Решение № 12116 от 27.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9558/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програма "Околна среда" 2021-2027 г. (ПОС), срещу Решение 5516 от 17.06.2025 г. на Административен съд Бургас по адм. дело 464/2025 г.

С обжалваното решение съдът е отменил Решение N-42 от 27.02.2025 г. на ръководителя на УО на ПОС, с което на Община Бургас е определена финансова корекция в размер на 5 % върху допустимите разходи по Договор 93-ОП24-31(2) от 29.10.2024 г. със "Солар 8" ЕООД, за нередности за нарушение на чл. 46, ал. 1 във връзка с чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и на §2, т. 58 от Допълнителните разпоредби на ЗОП и чл. 2, ал. 2 ЗОП във вр. чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 ЗОП, квалифицирани съответно по т. 3 и т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.).

Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Програма "Околна среда" 2021-2027 г., счита обжалваното решение за неправилно - постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Пресъздавайки подробно изводите на първоинстанционния съд, касаторът счита същите за неправилни и необосновани, тъй като съдът не е обсъдил всестранно и обективно всички доводи, наведени в административния акт, а изцяло е кредитирал и е възприел мотивите на жалбоподателя, без да изложи собствени мотиви.

По отношение на първото нарушение поддържа, че съдът не е посочил защо счита, че дейностите включени в предмета на процесната обществена поръчка, не могат да се изпълняват по отделно или групирани по дейности, доколкото предвид, че информирането на населението се предвижда да се направи посредством различни дейности, то те представляват единен процес съдържащ множество обвързани помежду си компоненти, които могат да бъдат разделени и изпълнени от различни икономически оператори.

Счита, че дори при провеждането на информационни събития да се раздават рекламни материали, това не означава, че изработването на същите от един изпълнител, ще осуети или затрудни провеждането на информационното събитие от друг изпълнител, което се отнася и за дейностите от III-та група (излъчвания в радиостанции, в телевизионни канали, онлайн публикации в регионални интернет медии и портали; публикации в социални медии), предвид че остава неясно посочените дейности от тази група в каква зависимост и предопределеност са от една страна с изработката на плакати, брошури, ролбанер или рекламно-информационни материали, а от друга с провеждането на пресконференция (брифинг), посещения на място; информационни дни/срещи, street викторина и училищни кампании.

Твърди, че противно на приетото от съда, несъмнено планирането и фактическото реализиране на дейностите по кампанията не са взаимосвързани и не предполагат строга последователност в процедирането на отделните дейности в обхвата на обществената поръчка, съответно същите не са функционално обвързани в една обща концепция, от което следва, че участието на повече от един изпълнител не би затруднило реализирането й, тъй като не предполага опосредена комуникация и приемственост при реализирането на отделните дейности.

По отношение на второто нарушение сочи, че тезата на първоинстанционния съд, че разпоредбата на §2, т. 58 ДР на ЗОП не съдържа диспозиция, чието евентуално неизпълнение да бъде санкционирано с неблагоприятни за адресата правни последици, е неправилна, което прави и неправилно постановеното в тази част решение.

Твърди, че от страна на УО е дадена правилно правна квалификация на твърдяното нарушение, която съставлява санкционирано от закона правило за поведение, тъй като е налице неизпълнение на законово изискване, което води до нарушение на принципите на ЗОП, съдържащи се в чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП.

Прави искане съдът да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли подадената жалба, алтернативно делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на същия съд. Претендира направените разноски за двете съдебни инстанции въз основа на представен списък. Прави възражение за прекомерност на претендираните разноски от ответната страна, поради липса на действителна фактическа и правна сложност на делото.

Ответникът по касационната жалба Община Бургас, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи.

Прави искане обжалваното решение да бъде оставено в сила. Претендира направените по делото разноски.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна следното:

На 26.04.2024 г. между УО на ПОС и Община Бургас е сключен Административен договор Д-34-45 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в максимален размер до 25 645 112, 38 лева, по процедура BG16FFPR002-5.001 "За по-чист въздух!", по приоритет 5 Въздух на Програма Околна среда 2021-2027 г., за изпълнение на Проект BG16FFPR002-5.001-007 Намаляване на замърсяването на атмосферния въздух с фини прахови частици в населените места на Община Бургас - II.

На 13.03.2024 г., с решение на кмета на Община Бургас, е обявена открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: Подготовка, организиране и провеждане на информационна кампания за населението в Община Бургас в рамките на проект Намаляване на замърсяването на атмосферния въздух с фини прахови частици в населените места на Община Бургас - II, приоритетна ос Въздух, процедура BG16FFPR002-5.001 За по-чист въздух, финансиран по Програма Околна среда 2021-2027 г..

На 29.10.2024 г. между Община Бургас и Солар 8 ЕООД е сключен Договор 93-ОП24-31(2) с предмет: Подготовка, организиране и провеждане на информационна кампания за населението в Община Бургас в рамките на проект Намаляване на замърсяването на атмосферния въздух с фини прахови частици в населените места на Община Бургас - II, приоритетна ос Въздух, процедура BG16FFPR002-5.001 За по-чист въздух, финансиран по Програма Околна среда 2021-2027 г., на стойност 177 800,00 лв. без ДДС, съответно 213 360,00 лв. с ДДС.

На 03.02.2025 г. Община Бургас е уведомена за установени нередности и предстоящо определяне на финансова корекция.

На 17.02.2025 г. Община Бургас представя възражение.

На 27.02.2025 г., с Решение N-42, ръководителят на УО на ПОС, на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 и чл. 73 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), определя на Община Бургас финансова корекция в размер на 5 % от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ПОС за допустими за финансиране по ПОС 2021 - 2027 г. разходи по сключения Договор 93-ОП24-31(2) от 29.10.2024 г. със Солар 8 ЕООД, за нередности за следните нарушения:

1. Необосновано неразделяне на предмета на поръчката на обособени позиции (изложени са формални мотиви) - в нарушение на чл. 46, ал. 1 във връзка с чл. 2, ал. 2 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата;

1. Ограничителни условия - в нарушение на с § 2, т. 58 от ДР ЗОП и чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, квалифицирано по т. 11, б. "б" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

По делото е приложена Заповед РД-573 от 07.08.2023 г. на министъра на околната среда и водите за определяне на издателя на акта за ръководител на УО на ПОС.

Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд приема от правна страна, че административният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалния закон.

По отношение на първото констатирано от органа нарушение, съдът приема, че неправилно УО счита, че дейностите, предвидени в процесната обществена поръчка, е следвало да бъдат отделени в обособени позиции, предвид че същите представляват интерес на различни категории икономически оператори.

Съдът приема, че предвид включените дейности по проекта и предвидените цели, предметът на процесната обществена поръчка не може и не следва да бъде разделен на отделни позиции, доколкото информирането на населението се предвижда да се направи посредством информационна кампания, която представлява единен процес и съдържа множество обвързани помежду си компоненти.

Според съда, предвидените дейности предполагат последователност в процедирането по отделните дейности в обхвата на поръчката, доколкото кампанията по информиране на населението не е просто съвкупност от събития, а представлява взаимосвързана дейност, спомагаща провеждането на информационните събития в рамките на комуникационните кампании, за което следва да има обща концепция, която би могла да бъде изградена единствено от един изпълнител.

Обоснован е извод, че възложителят не е допуснал изкуствено разделяне на обществената поръчка, като по арг. на чл. 46, ал. 1 ЗОП е изложил ясни и целесъобразни причини за неразделянето й.

По отношение на второто нарушение съдът приема, че в посочената за нарушена от страна на УО, разпоредба на §2, т. 58 ДР на ЗОП, е дадено определение на понятието Условията за изпълнение на поръчката, което само по себе си не съдържа правило за поведение.

Счита, че изложените от административния орган констатации и изводи, не могат да се подведат под сочената за нарушена разпоредба на §2, т. 58 от ДР на ЗОП, тъй като тя не съдържа диспозиция, чието евентуално неизпълнение да бъде санкционирано с неблагоприятни за адресата Община Бургас, правни последици.

Предвид изложеното първоинстанционният съд, приема, че доколкото от страна на УО е дадена квалификация на твърдяното в т. 2 от акта нарушение, която не съставлява санкционирано от закона правило за поведение, то не е налице неизпълнение на законово изискване, което да доведе до нарушение на принципите на ЗОП.

Въз основа на горното съдът приема акта за незаконосъобразен и го отменя.

Решението е правилно.

Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Фактът, че не е възприел мотивите на административния орган, не значи неизпълнение на процесуалните му задължения. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното, доводите на касатора, за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила, са неоснователни.

Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост при постановяване на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетите за осъществени нарушения на приложимото право, обосноваващи нередности, за които е определена финансова корекция.

По нарушението на чл. 46, ал. 1 във връзка с чл. 2, ал. 2 ЗОП:

Административният орган приема, че дейностите предвидени в предмета на процесната обществена поръчка, предопределят необходимостта същите да бъдат разделени в няколко групи (обособени позиции), като дейностите по т. 1, т. 2, т. 15 и т. 16 (пресконференция/брифинг, посещения на място; информационни дни/срещи; street викторина; училищни кампании) могат да бъдат отделени в една обособена позиция, а в отделна обособена позиция могат да бъдат обособени дейностите по изработка на плакати, брошури, ролбанер и рекламно-информационни материали. Счита, че дейностите по т. 7, т. 8, т. 10, т. 11 и т. 12 (излъчвания в радиостанции; излъчвания в телевизионни канали; онлайн публикации в регионални интернет медии и портали; публикации в социални медии и публикации в регионални печатни медии) също биха представлявали интерес от определена група стопански субекти, като групирането им в една поръчка е ограничително, тъй като предполага обединяване на различни доставчици и производители при подаване на офертата.

В допълнение административният орган приема, че доколкото дейностите представляват интерес на различен кръг икономически оператори, то това е предпоставка за получаване на по-добра услуга по отношение на качество, срок и цена от отделните дружества, които упражняват своята дейност в различни сегменти на пазара. Счита, че именно обединяването на посочените дейности би довело до невъзможност на отделните участници, способни да извършат двете различни дейности, да участват в настоящата обществена поръчка, съответно да се получи по-добра за възложителя оферта.

Обосновава доводи, че по същество липсват изискуемите от цитираната норма на ЗОП мотиви за неразделяне на процесната обществена поръчка на обособени позиции, тъй като твърдените пречки за необособяване на отделни позиции са свързани с организация на изпълнението и администриране на договорите от страна на самия възложител, а не с предмета на поръчката.

Тези изводи са неправилни.

Разпоредбата на чл. 46, ал. 1 ЗОП предвижда при подготовката за възлагане на обществена поръчка възложителят да прецени възможността за разделянето ѝ на обособени позиции, като законът го задължава при извод за нецелесъобразност на подобно решение да посочи своите съображения. Предоставената с цитираното правило оперативна самостоятелност обаче има своите граници и това са изискванията на чл. 2, ал. 2 ЗОП, които установяват недопустимост на ограничаването на конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка.

Както правилно приема и първоинстанционният съд и противно на доводите на касатора, от страна на възложителя са изложени мотиви за неразделяне на процесната обществена поръчка на обособени позиции.

Правилно от възложителя е преценено, че групирането на отделните дейностите предвидени в предмета и следователно тяхното обособяване в отделни обособени позиции, ще доведе до затруднено изпълнение при постигане на цялостната идея на процедурата, а именно информираност на обществеността на територията на Община Бургас.

Предвидените за изпълнение дейности са взаимосвързани, макар чисто обективно да са делими, същите не предполагат обособяване по реда на чл. 46, ал. 1 ЗОП.

Както правилно приема и съдът рекламно-информационната функция на всички предвидени в предмета на поръчката дейности, обособени в двете посочени от УО групи, обосновава общото им възлагане по принцип, доколкото възлагането на отделни икономически оператори, единствено би затруднило качественото изпълнение на проекта в неговата цялост.

С оглед изложеното, изводът на административния орган, за наличие на нарушение на чл. 46, ал. 1 във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП е неправилен.

Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

По нарушението на § 2, т. 58 ДР ЗОП и чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП:

Административният орган приема, че е налице нарушение на § 2, т. 58 ДР на ЗОП и чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, тъй като в техническата спецификация от страна на възложителя са приложени термини като качествено и навременно, без да са предоставени ясни критерии или указания, което създава значителна неяснота. Според УО изискването към участниците да дефинират сами предпоставките за качествено и навременно изпълнение, създава за последните правна и фактическа несигурност, тъй като оценителната комисия може да оцени едно предложение като недостатъчно качествено или навременно, без да има обективни и предвидими основания за това.

Също така от страна на административния орган е прието, че възложителят е поставил условия за допустимост на техническото предложение, които необосновано ограничават участието на потенциално заинтересованите лица в процедурата, тъй като същите не дават предварителна яснота за това, как следва потенциалните участници да съставят предложенията си за изпълнение на дейностите.

Тези изводи са неправилни.

Процедурите за възлагане на обществени поръчки са способ за задоволяване на потребностите на възложителите с предмет строителство, услуги или доставки на стоки, при ефективно разходване на публичните средства от всякакъв характер. При възлагане на обществена поръчка възложителят има право да извърши проверка на годността и потенциала на участниците да изпълнят поръчката, използвайки за целта подходящи критерии за подбор и поставяйки относими условия към изпълнението, гарантиращи неговото качество. Чрез тях по същество той определя минимални изисквания за допустимост на участниците във връзка с участието им в процедурата за възлагане на обществена поръчка, за да прецени способността на всеки от тях да изпълни точно поръчката, в случай, че бъде избран за изпълнител. Оперативната му самостоятелност винаги е ограничена от принципите, регламентирани в закона в качеството им на основополагащи начала, с които възложителите следва да се съобразяват при всяко едно възлагане в условията на закона. Граница на тази преценка са и всички специфични правила на закона. Такова правило безспорно се явява чл. 2, ал. 2 ЗОП.

Разпоредбата на чл. 2, ал. 2 ЗОП съдържа две хипотези на забрана за ограничаване на конкуренцията чрез условия (изисквания), които:

1.) дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и

2.) които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка.

Неяснотата на дадено изискване на възложителя не го прави автоматично ограничително по смисъла на чл. 2, ал. 2 ЗОП. Неяснотата сама по себе си не дава предимство и не води до ограничение и същата може да бъде преодоляна чрез искане за разяснение. В случая, в решението на ръководителя на УО не е обосновано по какъв начин посочените неясноти биха дали предимство или необосновано биха ограничили участието на лица в обществената поръчка. Не се твърди също, че конкретните изисквания не са съобразени и не съответстват на стойността, сложността и обема на обществената поръчка.

За пълнота на изложението следва да бъде отбелязано изрично, че няма как да бъде налице нарушение на дефиниция каквато е § 2, т. 58 ДР на ЗОП.

Както правилно приема и първоинстанционният съд, § 2, т. 58 ДР на ЗОП не може да послужи като правно основание за определяне на финансова корекция, тъй като дава определение на използвано от закона понятие, като нейните функции в рамките на нормативния акт са да закрепи в обобщен вид признаците на явлението, за което се отнася. Тя не съдържа диспозиция, като правило за поведение, чието евентуално неизпълнение да бъде санкционирано с неблагоприятни за адресата правни последици.

По изложените съображения, правилен е изводът на първоинстанционния съд за липса на осъществено от Община Бургас нарушение на § 2, т. 58 ДР ЗОП и чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП.

Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция по т. 11, б. "б" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

С оглед горното, доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения акт е правилен, постановен в съответствие с доказателствата по делото и материалния закон, поради което съдебното решение следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143 АПК съдът следва да осъди Министерството на околната среда и водите юридическото лице, в чиято структура е органът - касатор, да заплати на Община Бургас разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 200,00 лв., на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. По разноските за водене на делото пред първоинстанционния съд се е произнесъл Административен съд Бургас.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд,