Решение № 10210 от 8.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3109/2013 г.

Решение № 10210 от 8.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3109/2013 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по постъпили жалби от Сдружение "Български институт за външна търговия" със седалище и адрес на управление гр. София, ул. "Алабин" № 16-20, представлявано от управителя Жечко Димитров Петров, Институт за икономически изследвания при БАН - гр. София ул. "Аксаков" № 3, представляван от директора и от Стоян Атанасов Тотев срещу заповед № РД 09-122/11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката, в частта, с която на основание чл. 99, т. 1 АПК е отменено утвърденото класиране на проектното предложение на жалбоподателите FFNNIPO 12 01317 за финансиране от Фонд "Научни изследвания" (ФНИ) по Национален конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетни области" - 2012 г. В жалбите се излагат доводи за нищожност на акта, като издаден от орган без компетентност, издаване на административния акт в нарушение на материалния закон и в нарушение на процедурата по Глава седма на АПК. Твърди се, че заповедта не е мотивирана, а наред с това липсва указание пред кой орган следва да се обжалва. Иска се обявяване на обжалваната заповед за нищожна, алтернативно се иска отмяна на акта. Ответната страна - министърът на образованието и науката, чрез своя процесуален представител, взема становище за отхвърляне на жалбата. Представят се писмени бележки. Заинтересованата страна - Софийски университет"Св. Климент Охридски", чрез процесуалния си представител, в съдебно заседание, изразява становище за основателност на жалбите. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, след като прецени доводите на страните и събраните по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното: Жабоподателят "Сдружение "Български институт за външна търговия /БИВТ/" е юридическо лице с нестопанска цел със седалище и адрес на управление в гр. София, с цел: да спомага за развитието на конкурентноспособността на българска икономика, да съдейства за увеличаване експортния капацитет на българските предприятия, да съдейства за развитие на познанията и уменията на българските предприятия за участия в международната търговия, да обединява интересите на своите членове и подпомага тяхното развитие за осъществяване на ефективна и преуспяваща стопанска дейност, с предмет на дейност: обучение на мениджъри и фирми в областта на външната търговия, организация на курсове, семинари, симпозиуми, оказване на консултантски услуги в областта на външната търговия, изследвания, анализи и оценки на ключови вътрешнотърговски събития, тенденции и пазари; подпомагане на правителствени органи и неправителствени организации, работещи по същите цели и задачи чрез провеждане на проучвания, анкети, изследвания и анализи в областта на икономическото развитие, международните пазари и външната търговия. Жалбоподателят Стоян Анастасов Тотев е ръководител на проектно предложение FFNNIPO 12 01317, с тема "Енергийна ефективност и структурна конкурентноспособност на българската икономика - оценка на енергийната осигуреност на икономическото развитие", което е финансирано от Фонд "Научни изследвания". Жалбоподателят Институт за икономически изследвания при БАН със седалище и адрес на управление гр. София, ул. "Аксаков" № 3 също е участвал в конкурса по същото проектно предложение FFNNIPO 12 01317, с тема "Енергийна ефективност и структурна конкурентноспособност на българската икономика - оценка на енергийната осигуреност на икономическото развитие". Между страните не се спори, че жалбоподателите са кандидатствали с проект (вх. № ФНИ-МО1-0042 от 16.07.2012 г.) пред Фонд "Научни изследвания" (ФНИ) в национален конкурс "Финансиране на фундаментални научни и научноприложни изследвания в приоритетните области" - 2012 г. Проектното предложение на жалбподателите (FFNNIPO 12 01317) е с наименование "Енергийна ефективност и структурна конкурентноспособност на българската икономика- оценка на енергийната осигуреност на икономическото развитие", като общата стойност на проекта е 504 000 лв. Проектът е приет за допустим и впоследствие класиран от Временно-научна експертна комисия (ВНЕК), назначена със заповед № РД № 01-86/21.09.2012 г. на председателя на Изпълнителния съвет на ФНИ (стр. 195 от д.) в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", което се установява от Доклад вх. № 94ВВ/0044/06.11.2012 г. на председателя на ВНЕК и приложението към него. След одобряване на проект FFNNIPO 12 01317 за финансиране от Изпълнителния съвет на ФНИ, с доклад № 0409/022/12.11.2012 г. председателят на Изпълнителния съвет на ФНИ е предложил на министъра на образованието, младежта и науката да утвърди класираните проектни предложения, съгласно приложението към доклада, като процесният проект на жалбоподателя е посочен под № 18 от приложението. Министърът на образованието, младежта и науката е утвърдил списъка на проектните предложения, класирани за финансиране от ФНИ. Видно от цитираното предложение към доклада, общата стойност на проект FFNNIPO 12 01317 е 504000 лв. Въз основа на утвърденото класиране и приключилата конкурсна процедура, между Фонд "Научни изследвания" (възложител) и "Сдружение "Български институт за външна търговия" (изпълнител), Институт за икономически изследвания при БАН /изпълнител/, Софийски университет"Св. Климент Охридски" /изпълнител/ и Стоян Анастасов Тотев /ръководител на научния екип/ е сключен договор № ДФНИ М01/0010 от 23.11.2012 г. за финансиране на научноизследователски проект № FFNNIPO 12 01317 за срок от 24 месеца и предоставяне на средства в размер на 400 000 лв. Впоследствие, със заповед № Р-313/19.12.2012 г. на министър-председателя на Република България е назначена междуведомствена работна група с държавни инспектори от "Главен инспекторат" към Министерския съвет и финансови инспектори от Агенция за държавна финансова инспекция за извършване на проверка по постъпили сигнали в администрацията на Министерски съвет за допуснати нарушение от ръководството на ФНИ при провеждане на конкурса. Към административната преписка е приложен доклад № 02/12-138/12 от 25.01.2013 г. на междуведомствената работна група, в който са изложени констатации във връзка с нарушения в дейността на ФНИ по конкурсната процедура "Финансиране на фундаментални научни и научноприложни изследвания в приоритетни области"- 2012 г., вкл. досежно проект FFNNIPO 12 01317. Видно от доклада, като съществени нарушенията са посочени въвеждането на нови приоритетни направления, извършването на нарушения от ВНЕК по допускане, оценяване, класиране и финансиране на проектните предложения, неизлагането на аргументи от страна на ИС на Фонда, представляващи основание за одобряване на проекти, оценени с по-ниска оценка, липсата на утвърдени ясни и точни правила и процедури, съдържащи точни и обективни критерии, въз основа на които да бъде извършено одобряването на подлежащите за финансиране проекти. Върху посочения доклад е поставена резолюция от министър-председателя на Република България, с която е разпоредено на министъра на образованието, младежта и науката за незабавни действия и доклад. С оспорваната в настоящото съдебно производство заповед № РД-09-122/11.02.2013 г. на министъра на образованието, науката и младежта, на основание чл. 99, т. 1 АПК и във връзка с доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на Главен инспекторат към Министерския съвет, поради установени нарушения в работата на ФНИ при провеждане на Национален конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетни области" - 2012 г. довели до незаконосъобразно класиране на научни проекти, е отменено утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от ФНИ, предложени от временно-научни комисии по "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", съгласно приложението. В приложението е посочен и проект № FFNNIPO 12 01317 с бенефициенти жалбоподателите и заинтересованата страна. В заповедта е отбелязано, че подлежи на оспорване в 14-дневен срок от датата на обявяването й. При така установената фактическа обстановка, ВАС, състав на седмо отделение, приема от правна страна следното: По допустимостта на жалбите: Жалбите са подадени срещу обжалваем административен акт и от заинтересовани лица в предвидения, съгласно чл. 149, ал. 1 от АПК, 14-дневен преклузивен срок и са процесуално допустими. Разгледани по същество са неоснователни. При служебно извършената проверка за законосъобразност на обжалваната заповед № РД 09-122/11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката, съдът приема, че обжалваният акт е издаден от компетентен едноличен орган в кръга на неговата функционална компетентност предвид нормата на чл. 99, ал. 1 АПК, вр. чл. 13, ал. 5 от Закона за насърчаване на научните изследвания (ред. ДВ, бр. 83 от 22.10.2010 г. - ЗННИ). Фондът е създаден като юридическо лице - второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към Министерството на образованието, младежта и науката (чл. 13, ал. 1 ЗННИ, вр. чл. 2, ал. 1 от Правилника за ФНИ - ред. ДВ, бр. 29 от 16.04.2010 г.), поради което министърът на образованието, младежта и науката има правомощия да осъществява контрол за законосъобразност върху актовете на органите на ФНИ. С оглед на горното обжалваният акт е валиден. Неоснователно е твърдението в жалбата, че административният акт е издаден в нарушение на посоченото в нея основание - чл. 99 АПК. В заповедта изрично е посочена нормата на чл. 99, т. 1 АПК, съгласно която влязъл в сила индивидуален или общ административен акт, който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред - от органа, който го е издал, когато съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му. В случая компетентният административен орган - министърът на образованието, младежта и науката, спазвайки срока по чл. 102, ал. 1 АПК - тримесечен срок от датата на влизане в сила на акта, е възобновил административното производство по чл. 99, т. 1 АПК, като е отменил утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от ФНИ, предложени от временно-научни комисии по "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", вкл. в частта досежно проект № FFNNIPO-12-00757. Инициативата е на административния орган, в качеството му на по-горестоящ орган на Изпълнителния съвет на ФНИ. Не е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. В производството по възобновяване се конституират като страни третите лица, придобили права от административния акт (чл. 103, ал. 1 АПК), искането за възобновяване се разглежда по реда на Глава шеста, а ако е основателно - производството се възобновява по реда на Глава пета АПК (чл. 103, ал. 3 и 4 АПК). Неуведомяването на адресата на акта не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като процедурата е по чл. 99, т. 1 АПК (в хипотезата на съществено нарушение на изискванията за законосъобразност на акта), не се налага събирането нови доказателства, а видно от приетите по делото писмени доказателства, административният орган е издал оспорената заповед след изясняване на фактическата обстановка от значение за случая. Уведомлението на заинтересуваните лица е процесуален способ за реализация на задължението на органа да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая, респ. да извърши проверка за наличието на данни, съставляващи основанието за издаване на заповедта. Съгласно правната теория и константната съдебна практика, съществено е това нарушение на административнопроизводствените правила, което е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта, т. е. такова нарушение, недопускането на което е могло да доведе до друго разрешение на поставения пред административния орган въпрос. В разглеждания случай тези признаци не са налице, а доводите на жалбоподателя в тази насока са неоснователни. Непосочването на реда за оспорване на акта - чл. 59, ал. 2, т. 7 от АПК, не представлява съществено нарушение на формата за издаването му, тъй като не ограничава правото на защита на засегнатото лице. Последиците от неизпълнението на това задължение са в тежест на издателя на административния акт, тъй като то е свързано с удължаване на сроковете за оспорването му по смисъла на чл. 140 АПК. Поддържаните доводи в жалбата, че заповедта не е мотивирана, с което е нарушена нормата на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК, са неоснователни. По своята същност мотивите представляват фактическите и правни основания за издаването на акта, а липсата им опорочава административния акт, доколкото без наличието им не е възможна проверка за съществуването на фактите, послужили като основание за издаване на акта, а оттук и на законосъобразността му. Бидейки неразделна част от административния акт, когато е писмен, мотивите също трябва да се изложат писмено. Същевременно мотивите, послужили като основание за произнасянето на административния орган, могат да бъдат изложени отделно от административния акт и не е необходимо да съвпадат по време с издаването му. Възможно е мотивите да предхождат постановяването на акта и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. Ако последният е издаден на основание на такива подготвителни документи, изложените в тях съображения са такива и за издаването на самия акт (ТР № 16 от 1975 г. на ОСГК на ВС). В случая в заповедта изрично е посочено, че се издава във връзка с доклад № 02/12-138/12 от 25.01.2013 г. на междуведомствената работна група, в който са изложени констатации във връзка с нарушения в дейността на ФНИ по конкурсната процедура "Финансиране на фундаментални научни и научноприложни изследвания в приоритетни области" - 2012 г. Посоченият доклад е издаден въз основа на специализирана проверка, възложена от министър-председателя на Република България на основание чл. 46а, ал. 2, т. 4 от Закона за администрацията и чл. 62, ал. 2, т. 3 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация (приета с ПМС № 229 от 2009, обн. ДВ, бр. 78/2009 г.) и е част от административната преписка. Административният акт е съобразен с материалния закон. В приетата от Народното събрание Национална стратегия за развитие на научните изследвания са дефинирани основни цели, задачи и мерки за развитие на научните изследвания в Република България, при което за изпълнение на тези задачи са въведени приоритетни области за научни изследвания, чийто избор е направен въз основа на национални и европейски документи като Програма за европейското развитие дефинираща приоритетите на българското правителство, Секторна стратегия за привличане на инвестиции в страната на министерството на образованието, младежта и науката, анализ на научната дейност в страната, икономически анализ и анализ на експортния потенциал, реализиран със съдействието на Световната банка, научните приоритети на ЕС при отчитане на инициативи за водещите пазари. Приоритетните направления на Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г. (приета с решение на Народното събрание от 28.07.2011 г., обн. ДВ бр. 62 от 12.08.2011 г.) са 1/. Енергия, енергийна ефективност, транспорт. Развитие на зелени и екотехнологии; 2/. Здраве и качество на живота, биотехнологии и екологично чисти храни; 3/. Нови материали и технологии; 4. Културно историческо наследство и 5/. Информационни и комуникационни технологии. В случая, по конкурсната сесия са включени допълнителните приоритети, един от които е "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", който приоритет не е посочен нито в Насоките за кандидатстване, утвърдени от министъра на образованието, младежта и науката, нито е предвиден с Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г. Съгласно чл. 4 от Правилника на ФНИ насърчаването на научни изследвания се осъществява по приоритети и направления, определени в Националната стратегия за развитие на научната дейност и съобразени с националните предприсъединителни и присъединителни фондове и европейски рамкови програми за научни изследвания, технологично развитие и демонстрации и др. специализирани инициативи, трансевропейски програми за научни изследвания и новации, а утвърждаването на още една ВНЕК за предложения в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", не попада в нито една от посочените приоритетни области. Законосъобразно с оспорената заповед № РД-09-122/11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката на основание чл. 99, т. 1 от АПК са отменени всички проектни предложения класирани за финансиране от ФНИ в посоченото направление, между които попада и № FFNNIPO 12 01317, тъй като нарушаването на чл. 2, ал. 1 ЗННИ, вр. чл. 4 от Правилника на ФНИ и Националната стратегия за научни изследвания в Република България до 2020 г. е същественото нарушение на условията за законосъобразност на административния акт, а оттук и основание за приложението на чл. 99, т. 1 АПК. Наред с това, видно от данните по делото, липсват критерии и ясни правила при провеждане на конкурсната сесия в посочените направления, прилаган е различен подход при назначаване на рецензенти при оценяване на проектите, което е довело до нарушения при оценяване и класиране на проектите по това направление. Посочените пропуски са съществени, не могат да бъдат санирани и опорочават класирането. На последно място, с оглед служебния контрол, на основание чл. 168, във връзка с чл. 146, ал. 1, т. 5 от АПК, настоящият състав намира, че оспорената заповед е издадена и в съответствие с целта на закона, предвид обхвата и функциите на министъра на образованието, младежта и науката и правомощия на административния орган при осъществяване на контрол върху дейността на ФНИ. Предоставянето на публични средства на търговско дружество, което не отговаря на посочените по-горе изисквания, нарушава целите на насърчаване на научните изследвания, предмет на конкурсната сесия. По изложените съображения, въз основа на представените от страните доказателства и техните становища и след извършена, на основание чл. 168 АПК, служебна проверка за законосъобразността на оспорвания акт по отношение на всички основания по чл. 146 АПК, съдът счита, че заповед № РД 09-122/11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката, в оспорената част, се явява законосъобразна като издадена от компетентен орган и в изискуемата форма, в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона и без допуснати съществени процесуални нарушения, поради което подадените жалби следва да бъдат отхвърлени. Воден от изложеното и на основание чл. 172, ал. 2, предложение последно АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,