Решение № 8646 от 25.06.2010 г. на ВАС по адм. д. № 1791/2010 г.

Решение № 8646 от 25.06.2010 г. на ВАС по адм. д. № 1791/2010 г., VI о., докладчик съдията Румяна Папазова Производството е по реда на чл. 185 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на "Чек Дежене България" ЕООД със седалище и адрес на управление гр. София против разпоредбите на чл. 11, алинеи 4 и 5, чл. 12, алинеи 1 и 3 от Наредба № 7 от 9.07.2003 г. за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за извършване на дейност като оператор на ваучери за храна и осъществяване дейност като оператор, издадена от министъра на труда и социалната политика и министъра на финансите, обн., ДВ, бр. 66 от 25.07.2003 г., изм. и доп., бр. 1 от 6.01.2009 г.

Поддържат се доводи за незаконосъобразност поради противоречие с чл. 3, ал. 2 и 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност и чл. 2, ал. 1, т. 2 от Закона за защита на конкуренцията, както и несъответствие с целта на Закона за корпоративното подоходно облагане.

В допълнително депозирано становище е отправено искане за обявяване на оспорените разпоредби за нищожни поради издаването им при надхвърляне на пределите на законовата делегация.

Ответникът Министърът на труда и социалната политика не е взел становище.

Ответникът Министърът на финансите е оспорил жалбата по съображения, изложени в писмени бележки.

Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение за неоснователност на жалбата.

За да се произнесе, Върховният административен съд взе предвид следното:

По допустимостта на оспорването:

Жалбата е процесуално допустима като подадена от лице с правен интерес съгласно изискването на чл. 186, ал. 1 от АПК. Жалбоподателят "Чек Дежене България" ЕООД е оператор на ваучери за храна, чието разрешение за дейност не е отнето с влязла в сила заповед. Процесуалноправната му легитимация е обоснована от наличието на висящо съдебно производство по адм. дело № 1365/2010 г. на Върховния административен съд, образувано по негова жалба против заповед № ЗМФ-24/13.01.2010 г. на министъра на финансите за отнемане на разрешението на основание чл. 11, ал. 1, т. 4 от Наредба № 7 от 9.07.2003 г. На основание чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконовите нормативни актове не е ограничено със срок.

По основателността на оспорването:

I. Искането за обявяване на оспорените разпоредби за нищожни поради приемането им извън пределите на материалната компетентност, делегирана на министъра на труда и социалната политика и на министъра на финансите, е неоснователно.

Разпоредбата на чл. 209, ал. 6 от Закона за корпоративното подоходно облагане (ЗКПО) овластява министъра на труда и социалната политика и министъра на финансите да издадат съвместна наредба, с която да определят реда за провеждане на конкурса, за издаване и отнемане на разрешението, условията и редът за отпечатване на ваучери, броят на издаваните ваучери, условията за организирането и контролът върху осъществяването на дейност като оператор.

С ал. 4 на чл. 11 от Наредба № 7 от 9.07.2003 г. (изм. - ДВ, бр. 1 от 2009 г., в сила от 1.01.2010 г.) е предвидено, че оператор, на когото е отнето разрешението на основание ал. 1, т. 2, 3 и 4, няма право да кандидатства за ново разрешение в срок 3 години след датата на заповедта по ал. 2, а съгласно следващата алинея 5 (обн. - ДВ, бр. 66 от 2003 г.) операторът по ал. 4 се задължава в 30-дневен срок от отнемане на разрешението да възстанови и/или изплати размера на номиналната стойност на издадените от него ваучери, предявен от работодателите и доставчиците.

И двете цитирани подзаконови разпоредби са издадени в рамките на делегираната от закона компетентност на министъра на труда и социалната политика и министъра на финансите да определят с нарочно издаден акт реда и условията за издаване и отнемане на разрешението, както също и условията за организирането и контрола върху осъществяването на дейност като оператор.

В рамките на делегираната компетентност за издаване на наредба, с която да се определят условията за организирането и контрола върху осъществяването на дейност като оператор, са приети и оспорените алинеи 1 и 3 на чл. 12 от Наредба № 7 от 9.07.2003 г. Съгласно ал. 1 на чл. 12 (редакция - ДВ, бр. 1 от 2009 г., в сила от 6.01.2009 г.) министърът на финансите със заповед определя номиналната стойност на издаваните ваучери за всяка календарна година, която се разпределя пропорционално между лицата, получили разрешение за извършване на дейност като оператор. Алинея 3 се прилага в случаите на отнето разрешение на оператор по реда на чл. 11 и предвижда, че определената по ал. 1 номинална стойност на този оператор се разпределя за съответната година поравно между останалите оператори, за което същите писмено се уведомяват.

С оглед на горните съображения следва да се приеме, че овластените административни органи не са излезли извън пределите на законовата делегация на чл. 209, алинея 6 от ЗКПО, чиято недостатъчно прецизирана текстова формулировка обхваща реда и условията за издаване и отнемане на разрешението, условията за организирането и контрола върху осъществяването на дейност като оператор. Издадената наредба в съответствие с чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове е осигурила изцяло прилагането на законовите разпоредби на чл. 209, ал. 1 - 5 от ЗКПО.

II. Искането за отмяна на разпоредбите на чл. 11, алинеи 4 и 5 и чл. 12, алинеи 1 и 3 от Наредба № 7 от 9.07.2003 г. за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за извършване на дейност като оператор на ваучери за храна и осъществяване дейност като оператор, издадена от министъра на труда и социалната политика и министъра на финансите (редакции - ДВ, бр. 66 от 25.07.2003 г. и бр. 1 от 6.01.2009 г.) е неоснователно.

1. Съгласно ал. 4 на чл. 11 (ДВ, бр. 1 от 2009 г., в сила от 1.01.2010 г.) оператор, на когото е отнето разрешението на основание ал. 1, т. 2, 3 и 4, няма право да кандидатства за ново разрешение в срок 3 години след датата на заповедта по ал. 2.

Отнемането на издаденото разрешение по своята същност представлява санкционна мярка, която се прилага с определен срок на действие. По общото правило на чл. 16 от Закона за административните нарушения и наказания лишаването от право да се упражнява определена дейност се изразява във временна забрана за упражняването й в продължение на определено време. Предвиденият с ал. 4 на чл. 11 срок от три години е по преценка за целесъобразност, без да са налице индиции за неправилно упражнена оперативна самостоятелност.

1. С алинея 5 на чл. 11 (обн. - ДВ, бр. 66 от 2003 г.) операторът по ал. 4 е задължен в 30-дневен срок от отнемане на разрешението да възстанови и/или изплати размера на номиналната стойност на издадените от него ваучери, предявен от работодателите и доставчиците.

Не се установява пряко противоречие между цитирания подзаконов текст и норма от по-висок ранг. Не може да се възприеме за правилно застъпеното в жалбата становище, съгласно което текстът косвено допуска и предполага предварително изпълнение на издадена от министъра на финансите заповед за отнемане на разрешението по чл. 11, ал. 2 от Наредба № 7 от 9.07.2003 г. При липса на изрична нормативна разпоредба, постановяваща изпълнение на задължението по ал. 5 за възстановяване и/или изплащане преди влизане в сила на заповедта за отнемане на разрешението, предварително изпълнение може да бъде допуснато само по реда на чл. 60, ал. 1 от АПК - чрез включване в заповедта на разпореждане за това, което е обосновано от наличие на някоя от изброените фактически предпоставки (неотложна необходимост да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда, или по искане на някоя от страните - в защита на особено важен неин интерес). По силата на общото правило на чл. 166, ал. 1 от АПК оспорването на административния акт спира изпълнението му.

1. Съгласно ал. 1 на чл. 12 (редакция - ДВ, бр. 1 от 2009 г., в сила от 6.01.2009 г.) министърът на финансите със заповед определя номиналната стойност на издаваните ваучери за всяка календарна година, която се разпределя пропорционално между лицата, получили разрешение за извършване на дейност като оператор.

В жалбата са развити съображения за незаконосъобразност на оспорената разпоредба в частта за регламентираната "квотна система" на разпределение на ваучерите.

В проведеното съдебно заседание е представено решение № 552 от 20.05.2010 г. по преписка № КЗК-201/2010 г., образувана по искане на жалбоподателя "Чек Дежене България" ЕООД, с което Комисията за защита на конкуренцията на основание чл. 60, ал. 1, т. 19 и т. 20 от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК) е предложила изменение на Наредба № 7 от 9.07.2003 г., като се предвиди разпределянето на общата номинална стойност на издаваните ваучери да става чрез модел, при който половината от общата номинална стойност се разпределя по равно между всички оператори на ваучери, а другата половина се разпределя на база на пазарния дял, постигнат в предишния период. В мотивите е посочено, че при този модел операторите на ваучери ще имат стимул да предлагат по-качествени услуги на по-добри цени, което ще им позволи да спечелят повече клиенти и съответно по-голям дял от пазара, ще се създадат благоприятни условия за разширяване на стопанската инициатива на операторите на ваучери и ще се засили конкуренцията на съответния пазар.

Определянето на номиналната стойност на издаваните ваучери и начинът за разпределянето им между операторите е въпрос на икономическа и социална целесъобразност. Ваучерите за храна се предоставят на наетите на работа лица под формата на социални придобивки в натура по чл. 285 и чл. 294, т. 1 от Кодекса на труда. Сключването на договори между работодателите и операторите не се влияе единствено от пропорционално разпределените между операторите ваучери, а също и от много допълнителни фактори като предлаганата цена, магазинните обекти, доставката на ваучерите, добрите търговски отношения и съдействието от страна на оператора и пр. С оглед на изброените обстоятелства не може да се приеме, че пропорционалното разпределяне на ваучерите по абсолютен начин ограничава конкуренцията между операторите и изкривява пазарните отношения.

Разпоредбата на чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗЗК, на която се е позовал жалбоподателят, не се отнася до издаваните подзаконови нормативни актове по законова делегация, а до случаите на извършваните от държавните органи действия и/или издаване на други актове, ако изрично или мълчаливо с тях се предотвратяват, ограничават, нарушават или могат да предотвратят, ограничат или нарушат конкуренцията в страната. По същите съображения е неотносим и чл. 101 от Договора за функциониране на Европейския съюз (предишен чл. 81 от ДЕО), който забранява като несъвместими с вътрешния пазар всички споразумения между предприятия, решения на сдружения на предприятия и съгласувани практики, които биха могли да засегнат търговията между държавите - членки и които имат за своя цел или резултат предотвратяването, ограничаването или нарушаването на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар. Текстът не се отнася до дейността на държавата - членка на ЕС в областта на конкуренцията, а до поведението на пазарните участници.

Не се установява и противоречие с чл. 3, алинея 2 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, която забранява при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност държавните органи и органите на местното самоуправление да налагат изисквания, ограничения и тежести, които водят до ограничаване на конкуренцията. Дефискализирането на социалната придобивка, въведена през 2003 г., данъчните облекчения по чл. 24, ал. 2, т. 1, б. "а" от Закона за данъците върху доходите на физическите лица, осигурителното облекчение по чл. 6, ал. 11 от Кодекса за социално осигуряване, както и спецификата на осъществяваната от операторите търговската дейност, налагат изработване на механизъм за контрол на косвените разходи на държавния бюджет и за осигуряване на еднакви условия за осъществяването на дейността съобразно конституционно установената гаранция от чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България.

1. По аналогични на горните съображения не се установява незаконосъобразност и на алинея 3 на чл. 12, която предвижда в случаите на отнето разрешение на оператор по реда на чл. 11, определената по ал. 1 номинална стойност на този оператор да се разпредели за съответната година поравно между останалите оператори, за което същите писмено се уведомяват.

Жалбата на "Чек Дежене България" ЕООД, гр. София, против валидността и законосъобразността на подзаконовите нормативни разпоредби на алинеи 4 и 5 на чл. 11 и алинеи 1 и 3 на чл. 12 от Наредба № 7 от 9.07.2003 г. за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за извършване на дейност като оператор на ваучери за храна и осъществяване дейност като оператор, издадена от министъра на труда и социалната политика и министъра на финансите (редакции - ДВ, бр. 66 от 25.07.2003 г. и бр. 1 от 6.01.2009 г.) следва да бъде отхвърлена като неоснователна.

На ответника Министерство на финансите се присъжда юрисконсултско възнаграждения в размер на 150 лв. на основание чл. 7, ал. 1, т. 4 във вр. с чл. 8 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.

По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, шесто отделение,