Решение № 3009 от 26.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7936/2019 г.

Решение № 3009 от 26.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7936/2019 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Комисия по контрол и професионална етика (ККПЕ) при Български ветеринарен съюз (БВС, Съюза) срещу Решение № 590/15.03.2019 г. на Административен съд (АС) - Пловдив постановено по административно дело № 56/2019 г. С обжалваното решение е обявено за нищожно Решение № 15, прието с Протокол № 30/16.03.2015 г. на Комисията по контрол и професионална етика при Български ветеринарен съюз и Съюза е осъден да заплати разноски по делото. Касаторът обжалва съдебното решение като твърди, че то е недопустимо, алтернативно неправилно като постановено при неправилно приложение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Оспорва извода на съда, че жалбата е допустима, тъй като предмет на оспорване е индивидуален административен акт и че административният акт е нищожен, защото е издаден при липса на правно основание. Излага съображения, че решението е недопустимо, постановено в резултат на производство, неподведомствено на административния съд, а на гражданския и при липса на годен предмет за оспорване по смисъла на чл. 128, ал. 1, т. 1 АПК във връзка с чл. 159, т. 1 АПК. Сочи, че решението следва да бъде обезсилено, тъй като е постановено спрямо ненадлежна страна – централен орган по смисъла на чл. 7, т. 3 от Закона за съсловната организация на ветеринарните лекари в България (ЗСОВЛБ) на БВС, Счита, че юридическото лице е надлежната страна в производството. Сочи и, че жалбата е недопустима като просрочена, тъй като не са налице основания за нищожност и оспорване без срок. Алтернативно в случай, че се приеме, че решението не е недопустимо поддържа, че съдът не е изпълнил задължението си да разпредели доказателствената тежест, след като е приел, че спорът му е подсъден, по реда на чл. 170, ал. 3 АПК, което е довело до неизясняването му от фактическа страна. Не са изложени и мотиви относно основателността или неоснователността на всички твърдения на страните, вкл. основното възражение на ККПЕ, че предвиденият ред за оспорване на решението на Комисията, е пред Общото събрание (ОС) на БВС, който ред е реализиран. Не е обсъдено и възражението, че след влизане в сила на решението, жалбоподателката била подала ново заявление за членство, по което към момента липсва произнасяне. За неправилен и необоснован счита извода на съда, относно липсата на правно основание за постановяване на решение за прекратяване на членството на жалбоподателката в Съюза. Счита, че съдът е смесил два отделни вида отговорност – дисциплинарна и административнонаказателна. Моли решението да се обезсили и по съображения изложени в писмени бележки, алтернативно да се отмени. В съдебното производство касаторът се представлява от адв. В. Бучкова. Не претендира разноски. Ответникът по касация – В. Зафирова оспорва жалбата по съображения изложени в писмен отговор и становище. Моли обжалваното решение да се остави в сила. Претендира разноски по представен списък. Ответникът по касация се представлява от адв. А. Найденов. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. Първоинстанционният съд е събрал относимите за спора доказателства, които е обсъдил и вярно и точно е установил фактите по делото. Установено е, че оспореното решение от 16.03.2015 г. е прието с Протокол № 30 на извънредно заседание на ККПЕ в присъствието на 9 члена, с кворум по Устав. Решение № 15 е по т. 4 от дневния ред и има следното съдържание: "Във връзка с чл. 17 от Устава на БВС, ал. 1, т. 4 за системни нарушения на ЗСОВЛБ, ККПЕ прекратява членството на д-р В. Г. от ОК на БВС гр. Пловдив. Мотивите за решението да се посочат в годишния отчетен доклад на ККПЕ", при гласували "за" – 9, "против" – 0. Преписката съдържа извлечение, в което са налице съображения за решение № 15 (макар без начална част на Годишния отчетен доклад на КПЕЕ, удостоверяваща принадлежност на мотивите именно към доклада), в които е посочено: "Мотивите за решението са следните: Мотив 1. През 2010 г. същият Председател на ОК – гр. Пловдив дължеше сумата от близо 12 хиляди лева към НС. На оперативна среща проведена в гр. Казанлък, на която бях и аз, тогавашния Председател на Съюза д-р Бойчев бе помолил Председателката да отчете отчисленията към НС. През 2011, 2012 и 2013 г. д-р В. Г. не спази и изричното указание, че единствено само Председателят и зам. -председателите могат да дават изявления пред медиите. От доклада на Анкетната комисия е видно фалшифициране на подписи и невалидни пълномощни, осуетяване на проверки на органи на управление, в същото време командировъчни разходи. За втори път се правят тежки нарушения на финансовата дисциплина, видно от доклада изготвен от Финансовия отдел и предоставен от Председателя на НС. Изразяване на лично мнение в противовес на официалното становище на БВС. Другите нарушения са значително малко. Прехвърлянето на 8 хиляди лева в лична сметка. Всичко това, уважаеми колеги, наложи с 9 гласа "За" и 0 гласа "Против" Решение № 15.". С оглед изложените фактически установявания, съдът правилно е приел, че жалбата, с която е сезиран е допустима, съобразявайки съдържанието и последиците на оспорения акт за адресата, в контекста на регулираните със ЗСОВЛБ правоотношения. Неоснователно в касационната жалба се сочи, че спорът не е подведомствен на административните съдилища, а на гражданските. Този довод е обсъден и от първоинстанционния съд, който правилно позовавайки се на Тълкувателно постановление № 1 от 29.09.2016 г. на ВКС по тълк. д. № 1/2015 г., ОСГТК и ОСС на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, Решение № 29 от 11.11.1998 г. на КС на РБ по конст. д. № 28/98 г. и съдържащата се в ЗСОВЛБ и Устава на БВС уредба е приел, че спорът е подведомствен на административните съдилища и, че се оспорва индивидуален административен акт. Мотивите му не следва да се преповтарят. Чл. 128 АПК изчерпателно посочва кои спорове са подведомствени на административните съдилища. Общото между всички подведомствени на административните съдилища дела е, че те представляват спорове по повод развитие на административни правоотношения, както и породени от тях граждански правоотношения за обезщетение. Административното правоотношение е такова на власт и подчинение, при него винаги една от страните е с властнически правомощия и поради тази причина административното правоотношение създава отношения на едностранно пораждане на правни последици, без съгласуване на воля. Страните в това правоотношение не са равнопоставени. С оспореното решение ККПЕ е наложила наказание на д-р В. Г. То по своя характер може да се определи като квази дисциплинарно наказание, макар да няма изрична законова уредба за налагането му. Липсата или не на уредба е въпрос по съществото на спора, а не относно допустимостта на жалбата и подведомствеността на спора. Правоотношението носи елементите на административно такова и е подведомствено на административните съдилища. Приемайки оспорваното решение, ККПЕ действа като административен орган, поради което издадения от нея акт може да се определи като индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, в приложимата към датата на издаване на решението редакция. Със акта се засяга неблагоприятно правната сфера на адресата, тъй като се прекратява членството му в БВС и се заличава от регистрите. Членството в БВС е условие за упражняване на професията ветеринарен лекар – чл. 2, ал. 1 ЗСОВЛБ, поради което процесния акт засяга правото на труд на В. Г. Неоснователно в касационната жалба се сочи, че производството се е развило с ненадлежна страна. Издател на оспореното решение е ККПЕ на БВС, която макар и да не е юридическо лице, в случаите когато упражнява правомощието си по чл. 17, ал. 1, т. 4 от Устава на БВС има качеството на административен орган по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК, в приложимата редакция към дата на издаване на решението. АПК при оспорване на индивидуалния административни актове, не предвижда ответника в производството (издателя на оспорвания административен акт) задължително да има качеството юридическо лице. Съгласно чл. 153, ал. 1 АПК страни по делото са оспорващият, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица. БВС не е страна в развилото се административно правоотношение, тъй като не е органът издал административния акт, поради което не е страна по него и не може да е ответник в производството. С оглед искането за обявяване на нищожност и предвид чл. 149, ал. 5 АПК възражението за недопустимост на жалбата като просрочена се явява неоснователно. Правилно съдът, след като е приел, че спорът му е подведомствен, го е разгледал по същество. Съдът не е допуснал сочените в касационната жалба нарушения на съдопроизводствените правила. Доказателствената тежест е коректно разпределена с разпореждането за насрочване на делото, като на отвеника е указано да представи цялата административна преписка по приемане на оспорваното решение. Нито пред първоинстанционния съд, нито пред настоящата инстанция са представени доказателства за обжалване на решението на ККПЕ пред ОС на Съюза. Съдът е обсъдил относимите към спора възражения на ответника, вкл. че е реализиран реда за оспорване на решението пред ОС на БВС, като е посочил, че решение на ОС в тази връзка не е приложено по делото и, че е подадено повторно заявление за членство. Мотивите му са правилни и не следва да се преповтарят. Подаването на повторно заявление за членство не е пречка да поискаш обявяване на нищожност на акта, с който е прекратено първоначалното членството, както е в случая. Нищожният акт не може да породи правни последици, поради което за лицето е налице правен интерес нищожността на акта да бъде обявена. Реализирането на реда за оспорване пред ОС, т. е. по административен ред, за което по делото няма доказателства, при липсата на изрична регламентация в закона и в Устава, за реда по който се оспорват решения като процесното на ККПЕ, не може да е пречка за обжалване на решението пред съд, по аргумент от разпоредбите на чл. 145 и чл. 149, ал. 3 АПК. Правилно съдът е приел, че обжалваното пред него решение е издадено при липса на правно основание, което е с последица нищожност на акта. Правилно е приел, че в Устава са установени две хипотези – на безсрочно прекратяване на членство и заличаване от регистъра по чл. 17, ал. 1, т. 1-5 и временно прекратяване на членство в БВС по чл. 17, ал. 3, т. 1-4. В ЗСОВЛБ прекратяването на членство и заличаване от регистъра е регламентирано в нормата на чл. 25, ал. 1: Членството в БВС на ветеринарен лекар се прекратява и заличава от регистъра: 1. по негово писмено искане; 2. при неплащане на членски внос повече от три месеца; 3. при смърт; 4. при поставяне под пълно запрещение; 5. при налагане на наказание по чл. 28, ал. 1, т. 3 - за срока на наказанието. Основанията са изброени изчерпателно и с оглед последиците от тях, разширително тълкуване не е допустимо. Правилно е посочил, че в закона не е посочено издава ли се акт във всяка една от хипотезите и от кой орган и дали прекратяването на членството при изчерпателно изброените предпоставки настъпва по силата на закона. Липсва предписание за издаване на констатиращ последицата акт, при проявяване на всяка една от предпоставките от закона. Правомощията на Председателя на НС са посочени в чл. 13 от закона и сред тях не е – прекратяване на членство и заличаване от регистъра. Правилни са изводите на съда, че ако на основание чл. 15, ал. 2, т. 9 от ЗСОВЛБ, на ККПЕ е възложена с устава именно тази дейност – за издаване на акт с констатиращ ефект за прекратяване на членство в БВС по т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 от чл. 25, ал. 1, то по отношение на чл. 25, ал. 1, т. 5 от закона е необходимо осъществяване на предпоставката - налагане на наказание по чл. 28, ал. 1, т. 3 и прекратяването е за срока на наказанието. В случая оспореното решение не е основано на нито една от предвидените в закона предпоставки за прекратяване на членство. Решението е издадено при липса на правно основание, което е с последица нищожност на акта. Текстът на т. 4 от чл. 17, ал. 1 от устава допълва закона с основание за прекратяване на членство - безсрочно. Правилен е изводът на съда, че за системни нарушения на закона, което е конкретното основание, посочено в оспореното решение, не е предвидено прекратяване на членство – безсрочно, тъй като нарушението е от обхвата на чл. 27 ЗСОВЛБ. За нарушенията по чл. 27 е регламентирано специално производство – чл. 28 и чл. 29. За нарушения от вида на посочените в чл. 27 са предвидени наказания, едно от които е заличаване от регистъра на колегията за срок от три месеца до две години /чл. 28, ал. 1, т. 3 ЗСОВЛБ/. Съгласно чл. 29 ЗСОВЛБ, нарушенията по чл. 27 се установяват с акт за установяване на нарушение, издаван от членовете на областните комисии по контрол и професионална етика - обжалваем в 7-дневен срок пред ККПЕ на БВС и комисията се произнася по жалбата в 14-дневен срок от постъпването й с мотивирано решение, с което отхвърля жалбата като неоснователна или отменя обжалвания акт. Председателят на националния съвет на БВС издава наказателно постановление в тридневен срок от изтичането на срока за обжалване по ал. 3, когато актът за установяване на нарушение не е обжалван или когато актът е потвърден. НП може да се обжалва по реда на ЗАНН. Правилно съдът е приел, че установената специална процедура, предвидена за нарушение по чл. 27 ЗСОВЛБ, не е проведена, за което спор няма. Тоест, не е налице предпоставката по чл. 25, ал. 1, т. 5 ЗСОВЛБ, при проявяване на която прекратяването на членството е за срока на наказанието /от три месеца до две години/. Правилно съдът е приел, че е налице и друго съществено нарушение на специалната процедура в хипотеза на компетентност на ККПЕ за прекратяване на членство в БВС, тъй като според чл. 25, ал. 1, т. 5 от закона, членството се прекратява при налагане на наказание по чл. 28, ал. 1, т. 3 - за срока на наказанието. Не е предвидено влизане в сила на наложеното наказание, а само налагането му. Издаване на прекратителен акт без да е настъпила предпоставка, установена от закона е основание за нищожност – липса на предвидена предпоставка, която по силата на закона е елемент от фактическия състав на конкретната норма. Неоснователно в касационната жалба се твърди, че съобразно нормата на чл. 15, ал. 2, т. 9 ЗСОВЛБ, наред с правомощията установени в закона, с устава на БВС може да се възлагат на ККПЕ и други правомощия и дейности, непредвидени в закона. Законовата делегация, не разширява на правомощията на ККПЕ, чрез включването на възможност на налага наказания извън предвидените в закона, вкл. квази дисциплинарно наказание, каквото по характер представлява безсрочното прекратяване на членство в БВС, наложено с процесното решение. Това правомощие противоречи на закона и предвидената с него административнонаказателна отговорност, поради която причина съдът правилно е направил анализ на законовите разпоредби касаещи ангажирането на административнонаказателна отговорност. ЗСОВЛБ не предвижда дисциплинарна отговорност за членовете на БВС, поради което такава не може да се предвижда в Устава, както се сочи в касационната жалба. При липса на пороците сочени като касационни основания за отмяна, постановеното от първоинстанционния съд решение, като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора претенцията на ответника по касация за присъждане на разноски се явява основателна и такива следва да му се присъдят в доказан по делото размер – 360 лв. договорено и заплатено възнаграждение за един адвокат, съобразно договор за правна защита и съдействие от 07.05.2019 г.