвидени 27 бр. Съгласно длъжностното разписание в сила от 15.12.2009 г., посочено като фактическо основание за издаване на заповедта, бройките за длъжността "държавен инспектор" са намалели на 24 бр. Следователно налице е съкращаване на длъжността, заемана от държавния служител, като са намалени бройките, предвидени да я изпълняват. Допуснатото от съда нарушение обаче не е довело до неправилност на крайния му извод за незаконосъобразност на оспорената заповед. Законосъобразен е изводът на съда, че при постановяване на административния акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. От събраните по делото доказателства е установено, че със заповед от 12.11.2009 г. органът по назначаването е утвърдил процедура за съкращаване на персонала на Агенция "Митници", като същата е приложение към заповедта. В част трета от процедурата са регламентирани правилата за съкращаване на длъжностите, заемани по служебно правоотношение, съобразно които следва да се назначи комисия, която да оцени всички служители от съответното учреждение, заемащи предвидената за съкращаване длъжност, по критерии за подбор, подробно описани в процедурата. Комисията следва да класира служителите във възходящ ред според получените от тях оценки, като въз основа на получените резултати комисията предлага за съкращаване служителите с най-ниски оценки, съобразно броя на длъжностите, определени за съкращаване (т. 21 - 24.3 от процедурата). Със заповед от 01.12.2009 г. директорът на Агенция "Митници" е назначил комисия за извършване на подбор в Митница Бургас в т. ч. и за длъжността, заемана от Мирослав Савев. С протокол от 07.12.2009 г. назначената комисия е оценила, определите за участието в подбора служители, като от заемащите длъжността "държавен инспектор", за които е извършен подбора жалбоподателят е получил оценка - 83 точки, като седем служители са получили по-ниски оценки. Установено е по делото и че подбора е извършен спрямо 25 служители при заети 27 бр. При така установената фактическа обстановка първоинстанционния съд е направил законосъобразен извод, че при постановяване на заповедта са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Административните актове, издадени при условията на оперативна самостоятелност на общо основание подлежат на съдебен контрол за законосъобразност, освен когато този контрол е изрично изключен със закон, какъвто не е конкретният случай. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 169 от АПК, съгласно която при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. С това законодателно решение самият избор на административния орган е правно регулиран от чл. 4, ал. 2 и чл. 6 от АПК. Ето защо ако съдът установи, че органът е разполагал с оперативна самостоятелност, трябва да провери спазването и на тази регулация. Действително в Закона за държавния служител не е предвидено да се извършва подбор при съкращаване на длъжности, преценката за това кои държавни служители ще останат и кои ще бъдат съкратени е изцяло от компетентността на органа. Това обаче не означава, че ако органът по назначаване създаде вътрешни правила при упражняване на предоставената му оперативна самостоятелност, то не следва да ги спазва. След като административният орган е приел свои правила, при които да упражни преценката си кой служител да остави на работа и с кой да прекрати служебното правоотношение, оповестил е тези правила публично пред служителите на Агенция "Митници", то същите стават част от нормативно установените граници на оперативната му самостоятелност, докато са действащи. Одобрената в рамките на оперативната самостоятелност на компетентния орган Процедура е станала част от административното производство по издаване на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Поради това, макар и непредвидена в специалния закон, нейното спазване е условие за законосъобразност на крайния акт. В тази връзка, от основния принцип за еднакво третиране на страните в административния процес, въведен с чл. 8, ал. 2 от АПК, следва, че проведената процедура трябва да се спази и че след като един служител е бил оценен съобразно критериите за подбор, подробно разписани в т. 11 и 12 от процедурата и класиран според получените оценки (т. 24.1), този факт, обективиран в протокола на Комисията за извършване на подбор, представляващ Приложение № 15 към т. 24.3 от Процедурата, трябва да бъде съобразен от директора на Агенция "Митници". Вярно е, че последният определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебното правоотношение и конкретните служители, които ги заемат, но съгласно т. 32 от правилата, той прави това въз основа на предложенията на директорите на РМД и началниците на митници /и комисията по т. 30. По арг. на чл. 13 от АПК утвърдената процедура за съкращаване очертава вътрешните правила при упражняване на оперативната самостоятелност на органа по назначаването по прилагане на закона и постигане на целите му. Същите са гаранция за реализиране на основните принципи на административното производство за откритост, достоверност и пълнота на информацията, както и публичност и прозрачност в производство по издаване на административния акт и същевременно осигуряват и съответствието на акта с целта на закона, а именно (предвид определените от органа по назначаването критерии за извършване на подбор) на работа да останат лицата, притежаващи най-добра професионална подготовка и компетентност. Действително решението кой държавен служител да остане на работа се преценява по целесъобразност от органа по назначаването, но при разпореждане за извършване на подбор от органа по назначаването и при извършен подбор съобразно зададените критерий органът по назначаването следва да изложи съображения, обосноваващи прекратяването на служебното правоотношение на държавния служител, при наличие на служители, получили по-ниска или равна оценка с жалбоподателя, но останали на работа. Административният акт, или отказът да бъде издаден такъв акт, трябва да бъде мотивиран, включително и когато административният орган е овластен да реши въпроса по свободна преценка. Неизлагането на съображенията, по които е издаден актът, е основание за неговата отмяна съгласно т. 7 от Постановление № 4/1976 г. на Пленума на ВС на РБ. Следователно органът по назначаването е следвало до изложи съображения, установяващи защо съкращава Савев, след като на работа са останали служители с по-ниска и равна на неговата оценка. Това не е направено, което е довело и до незаконосъобразност на оспорената заповед. Административният акт е издаден в нарушение на преписаната от закона форма и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Законосъобразно съдът е присъдил на жалбоподателя направените от него разноски в пълен размер. Възражение за прекомерност на разноските не е направено пред първоинстанционния съд, който не може да приложи разпоредбата на чл. 78, ал. 5 от ГПК служебно, тъй като законът изрично регламентира, че следва да има искане на насрещната страна. С оглед на изложеното Върховният административен съд намира, че обжалваното решение е правилно и не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка настоящата инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора следва да се осъди Агенция "Митници" да заплати на Мирослав Петров Савев направените по делото разноски в касационното производство. Видно от приложения по делото договор за правна защита и съдействие е, че уговореното и заплатено адвокатско възнаграждение е в размер на 1500 лв., като насрещната страна е направила възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. С оглед на действителната правна и фактическа сложност на делото, предвид и константната съдебна практика по този вид дела, то настоящият състав намира, че заплатеното адвокатско възнаграждение е прекомерно, паради което следва да бъде намалено на 600 лв. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,