Решение № 11175 от 18.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9563/2018 г.

Решение № 11175 от 18.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9563/2018 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган /УО/ на Оперативна програма /ОП/ "Добро управление" и директор на Дирекция "Добро управление" при Министерски съвет, подадена чрез пълномощник, против решение № 4081 от 18.06.2018 г. по адм. д. № 3769/2018 г. на Административен съд С. - град, с което съдът е отменил решение №ФК-2018-116/16.03.2018 г. на ръководителя на УО за определяне на финансова корекция на Националния институт по правосъдие. Касаторът релевира доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че фактическият състав на нередността е доказан, тъй като бенефициерът е допуснал нарушение на процедурата по възлагане на обществена поръчка, защото не е следвало да реализира разходи за транспорт, медицински застраховки и хотелско настаняване в процедура по директно възлагане с оглед размера на тези разходи, конкретизирани в отправено искане за плащане. Оспорва извода на съда за незаконосъобразност на административния акт, иска отмяна на постановеното решение и произнасяне по съществото на спора, при което жалбата на Националния институт по правосъдие бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски. Ответникът Националният институт по правосъдие, чрез пълномощник, оспорва касационната жалба. Претендира разноски за защита от юрисконсулт в минимален размер. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Съдът е установил, че между Управляващия орган на Оперативна програма "Добро управление" и Националния институт по правосъдие /НИП/ е сключен договор за безвъзмездна финансова помощ № ВG05 SFOР001-3. 002-0002-С01/12.09.2017 г. Съгласно чл. 1, ал. 1 от договора бенефициерът се задължава да изпълни проект "Иновативни продукти и услуги в обучението на НИП", приоритетна ос 3 "Прозрачна и ефективна съдебна система", съгласно Приложение № 1 и 2, при спазване на изискванията и условията на Насоките за кандидатстване, правото на ЕС и националното законодателство. За начина на изпълнение на Дейност 3 "Обучения и учебни посещения в европейски обучителни школи и институции" към т. 7 от Приложение № 1 е договорено, че изпълнението й налага провеждане на процедура по Закона за обществените поръчки и избор на изпълнител за хотелско настаняване, самолетни билети и застраховки на участниците, като до провеждане на процедурите по ЗОП участниците ще се отчитат с командировъчни разходи. В изпълнение на договор за БФП Националният институт по правосъдие е разходвал средства по проекта и може да поиска възстановяването им от ръководителя на управляващия орган по програмата в сроковете и при условията на ЗУСЕСИФ, относимите подзаконови нормативни актове по прилагането му и в насоките за кандидатстване по програмата. В изпълнение на това свое право бенефициерът е направил искане за междинно плащане от 30.12.2017 г. /л. 600/. По това искане ръководителят на УО е започнал процедурата за верификация и проверка за допустимост на претендираните за плащане средства по проекта. В хода на административното производство по верификация са изискани от бенефициера допълнително документи. УО е установил, че по-голямата част от фактурите за транспорт, медицински застраховки и хотелско настаняване, приложени към командировъчните заповеди на обучаемите лица, са издадени от туроператорски компании, а не от самолетни компании, застрахователни компании или хотели. Общата сума на допълнително включените в искането за плащане разходи за транспорт, медицински застраховки и хотелско настаняване, отчетена чрез фактури, издадени от туроператори, е 89 393,69 лева. По делото няма спор, че във връзка със започналата процедура по верификация на разходи по сключения договор за БФП УО е изпратил писмо № К-02. 50-36/06.02.2018 г. до НИП, с което е изискал бенефициерът да представи в 20-дневен срок коригиран пакет отчетни документи и допълнителни документи във връзка с искането за плащане. С писмо изх. № 02-00-1717/23.02.2018 г. НИП е изпратил допълнителните документи, обосновки и разяснения. С оспореното пред първоинстанционния съд решение № ФК-2018-116/16.03.2018 г. ръководителят на УО е приел, че за ползването на услугите на туроператори, туристически агенции и спомагателни туристически услуги прагът за възлагане чрез директно договаряне или чрез събиране на оферти или покана е определен в чл. 20, ал. 3, т. 2 и ал. 4, т. 3 ЗОП. Бенефициерът е ползвал услуги над тези допустими прагове, като незаконосъобразно е разделил обществената поръчка на части, с което е приложил ред за възлагане за по-ниски стойности. УО е приел, че е допуснато нарушение на чл. 21, ал. 15 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение 1 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове и е определил финансова корекция в размер на 25% върху засегнатите от нарушението разходи, включени в искането за плащане. Първоинстанционният съд е приел, че административният акт е издаден от компетентен орган, в писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби, поради което го е отменил като незаконосъобразен. Решението е правилно, но по други съображения. Управляващият орган по Оперативната програма е сезиран с искане за междинно плащане по проект съгласно сключения между страните административен договор. УО, след преценка на документите, е приел, че е допуснато нарушение на националния закон при изпълнение на договора и с оспореното пред административния съд решение е регистрирал нередност. Със същия акт обаче, вместо да се произнесе по искането за междинно плащане, УА е определил финансова корекция. Според настоящия съдебен състав, издателят на акта е смесил процедурата по верификация с процедурата по определяне на финансова корекция. По направено искане за плащане разходите се верифицират въз основа на документите по чл. 60, ал. 3 ЗУСЕСИФ, представени от бенефициера, чрез извършване на управленски проверки. Управленските проверки за верифициране на разходите включват: 1. документална проверка на всяко искане за плащане, подадено от бенефициера, включително и на придружаващата го документация; 2. проверки на място на бенефициерите, включително на мястото на изпълнение на проекта, финансови посредници или крайни получатели, партньори на бенефициера, когато това е приложимо, по преценка на управляващия орган, с изключение на финансови инструменти, изпълнявани по реда на чл. 39 от Регламент (ЕС) № 1303/2013. В конкретната процедура е извършена документална проверка на разходооправдателни документи. Верификацията, предвид чл. 62, ал. 1 ЗУСЕСИФ, е проверка на допустимостта на разходите, направени в изпълнение на административния договор за предоставяне на БФП. Нито в чл. 65 от Регламент № 1303/2013г, нито ЗУСЕСИФ въвеждат изискване за форма на акта както за верификация, така и за отказ. Предвид публичния характер на правоотношението и прякото и непосредствено засягане на бенефициера, направил искането за плащане по проекта, за отказа за верификация на заявените суми намират приложение общите разпоредби на АПК. Националните правила за допустимост на разходите са заложени в чл. 57 ЗУСЕСИФ общо за всички програми; ПМС № 189 от 28.04.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от ЕСИФ за програмен период 2014 – 2020. С постановлението се определят общите национални правила за допустимост на разходите по програмите чрез конкретизиране на условията за допустимост и/или недопустимост на определена категория разходи. Постановлението се приема на основание чл. 59, ал. 1 ЗУСЕСИФ и отменя ПМС № 119/2014 г. за приемане на национални правила за допустимост на разходите по ОП, съфинансирани от ЕФРР, ЕСФ, КФ на ЕС и от ЕФМДР за финансовата рамка 2014 – 2020 г. С Наредба № Н-3 от 8.07.2016 г. се определят правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество /обн., ДВ, бр. 57 от 22.07.2016 г. /. Съгласно чл. 59 ЗУСЕСИФ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период се определят с нормативен акт на Министерския съвет. За всяка процедура по програма по чл. 3, ал. 2 се определят: 1. допустимите категории разходи и максималните размери на разходите, ако има такива; 2. методът, приложим за определянето на разходите, и условията за изплащане на безвъзмездната финансова помощ и възстановимата помощ, когато за тях се прилагат формите по чл. 55, ал. 1, т. 2 – 4; 3. при проекти, които генерират приходи – методът, по който нетните приходи се приспадат от разходите за проекта; 4. специфичните условия, на които да отговорят разходите, за да се третират като допустими, включително условията, при които проектът се смята за осъществен извън програмния район. Правилата на приетата въз основа на чл. 59, ал. 1 ЗУСЕСИФ Наредба № Н – 3 се прилагат както за: 1. оперативните програми, финансирани от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд (КФ) на Европейския съюз (ЕС); така и за 2. програмите за трансгранично сътрудничество по външните граници на ЕС, които са програмите между Република България – Република Сърбия, Република България – Република Турция, и Република България – Бивша Югославска република Македония. С оглед конкретното искане на бенефициера УО е бил длъжен да се произнесе по това искане - да извърши плащане или да откаже верификация с надлежни мотиви. Вместо да проведе производство по глава пета, раздел втори ЗУСЕСИФ, по направено искане за плащане УО се е произнесъл по реда и основанията, предвидени в глава пета, раздел трети от закона. Дори и в този случай не е спазена процедурата по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ, тъй като на бенефициера не е дадена възможност в разумен срок, не по-малък от 14 дни, да предостави своите писмени възражения по основателността и размера на финансовата корекция и при необходимост да приложи доказателства. Верификацията и финансовата корекция са два различни способа за гарантиране на законосъобразното разходване на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, като по никакъв начин не се преклудира възможността органът да се произнесе чрез актове, използвайки и двата способа. В конкретния случай е следвало да направи проверка за допустимост на заявения за плащане разход, като нормата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ позволява на самостоятелно основание сума, за която възникне съмнение и бъде образувана проверка за нередност, да не бъде верифицирана. Отказът за верификация на основание проверка за нередност не е обвързан от резултата от същата, а възможността за следващо искане за изплащане на същата сума предвид изхода от производството по регистрираната нередност, е въпрос на последваща проверка в друга процедура. Верификацията и финансовата корекция са два различни института. Верифицирането на извършените от бенефициера разходи по изпълнение на проекта се изразява в извършването на проверка досежно допустимостта на извършените разходи и по естеството си не предполага наличието на нередност, в т. ч. не е елемент от процедурата по определяне на финансова корекция при установяването на такава. От своя страна финансовата корекция не е основание за отказ от верификация, а основание за намаляване на размера на вече верифицираните разходи. Дори и процедурите да се развиват успоредно, същите са две отделни процедури - по верифициране на разходите и по налагане на финансови корекции, като всяка една от тях приключва с издаването на съответни административни актове, при спазването на определени материалноправни и процесуалноправни разпоредби и всеки един от постановените актове подлежи на самостоятелно оспорване. В случаите на започната процедура по администриране на нередност целта е ограничаване верифициране на разходи, представляващи евентуалното финансово отражение на наложена финансова корекция, като отказаният за верифициране разход може да бъде включен в следващото искане за плащане. Предвид изложеното, правилен е крайният извод на съда за незаконосъобразност на административния акт поради постановяването му при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправните разпоредби, което е основание за неговата отмяна. Тъй като производството пред УО е започнало по искане за междинно плащане на бенефициера, по което органът дължи произнасяне, преписката следва да бъде върната на Управляващия орган. С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното искане от пълномощника на ответника за присъждане на разноските по делото, в полза на Националния институт по правосъдие следва да бъдат присъдени разноски за защита от юрисконсулт в размер на 100 лв., на основание на основание чл. 143, ал. 1 АПК, вр. с чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд