Решение № 11277 от 22.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6152/2019 г.

Решение № 11277 от 22.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6152/2019 г., VII о., докладчик съдията Христо Койчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган /УО/ на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" /ОП "РЧР"/ 2014 – 2020 в Министерство на труда и социалната политика срещу решение № 1258/27.02.2019 г. постановено по адм. дело № 10343/2018 г. по описа на Административен съд – София-град /АССГ/. Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди на първо място, че решаващият съд е смесил две различни административни производства – производство по верификация и такова по определяне на финансова корекция, тъй като е приел, че органа издал акта има материална компетентност предвид нормата на чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Сочи наличие на процесуално нарушение при издаване на оспорваното решение, тъй като съдът в мотиви те си се е произнесъл по отношение част от отказаните за верифициране разходи свързани с лицата Н. Тодоров, Н. Иванов и Н. Гълъбов и е отменил решението за отказ за верификация в частта по т. 2 от него, но в тази точка се съдържат и други разходи, които съдът не е обсъдил, но те имат отношение към отменената част. Отменяйки по същество решението за верификация относно разходите по бюджетно перо № 1, съдът е бил длъжен да се произнесе и по законосъобразността на разходите, верифицирани по бюджетно перо № 12, тъй като тяхната абсолютна стойност би се променила при промяна на стойността на допустимите разходи. Навеждат се доводи, че в мотивите на оспореното решение се съдържат констатации които влизат в противоречие със събраните доказателства. Неправилно решаващият съд се е базирал на представените пред него писмени доказателства – трудови книжки, тъй като тези доказателства не са били представени от бенефициера при искането за плащане и не са били разгледани в развилото се административно производство. Нарушена е от съда нормата на чл. 62, ал. 3 вр. чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, тъй като всяко едно искане за плащане следва да е придружено със съответни документи, като при недоказване на даден разход по надлежден ред, то се отказва и верификация спрямо него. Доказателства релевантни за спора касаещи искането за плащане не са били представени от бенефициера и органа е бил обвързан с нормата на чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ за отказ за верификация. Твърди се и нарушение на материалноправните норми от съда, като последния неправилно е преценил, че лицата за които е искано изплащане на разходи попадат в понятието "безработни". Липсват доказателства удостоверяващи датата на която лицата са били без работа – налице е приключване на работния ден при единия работодател и започване при друг, като времето между двата дни е време на задължителна по закон междудневна почивка. Лицата не отговарят на легалната дефиниция посочена в § 1, т. 3 от ДР на ЗНЗ "лице търсещо работа" т. е. една от предпоставките да се приеме, че лицата са безработни липсва. Иска отмяна на съдебното решение. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответникът – "Арх Медия Груп" ООД София, представлявано от Н. Абаджиев, изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения подробно изложени в депозирания по делото писмен отговор. Представителят на Върховна административна прокуратура излага мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211 АПК от надлежна страна, участник в първоинстанционното производство, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. С обжалваното решение съставът на АССГ е отменил решение за верификация на постъпило междинно плащане от 18.09.2018 г. № BG05 M90 P001 - 1. 003 - 0065/7 на заместник-министъра на Министерство на труда и социалната политика и ръководител на УО на ОП "РЧР" 2014 - 2020, в частта му по т. 2 в която е определен размер на неверифицирани средства – отчетни разходи в бюджетно перо № 1 "Разходи за възнаграждения за всяко лице, включително в заетост при работодател в размер на минималния осигурителен доход и всички дължими вноски за сметка на работодателите, съгласно изискванията на КТ и КСО за съответната длъжност, попадаща в обхвата на единичните групи професии от 2 до 9 клас по НКПД 2011 г., за период от 12 месеца". За да постанови решението си, съдът е изложил, че е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП "РЧР" 2014 - 2020, по процедура чрез подбор на проекти BG05 M90 P001-1. 003 "Ново работно място 2015" между Министерство на труда и социалната политика, чрез Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" и "Арх Медия Груп" ООД. По силата на сключения договор УО е предоставил на бенефициера безвъзмездна финансова помощ в максимален размер до 380 860 лв. по оперативна програма "РЧР 2014-2020", приоритетна ос 1 "Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места, процедура BG05 M9 OP001-1. 003 "Ново работно място 2015" за изпълнение на проект "Млади, активни, креативни" BG05 M9 OP001-1. 003-0065. В рамките на изпълнението на този проект, от дружеството-бенефициер е изпратено искане за плащане № 3, от ИСУН 2020 с отчетен период 02.02.2017 г. -31.10.2017 г., с обща стойност на междинното плащане е в размер на 154 333. 53 лв. След извършване на проверка на документите по постъпило искане за междинно плащане № 3, УО е определил общ размер на верифицираните средства от 141 265. 37 лв., а в т. 2 от акта е определил общ размер на неверифицираните разходи от 13 068. 16 лв. Решението се оспорва само в частта относно неверифицирани разходи в размер на 4 227. 25 лв., за лицата Н. Иванов, Н. Тодоров и Н. Гълабов. За да постанови своя отказ органа е приел, че посочените по-горе три физически лица не са представители на целевата група, тъй като не попадат нито в групата "безработни", нито в групата "неактивен". При извършена справка от органа в масивите на НАП за актуално състояние на трудовите договори, било установено, че посочените три физически лица са с прекратени трудови договори от 21.04.2017 г., при работодател "Архцентър-А" ООД и на същата дата са сключени договорите по проекта на бенефициера "Арх Медия Груп" ООД. УО е поискал от бенефициера да представи допълнителни доказателства и пояснения, които са представени на 21.08.2018 г. За да постанови своето решение, съдът е приел, че актът в оспорвана част е издаден от компетентен орган и в исканата от закона форма. Приел е обаче, че оспорения акт е издаден в противоречие с материалноправните норми. Съдът е приел, че физическите лица, за които е отказана верификация, попадат в целевата група т. е. имат качеството на безработни. В т. 3.1.7 от Насоките за кандидатстване са определени допустимите целеви групи, както следва: Безработни и неактивни лица. С приоритет ще се финансират проекти, в които минимум 50% от целевата група е съставена от поне една от следните специфични категории: Безработни лица с ниска степен на образование; Продължително безработни и неактивни лица; Безработни или неактивни лица с увреждания; Безработни лица на възраст над 54 г.; Безработни младежи до 29 г, вкл. Следва лицата да не бъдат наемани при работодател, при който са били заети на трудово правоотношение през някой от предходните 12 месеца от датата на сключване на договора. Установено е от съда, че в Насоките е дадено и определение на понятието "неактивно лице" – лице, които към датата на влизане в дейности по операцията не е част от работната сила / не е нито заето, нито безработно/. Във "Въпроси и отговори" по процедура за безвъзмездна финансова помощ BG05 M9 OP001-1. 003 е посочено, че безработен е лице, което не работи, търси работа и има готовност да започне работа". Ако лицето е регистрирано в бюро по труда, то се приема, че е безработно, дори да не отговаря на всичките критерии за това. Съдът е посочил, че легално определение на понятието безработен е дадено в § 1, т. 1 от ДР на ЗНЗ и е приел, че трите физически лица отговарят на това, видно от представените документи пред УО. Лицата са представили декларации в които са декларирали изрично, че са безработни. Трите лица с подписване на карти за участие в проекта са направили волеизявления на търсещи работа лица, а действителното сключване на трудовите договори със жалбоподателят удостоверява фактическата им възможност да започнат работа в установения от закона 14-дневен срок. Решаващият съд е приел, че по отношение на трите физически лица са налице кумулативно трите предпоставки, квалифициращи ги като "безработни" и те попадат в целевата група, установена от административния орган по процесната процедура за безвъзмездна финансова помощ. Съдът се е позовал и на представените от "Арх Медия Груп" ООД доказателства пред съда – копия на трудовите книжки на трите физически лица. Въз основа на горното АССГ е отменил административния акт в оспорваната част. Решението е неправилно. Довода в касационната жалба, че съдът при постановяване на своя акт е смесил две различни административни производства е неоснователен. Изцяло в мотивната част на съдебното решение се съдържат изводи на съда свързани именно с процедурата уредена в Раздел II "Плащания, верифициране и сертифициране на разходи", чл. 60-68 от ЗУСЕСИФ. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - чл. 68 от ЗУСЕСИФ. Съгласно цитираните разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Съгласно чл. 62, ал. 3 от ЗУСЕСИФ УО извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо. Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕСИФ. Според чл. 59, ал. 1 от ЗУСЕСИФ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 от закона се определят с нормативен акт на Министерския съвет. Следователно разпоредбите, които регламентират условията за допустимост, представляващи правно основание за верифициране или отказ от верифициране на разходи, се съдържат в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕСИФ. В обжалваната част на административния акт, като фактическо основание за отказ от верификация е посочено, че лицата не са представители на допустимата целева група по проекта. За да бъдат такива, следва към искането за плащане, предвидено в чл. 62, ал. 3 от ЗУСЕСИФ да се приложат документи в подкрепа на искането т. е. документи, че лицата за които се претендира изплащане на разходи попадат в целевата група, в конкретния случай, че тези лица са безработни, според дадената легална дефиниция в ДР на ЗНЗ, които следва да бъдат обект на проверка от съответния орган. Установява се от приложената по делото преписка, че ведно с искането за междинно плащане са представени документи касаещи назначаването на трите физически лица при бенефициера, доказателства за уведомяване на НАП за сключените трудови договори, доказателства за плащане на трудови възнаграждения и социални осигуровки и за ползване на отпуск на лицата и др. подобни. С оглед извършените от УО справки в НАП за актуално състояние на трудовите договори на трите назначени физически лица е изискано представяне на допълнителни доказателства и то именно във връзка с установяване, че лицата попадат в целевата група. От бенефициера са изпратени допълнителни такива: молба от Н. Иванов за прекратяване на трудовото му правоотношение с предходния работодател – "Арх център-А" ООД, с дата 20.03.2017 г., заповед № 02/21.04.2017 г., за прекратяване на трудовото му правоотношение с "Арх център-А" и протокол за оценка на получената му автобиография и съдържащото се в нея предложение лицето да бъде назначено на длъжност "Касиер, счетоводство"; молба от Н. Гълъбов от 29.08.2017 г., за прекратяване на трудовото му правоотношение с "Арх център-А" ООД; протокол за оценка на получената му автобиография и съдържащото се в нея предложение лицето да бъде назначено на длъжност "шофьор – лек автомобил", Заповед № 06/29.09.2017 г., за прекратяване на трудовото правоотношение на лицето с "Арх център-А" ООД; молба от Н. Тодоров за прекратяване на трудовото му правоотношение с "Арх център-А" ООД, Заповед № 01/18.04.2017 г., за прекратяване на трудовото му правоотношение и протокол за оценка на получената му автобиография и съдържащото се в нея предложение лицето да бъде назначено на длъжност "Шофьор – лек автомобил". Представени са и документи за заплащане на трудови възнаграждения на трите физически лица. Прието е, че представените първоначално с междинното искане за верифициране на средства доказателства и тези представени впоследствие, изискани изрично от УО, не се установява принадлежност на трите физически лица към целевата група – лицата не отговарят на изискването за "безработни". Изводите на административния орган са правилни. Едва в съдебното производство, бенефициера е представил релевантни за спора доказателства – копия на трудовите книжки на трите лица, в които са вписани датите на прекратяване на трудовите им правоотношения т. е. представени са доказателства имащи отношение към искането за верифициране на разходите, които обаче не са били представени по време на административната процедура. Нормата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ /доп. ДВ, бр. 85 от 24.10.2017 г. /, гласи, че в случай, че бенефициер не представи в срок документ или разяснения по чл. 63 или е започната процедура по администриране на нередност, съответният разход не се верифицира, като може да бъде включен в следващо искане за плащане. Анализът на коментираната разпоредба, послужила като правно основание на обжалвания акт сочи, че с нея са регламентирани две алтернативни хипотези, при осъществяването на които административният орган следва при условията на обвързана компетентност да откаже верификация на поискания разход. Първата касае документалната обосновка на искането за плащане, а втората е обусловена от стартиралото производство по глава пета, раздел III ЗУСЕСИФ. Именно в първата хипотеза е издадено процесното решение. Следва да се има предвид, че нормата е императивна и въвежда задължение за ръководителя на УО да откаже верификация при наличието на указаните в текста на разпоредбата предпоставки. В конкретната хипотеза, при акт с правна квалификация чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, релевантни елементи в хода на осъществения контрол за материална законосъобразност на акта са входирано от бенефициера искане до ръководителя на УО за верифициране/плащане на средства по договор за предоставяне на БФП и липсата на представен документ или разяснение във връзка с претендираните разходи, в конкретния случай е липсата на документи доказващи допустимост на разходите по смисъла на чл. 57 от ЗУСЕСИФ т. е. че назначените от бенефициера физически лица във връзка със сключения договор за безвъзмездна финансова помощ, отговарят на условията да попадат в съответната целева група. Двата елемента от фактическия състав обосновават извод за компетентност на УО да откаже на основание чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ верификация на разхода по този договор поради непредставяне на изискани документи удостоверяващи допустимостта на предявените разходи. Тук административния орган в лицето на УО действа в условията на обвързана компетентност т. е. щом е налице визираната предпоставка на чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, то УО има задължението да откаже верификация на търсения разход, като неверифицираният такъв, може да бъде включен в следващото искане за плащане. Предвид изложените съображения касационната жалба е основателна. Обжалваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон, а в една част и недопустимо. Обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено, в частта в която е депозирана жалба и вместо него бъде постановено ново, с което да се отхвърли жалбата на "Арх Медия Груп" срещу решение за верификация на постъпило междинно плащане, № BG05 M90 P001 - 1. 003 - 0065/7 от 18.09.2018 г., на заместник-министъра на Министерство на труда и социалната политика и ръководител на УО на ОП "РЧР" 2014 - 2020, в частта му по т. 2 в която е определен размер на неверифицирани средства – отчетни разходи в бюджетно перо № 1 "Разходи за възнаграждения за всяко лице, включително в заетост при работодател в размер на минималния осигурителен доход и всички дължими вноски за сметка на работодателите, съгласно изискванията на КТ и КСО за съответната длъжност, попадаща в обхвата на единичните групи професии от 2 до 9 клас по НКПД 2011 г., за период от 12 месеца", по отношение на лицата Н. Иванов за сума от 4 227. 25 лв., Н. Тодоров, за сума в размер на 4 043. 25 лв. и Н. Гълъбов за сума от 36. 76 лв. В останалата си част съдебното решение следва да се обезсили поради факта, че съдът се е произнесъл извън предмета на жалбата. В подадената до съда жалба от "Арх Медия Груп" ООД, както и в отговора на касационната жалба изрично се сочи че се обжалва само и единствено процесното решение в т. 2 в която е определен размер на неверифицирани средства – отчетни разходи в бюджетно перо № 1 "Разходи за възнаграждения за всяко лице, включително в заетост при работодател в размер на минималния осигурителен доход и всички дължими вноски за сметка на работодателите, съгласно изискванията на КТ и КСО за съответната длъжност, попадаща в обхвата на единичните групи професии от 2 до 9 клас по НКПД 2011 г., за период от 12 месеца", но само по отношение на лицата Н. Иванов за сума от 4 227. 25 лв., Н. Тодоров, за сума в размер на 4 043. 25 лв. и Н. Гълъбов за сума от 36. 76 лв. Това е посочено и от съда в мотивната част на съдебния акт, но в диспозитива е отменена цялата т. 2, която освен разходи свързани с трите физически лица съдържа и други групи разходи – разходи относно лицето М. Льофевр, за застраховка "Гражданска отговорност", разходи относно лицето И. Нешкова, за фактури издадени от "Огра" ЕООД т. е. визиран е отказа от верификация и по други разходи, които не са обект на подадената до съда жалба и е следвало при произнасяне на своето решение, АССГ да се съобрази с волята на жалбоподателя. С оглед изхода на спора и направеното от процесуалния представител на касатора искане за присъждане на разноски, в съответствие с чл. 228 АПК във вр. с чл. 143 АПК на касатора следва да бъдат присъдени съдебни разноски за двете съдебни инстанции в размер на 200 лева, определени в съответствие с чл. 78, ал. 8 ГПК във вр. с чл. 144 АПК и чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащане на правната помощ. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 и ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение