Решение № 10612 от 31.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2235/2020 г.

Решение № 10612 от 31.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2235/2020 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на адв. В. Бучкова, в качеството й на процесуален представител на П. Геренски, срещу решение № 1739 от 29.07.2019 г. по адм. дело № 225 по описа за 2019 г. на Административен съд (АС) - Благоевград. С него е отхвърлена жалбата му срещу заповед № 4648 от 18.10.2018 г. на директора на Агенция Митници, с която му е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното му правоотношение. В касационната жалба са развити съображения за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния и процесуалния закони, както и поради необосноваността му, което съставлява отменително касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на решението и постановяване на друго по съществото на спора с отмяна на оспорената заповед и присъждане на съдебни разноски. Ответната страна по касационната жалба - директорът на Агенция Митници оспорва същата като неоснователна чрез процесуалния представител юрисконсулт В. Александрова и депозирано становище по реда на чл. 213 а от АПК. Претендира присъждане на съдебни разноски и прави възражение относно размера на адвокатското възнаграждение, заплатено от касационния жалбоподател. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание, и с оглед на чл. 218 от АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срок и от надлежна страна, а разгледана по същество е основателна. Предмет на съдебен контрол в производството пред административния съд е била заповед № 4648 от 18.10.2018 г. на директора на Агенция Митници, с която на П. Геренски е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното му правоотношение. Тази заповед е издадена на основание "чл. 91, ал. 1, чл. 93, ал. 1, чл. 96 и на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от Закон за държавния служител (ЗДСл)", като дисциплинарната отговорност е ангажирана "за извършени нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от ЗДСл". В диспозитивната част на заповедта е записано, че "на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява без предизвестие, като на основание чл. 108, ал. 2 от ЗДСл държавният служител не запазва придобития ранг на държавна служба". Записано е също в тази част, че "на основание чл. 61 от ЗДСл на служителя да се заплати обезщетение за неизползван платен годишен отпуск". По делото се установява, че адресатът на заповедта е заемал длъжността "началник на митница" в Митница Пловдив, с ранг ІV-ти старши. В мотивната част на заповедта, е посочено, че "след 14.09.2018 г. до 03.10.2018 г. държавният служител е разгласил факти и обстоятелства, станали му известни по повод на изпълнение на служебни задължения, определени като служебна тайна, съгласно заповед № 3 АМ-91/04.02.2013 г. на директора на Агенция Митници. Това е станало като е провел среща с представители на бизнеса в региона на гр. Пловдив, в хода на която пред присъстващи на тази среща лица е разгласил и обсъждал информация, която му е била известна при или по повод изпълнение на служебните му задължения, свързана с предстоящи структурни промени в Агенция Митници. За тази информация от ръководството на Агенцията му е било указано запазването на конфиденциалност до момента на официалното й обявяване. Като не е изпълнил устна заповед на ръководството на агенцията за неразгласяване на информация по повод предстоящите структурни реформи, като официално е изразил лични мнения по начин, който може да бъде тълкуван като официална позиция на администрацията, като чрез тези си действия не е следвал поведение, което да създаде увереност у органа, чиято дейност подпомага, че може да му се довери да да разчита на него, както и че на 27.09.2018 г. е уведомил областния управител на област Пловдив с писмо с рег. индекс 32-277684/27.09.2018 г. за предстоящи структурни промени в Агенцията и е представил данни, включително и такива свързани с приходите на отделни "пера" в т. ч. мито, ДДС, акцизи, в конкретно цифрово отражение, които са свързани с дейността на митническите учреждения, включени в структурата на Митница Пловдив", П. Геренски - началник Митница Пловдив "не е изпълнил законосъобразна заповед на по-горестоящ орган, не е спазил основен принцип при изпълнение на държавна служба, а именно принципа на лоялност, и е нарушил разпоредбите на чл. 18, чл. 24, ал. 1, чл. 25 и чл. 28, ал. 1 от ЗДСл, чл. 17, ал. 1, т. 5 и т. 6 от Закона за митниците (ЗМ), чл. 2, ал. 3, чл. 5, ал. 2, чл. 6, ал. 1 и чл. 9 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА), приет с ПМС № 126/11.06.2004 г., т. 16 от Кодекса за поведение на митническия служител (КПМС), утвърден със заповед № 3 МФ-109/09.02.2016 г. на министъра на финансите, както и т. 5.2.2. 7, т. 5.2.2. 10 и т. 5.2.2. 11 от Раздел 5 от Правилника за вътрешния трудов ред в Агенция Митници (ПВТРАМ), утвърден със заповед № 3 АМ-546/32-126454/10.05.2017 г. на директора на Агенция Митници" по същество е извършил дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 - неизпълнение на служебните задължения и т. 5 - неспазване на правилата за поведение на служителите в държавната администрация от ЗДСл. В мотивите на обжалваното решение е обсъдена подробно фактическата обстановка по спора и конкретно по повод проведеното на 14.09.2018 г. в сградата на ЦМУ - София Национално съвещание на тема "Анализ на резултатите от дейността на митническите учреждения през м. август 2018 г., както и прогнозните резултати за м. септември 2018 г. ", както и по повод публикуваните за периода от 21.09.2018 г. до 05.10.2018 г. в пресата съобщения за предстоящи структурни промени в Агенция Митници, в частност за преминаване на Митница Пловдив към структурата в гр. Стара Загора. Изложени са данни по повод изготвено становище по "идеята за преместването на митницата в друг град" от СНЦ "Бизнесът в Пловдив", адресирано до конкретно посочени адресати като министър-председател, председателя на Комисията по бюджета и финанси в Народното събрание и министъра на финансите. Относно поискана на 21.09.2018 г. среща с началника на Митница Пловдив по повод преструктуриране на митническата администрация. Съдът е обсъдил обстоятелствата по изготвяне от началника на тази митница на доклад за дейността на Митница Пловдив (рег. индекс № 32-277684/27.09.2018 г.) с приложени към него графики за изпълнение на приходите. В мотивите на обжалваното решение е обсъдена подробно и фактическата обстановка по повод провеждането на дисциплинарното производство и конкретно възлагането от ръководителя на Инспектората към Агенция Митници на медиамониторинг за периода 21.09.2018 г. -27.09.2018 г. и изготвянето на клипинг въз основа на материали, достъпни чрез абонамент на Агенцията и публикувани в Интернет. В тях е публикувана информация относно преместването на управлението на Митница Пловдив в гр. Стара Загора. По повод на този медиен клипинг ръководителят на Инспектората е изготвил докладна записка рег. № 32-280836/01.10.2018 г. до директора на Агенцията за извършени нарушения на редица задължения по ЗДСл, по КПСДА, по КПМС и по ПВТРАМ. От него е направено предложени на дисциплинарно производство, образувано впоследствие със заповед от 03.10.2018 г. на директора на Агенцията. На 05.10.2018 г. е проведено заседание на Дисциплинарния съвет в нея, като е съставен протокол. В това производство са събрани доказателства, а именно посочената докладна записка на ръководителя на Инспектората, доклада на П. Г. до областния управител, изискано е обяснение от началника на Митница Русе В. Х. по ел. път по повод проведеното национално съвещание на 14.09.2018 г. В съдебното производство е разпитана като свидетел К. Г., член на Дисциплинарния съвет, началник отдел "Елементи на облагане", дирекция "Митническа дейност и методология" при Агенция Митници. Жалбоподателят не е бил канен да даде обяснения пред Дисциплинарния съвет. В мотивите на обжалваното решение е обсъдена тази част от дисциплинарното производство по повод проведено на 17.10.2018 г. изслушване на П. Г. в кабинета на директора на Агенцията, на което са му предоставени протокола от заседанието на Дисциплинарния съвет от 05.10.2018 г. и от докладната записка на ръководителя на Инспектората. На същия е определен срок до 17. 00 ч. на същата дата 17.10.2018 г. да представи писмени обяснения. Протоколът за изслушване е подписан при отказ в присъствието на ръководителя на Инспектората и на началник-отдел "Обжалване". Същите са присъствали и на изслушването. На същата дата 17.10.2018 г. П. Г. е поискал срока за запознаване да бъде удължен до края на работния ден на 22.10.2018 г. Искането е изпратено по вътрешна поща до директора на Агенцията, като с писмо с рег. № 32-301535/18.10.2018 г. срокът е удължен до 15. 00 ч. на 18.10.2018 г. Това писмо е изпратено по служебна поща, като прикаченият файл е отворен от В. К. в 10. 31 ч., която заема длъжност "главен експерт" в отдел "Човешки ресурси, административно обслужване и сигурност". Същата е била упълномощена за времето от 02. 01.. 2018 г. до 31.12.2018 г. да извършва дейности, конкретно посочени ("Авторство", "Подпис", "Редактиране", "Резолюция", "Съгласуване", "Четене", "Чрез" - пълномощно id16953), от началника на Митница Пловдив. По делото е установено, че на 18.10.2018 г., в 15. 40 ч. жалбоподателят е бил приет в МБАЛ "Мед Лайн Клиник" АД-Пловдив, отделение по кардиология, като е изписан на 23.10.2018 г. в 16. 00 ч. Издаден му е болничен лист с предписание за болнично лечение в размер на 6 дни и в домашен режим от 24 дни за времето до 16.11.2018 г., представен в Митница Пловдив на 24.10.2018 г., заведен в регистратурата на същата дата и оспорен на 26.10.2018 г. от заемащия към тази дата длъжността началник на Митницата. По делото няма данни за резултата от оспорването. Също така е установено, че на 19.11.2018 г. П. Г. е постъпил за повторно лечение в същото заведение, като му е издаден също болничен лист за болнично лечение от 22.11.2018 г. за 4 дни и предписано 30-дневно домашно лечение до 22.12.2018 г. Същият отново е оспорен, като с експертно решение на ТЕЛК е отменен в частта за периода от 23.11.2018 г. до 22.12.2018 г., а е потвърден в частта за дните от 19.11.2018 г. до 22.11.2018 г. При така изложената фактическа обстановка по повод извършените и приети като дисциплинарни нарушения действия на П. Г., и по повод реализираното дисциплинарно производство, административният съд е приел, че заповедта е издадена от родово и местно подсъден съдебен орган. Налице е процесуално допустимо оспорване, а приложимият закон е Законът за държавния служител, поради заеманата от жалбоподателя длъжност. Съдът е посочил, че актът е издаден от компетентен орган, поради което отсъства основанието за оспорване по чл. 146, т. 1 от АПК, а именно липса на компетентност. Приел е също, че отсъстват и тези основания по т. 2 - неспазване на установената форма и по т. 3 - съществено нарушение на административнопроизводствените правила, от посочената разпоредба на АПК. Настоящият съдебен състав намира, че обжалваното решение е неправилно постановено. Не може да бъде споделена преценката на съда за липсата на съществени нарушения на административното производство. При издаването на акта са спазени изискванията за форма на същия, както и за излагане на фактическите и правни основания в съдържанието му, като няма нарушения и по повод образуването на дисциплинарното производство. По делото обаче безспорно се установява, че държавният служител в нарушение на чл. 96, ал. 2 от ЗДСл не е бил изслушан в процедурата, реализирана от Дисциплинарния съвет. Позоваването на подзаконовия по характер акт, а именно Правилата за дейността на Инспектората в Агенция Митници, се явява некоректно и чрез него се пренебрегва прилагането на законовата разпоредба, независимо от записаното в нея, че той "изслушва при необходимост обясненията на държавния служител". Аргумент затова е и посоченото в нея, че "обсъжда представените от него доказателства". Очевидно е в процесния спор, с оглед конкретната длъжност на държавния служител, а именно началник на Митница, както и относно преценяване характера на извършените от него деяния, поради специфичността им, се явява нарушен принципа за обективност. Проведената активност при осъществяване на процедурата пред Дисциплинарния съвет се свежда до поискване на обяснения от началника на Митница Русе по електронен път. От дадените свидетелски показания се констатира, че "спонтанно" е взето решение да бъдат поискани неговите обяснения, като други такива от останалите началници на митници или други длъжностни лица, присъствали на Националното съвещание на 14.09.2018 г. не са събирани като доказателства. Колебливи са показанията на свидетеля и относно представянето на протокола от това съвещание и конкретно относно начина, по който това е направено, а именно в деня на заседанието на Дисциплинарния съвет. Такива са обясненията и относно даването на такива и от предложения впоследствие за наказание държавен служител. Доколкото е съставен протокола от това заседание от 05.10.2018 г., то очевидно е, че същото е проведено по реда, описан в него и са събрани посочените в него доказателства, като постановеното от него решение в изпълнение на чл. 96, ал. 3 от ЗДСл е послужило като основание за издаването на процесната заповед при спазване изискванията на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл за съдържанието й. Така се поставя въпросът това нарушение на чл. 96, ал. 2 от ЗДСл, поради посоченото съдържание на разпоредбата, дали рефлектира върху ефективното упражняване на правото на защита. Административният съд е посочил в мотивите си, че то не се явява ограничено, съответно накърнено, понеже всички събрани доказателства са предявени на държавния служител при изслушването му от директора на Агенция Митници. От събраните по делото доказателства се установява, че жалбоподателят не е упражнил правото си по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, като съдът е приел, че възражението за неуведомяването на същия за частично уважаване на искането му за удължаване на срока за предоставяне на обяснения е неоснователно. Този извод е обоснован с незнанието на дисциплинарно наказващия орган за обективната невъзможност за жалбоподателя да направи това, поради постъпване в болнично заведение за лечение на посочената дата - 18.10.2018 г. Настоящият съдебен състав намира, че съобщаването за частичното уважаване на искането за удължаване на срока не е осъществено по начин, който да осъществи реалното уведомяване на държавния служител. Както е посочил и съда това е станало по електронен път, чрез служител при администрацията, упълномощен от него. Административният орган е този, който следва да обезпечи ефективното осъществяване на административното производство, респ. дисциплинарното, като и той трябва да докаже извършването на конкретните процесуални действия в него. По този начин адресатът на заповедта за дисциплинарно наказание не е могъл да осъществи защитата си. Правилен е изводът на съда, че са спазени сроковете по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. При осъществяване на преценката за материалната законосъобразност на обжалваната заповед следва да се прецени дали е реализиран съставът на чл. 89, ал. 1 и на ал. 2, т. 1 - неизпълнение на служебните задължения и на т. 5 - неспазване на правилата за поведение на служителите в държавната администрация от ЗДСл, както и на правилното прилагане на чл. 91 от ЗДСл. Последното изисква преценка на тежестта на нарушенията, последиците от тях, ако има такива, формата на вината на извършителя и цялостното поведение на държавния служител. При изразяване на съображенията си административният съд се е позовал на конкретно записаното в административния акт "... неизпълнение на законосъобразна заповед на по-горестоящ орган" и "... неспазване на основен принцип при изпълнението на държавна служба, а именно принципът на лоялност... ", във връзка с разгласяване на станалата известна по повод на службата и определена като служебна тайна информация за преструктуриране на Митница Пловдив. По делото е представен протокол от 14.09.2018 г. от проведеното Национално съвещание на същата дата (рег. №П-82/21.09.2018 г., стр. 211), в който изрично е посочен дневният ред за провеждането му, участниците в него, ръководство, директори на дирекции и началници на митници). От съдържанието на същия се констатира, че са обсъждани въпроси от дневния ред, който съответства и на зададената темата на съвещанието, а именно "Анализ на резултатите от дейността на митническите учреждения през м. август 2018 г., както и прогнозните резултати за м. септември 2018 г. " От съдържанието на същия не се установява запознаване на присъстващите с предстоящи структурни промени в Агенция Митници. В производството пред дисциплинарния съвет е събрано като доказателство Обяснение от В. Х. (стр. 64), в което е посочено, че "след приключване на първата част от съвещанието, директорите от общата администрация напуснаха заседателната зала. В залата останаха началници на митници,...., директори на дирекции от специализираната администрация, присъстваше и началника на инспектората. Директорът на Агенция Митници Г. К. информира всички присъстващи в залата за предстоящите структурни промени като изрично помоли тази информация да остане конфиденциална до официалното й обявяване". Така административният орган приема, че е налице "неизпълнение на законосъобразна заповед на по-горестоящ орган". Дори да се приеме, че е направено устно волеизявление от страна на този административен орган, трудно може да се приеме, че то представлява забрана за изнасяне на информация, още повече конфиденциална и при използване на думата "помоли". Следва да се приеме, че не е налице разпореждане от страна на директора на Агенция Митници, което да обуславя конкретни задължения, които са нарушени от страна на жалбоподателя, при изпълнение на служебните му задължения като държавен служител. Освен липсата на конкретност в това изявление на този орган, ръководещ органите и администрацията в системата на Агенция Митници, следва да се направи анализ и на характера на информацията, а именно дали тя представлява класифицирана или служебна, което рефлектира въобще върху възможността тя да бъде разпространявана. Обосноваването на дисциплинарно наказващия орган е с разпоредбите на чл. 25 от ЗДСл и чл. 17, ал. 1, т. 6 от ЗМ, както и със Списък на категориите информация, подлежаща на класификация като служебна тайна в Агенция Митници, т. 1 от него. В тази точка, която се явява конкретизираща по съдържание спрямо законовите разпоредби, е посочено "Документи от съвещания, надзорни съвети и за специфични дейности, възложени на митническите органи, чието разгласяване би увредило важни интереси на Агенция Митници до момента на официалното им обявяване. ". При тази обща формулировка не може да бъде споделен извод, че е налице разгласяване на служебна тайна, което "би увредило важни интереси на Агенция Митници", още повече, че се касае за структурни промени, които биха били реализирани, т. е. са в подготвителен етап и от това не биха могло да настъпи увреждане интересите на Агенция Митници. Според настоящия съдебен състав не се обосновава нарушение прието като тежко дисциплинарно нарушение, след като не се доказва по делото, че посочените в заповедта публикации (9 броя) в различни средства за масово уведомяване са направени по поръчка или в резултат на действие от страна на наказания служител, включително и по повод становището от СНЦ "Бизнесът за Пловдив" и организиране на среща с представители на бизнеса в региона. Не може да бъде прието, че в резултат на това разпространяване на информация, вредоносна последица представлява публикуването на позиция от страна на Агенцията на официалната интернет страница на същата по повод т. н. "изтекла" информация. Не може да бъде споделен и направения извод от дисциплинарно наказващия орган, че с изготвянето на писмо рег. индекс 32-277684/27.09.2018 г. (стр. 258), с приложени графики, до областния управител на Област Пловдив, макар и осъществено по инициатива на началника на Митница Пловдив, е реализирано неизпълнение на служебни задължения. Следва да се посочи, че адресатът на това писмо е държавен орган на изпълнителната власт по силата на чл. 143, ал. 3 от Конституцията на РБългария и на чл. 19, ал. 3, т. 1 от Закон за администрацията, който осигурява провеждането на държавната политика, отговаря за защитата на националните интереси, на законността и осъществява административен контрол, в областта, в която е назначен за областен управител. Освен това от съдържанието на това писмо не може да се направи извод, че е изнесена информация, която би могла да бъде определена като класифицирана. В писмото е обсъдена териториалната компетентност на Митница Пловдив, приходите от дейността на този орган, издадени административни актове от началника на Митница Пловдив, дейността на митническите служители в специализираните звена, осъществявания документооборот, приложимите дейности от митническите органи по повод осъществяване на облагане с данъци и мита, брой на данъчни складове на териториалния обхват на митницата, осъществяване на обща дейност с органите по приходите от системата на НАП, отчитане на обстоятелството, че град Пловдив е обособена "Тракия икономическа зона", като са посочени броят дела по вид и степен на съдебните органи. Съдържанието на писмото само по себе си представлява предоставяне на данни относно цялостната дейност на Митница Пловдив, нейният обем, характер, цел, която се преследва и начина на организация й. Тя е обусловена на териториален принцип, като част от нея е дължима и публична, включително и статистическа, съответно е общодостъпна и е предоставена на съответния териториален орган на изпълнителна власт за негово ползване. Това не може да обоснове извод, че е налице тежко нарушение на служебните задължения. При обсъждане на материалната законосъобразност на оспорената заповед се поставя въпросът и дали с цялото си поведение наказаният държавен служител е осъществил нарушаване на етични правила и норма и дали са нарушени конкретни принципи, уредени в посочените по-горе нормативни актове, относно поведението на държавните служители, на митническите служители и др. и преди всичко на този за лоялност на държавния служител. На този принцип наказващият орган е основал прилагането на чл. 89, ал. 1, т. 5 от ЗДСл, което обстоятелство за нарушаване следва да бъде преценявано съобразно преценката въобще за поведението на държавния служител по повод събитията след 14.09.2018 г. до 03.10.2018 г., и на цялостното му поведение като служител при Агенция Митници. По повод на последното по делото няма данни за извършвани нарушения от него на служебната дисциплина, а преценката за конкретните негови действия е направена с оглед направеното изложение. Поради това не може да се приеме, че е нарушен посочения принцип, респ. че е осъществен състава на посочената разпоредба. Освен това в проведеното дисциплинарно производство не са събрани доказателства и няма изложени съображения в акта относно формата на вината на същия. Налице е нарушаване на принципите на съразмерност, обективност и безпристрастност при провеждането му, още повече, че не се явяват доказани настъпили негативни последици за Агенция Митници. Оспореният административен акт е материално незаконосъобразен, постановен при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на целта на закона. Обжалваното решение като неправилно постановено следва да се отмени и постанови друго по съществото на спора с отмяна на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" и прекратяване на служебното правоотношение на П. Г. При този изход от спора на касационния жалбоподател следва да се присъдят съдебни разноски общо за двете съдебни инстанции, съгласно представени договори за правна защита и съдействие и платежни документи, представляващи такива за държавна такса и за адвокатско възнаграждение в размер на 2 770. 00, на основание чл. 78, ал. 1 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК и с оглед фактическата и правна сложност на спора. Съобразно изложеното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение